CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 18 octobre 1995

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                    COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                              DEUXIEME CHAMBRE                             Requête N° 20680/92                   Nicolaos Ioannou Tsomtsos et 100 autres                                   contre                                    Grèce                          RAPPORT DE LA COMMISSION                         (adopté le 18 octobre 1995)                           TABLE DES MATIERES                                                                    Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1-15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         A.    La requête            (par. 2-4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         B.    La procédure            (par. 5-10)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         C.    Le présent rapport            (par. 11-15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 16-29). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         A.    Circonstances particulières de l'affaire            (par. 16-26) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         B.    Eléments de droit interne            (par. 27-29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 30-49)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5         A.    Grief déclaré recevable            (par. 30)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5         B.    Point en litige            (par. 31)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5         C.    Sur la violation de l'article 1            du Protocole N° 1            (par. 32-48) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5              CONCLUSION            (par. 49). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8   ANNEXE I    : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . . 9   ANNEXE II   : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA              RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . .   10   ANNEXE III : LISTE DES REQUERANTS . . . . . . . . . . . . . . . . .18   I.     INTRODUCTION   1.     On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.     La requête   2.     Les 101 requérants (voir liste en Annexe III), de nationalité grecque, sont domiciliés à Thessaloniki.   Dans la procédure devant la Commission ils sont représentés par Maître Theodoros Houliaras, avocat au barreau de Thessaloniki.   3.     La requête est dirigée contre la Grèce.   Le Gouvernement défendeur est représenté par M. Panayotis Kamarineas et Mme Fotini Dedousi du Conseil juridique d'Etat.   4.     La requête, pour autant qu'elle a été déclarée recevable, concerne la procédure intentée par les requérants en vue d'obtenir paiement d'une indemnité complète à la suite de l'expropriation de parties de leurs immeubles. Les requérants invoquent l'article 1 du Protocole N° 1. Invoquant les articles 6 par. 1 et 13 de la Convention, les requérants s'étaient également plaints de ne pas avoir pu faire valoir devant les juridictions nationales leur droit à indemnité pour leurs biens expropriés. Cette partie de la requête a été déclarée irrecevable. Pour autant qu'elle avait été introduite par 38 autres ressortissants grecs et la commune de Nea Kallikrateia, la requête a été rayée du rôle.   B.     La procédure   5.     La présente requête a été introduite par les 101 requérants mentionnés ci-après en Annexe III ainsi que par 38 autres ressortissants grecs et la commune de Nea Kallikrateia, en date du 3 août 1992. Elle a été enregistrée le 23 septembre 1992.   6.     Le 2 mars 1994, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement grec, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien- fondé.   7.     Le Gouvernement a présenté ses observations le 13 juin 1994 après une prorogation du délai imparti. Les requérants y ont répondu les 1er août et 14 septembre 1994.   8.     Le 2 décembre 1994, la Commission a décidé de rayer du rôle la requête pour autant qu'elle avait été introduite par la commune de Nea Kallikrateia et 38 autres requérants figurant initialement sous les Nos. 12, 15, 17, 18, 19, 32, 34, 35, 40, 41, 43, 50, 54, 55, 62, 65, 66, 67, 71, 76, 87, 89, 93, 94, 104, 111, 112, 114, 119, 120, 121, 123, 124, 131, 135, 137, 138 et 139. En outre, la Commission a déclaré recevable le grief des requérants restants concernant l'atteinte au respect de leurs biens et a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   9.     Le 14 décembre 1994, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien- fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Le Gouvernement a présenté des observations complémentaires le 19 janvier 1995 et les requérants ont présenté les leurs le 2 avril 1995.   10.    Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.     Le présent rapport   11.    Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :              MM.    H. DANELIUS, Président                  G. JÖRUNDSSON                  J.-C. SOYER                  H.G. SCHERMERS                  F. MARTINEZ                  L. LOUCAIDES                  J.-C. GEUS                  M.A. NOWICKI                  I. CABRAL BARRETO                  J. MUCHA                  D. SVÁBY                  P. LORENZEN   12.    Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 18 octobre 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   13.    Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :         (i)   d'établir les faits, et         (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits       constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une       violation des obligations qui lui incombent aux termes de la       Convention.   14.    Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I), le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II) et la liste des requérants (Annexe III).   15.    Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   A.     Circonstances particulières de l'affaire   16.    Le 18 juin 1986, le ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du Territoire et des Travaux Publics ordonna que la loi N° 653/1977 soit appliquée à un projet d'aménagement de tronçons de la route nationale reliant la ville de Thessaloniki à celle de Nea Moudania Halkidikis.   17.    La loi N° 653/1977 pose une présomption irréfragable, selon laquelle les immeubles sis au bord d'une route nationale tirent profit lorsqu'il y a élargissement de cette route et, dès lors, s'ils sont expropriés, leurs propriétaires participent obligatoirement aux frais d'expropriation (cf. ci-après "Eléments de droit interne").   18.    Le 20 août 1986, l'Etat grec, par décision conjointe des ministres des Finances et des Travaux Publics, procéda, conformément à la loi N° 653/1977, à l'expropriation d'une partie de chacun des immeubles des requérants, dans le but d'élargir la route nationale reliant la ville de Thessaloniki à celle de Nea Moudania Halkidikis. Les requérants se virent exproprier, au total, 392.370 m². L'administration estima que les requérants tiraient profit de l'élargissement de la route nationale, profit économique qui était, en l'espèce, de nature à compenser leur droit à indemnité pour la partie expropriée de leurs immeubles.   19.    Le 27 novembre 1987, les requérants saisirent le Conseil d'Etat (Symvoulio tis Epikrateias) d'une requête en annulation (aitisi akyroseos) de la décision du 20 août 1986. Dans leur requête, ils soutinrent, entre autres, que la loi N° 653/1977 ne s'appliquait pas en l'espèce, puisque l'élargissement de la route nationale ne serait pas à leur avantage.   20.    Le 24 mai 1988, le tribunal de première instance (Monomeles Protodikeio) de Thessaloniki fixa le prix unitaire provisoire d'indemnisation.   21.    Le 4 janvier 1991, la cour d'appel (Efeteio) de Thessaloniki fixa le prix unitaire définitif d'indemnisation.   22.    Le 10 janvier 1991, les requérants saisirent le Conseil d'Etat d'une requête en annulation de la décision ministérielle du 18 juin 1986. Ils soutinrent que le ministre compétent avait à tort qualifié de "nationale" la route reliant la ville de Thessaloniki à celle de Nea Moudania Halkidikis et que, par conséquent, il appliqua à tort la loi N° 653/1977 en l'espèce.   23.    Le 5 mars 1991, le tribunal de première instance de Thessaloniki reconnut les requérants comme titulaires du droit à indemnité fixé en janvier 1991.   24.    Toutefois, à cause de l'application de la présomption irréfragable posée par la loi N° 653/1977 (cf. ci-après "Eléments de droit interne"), l'Etat grec ne versa pas d'indemnité complète aux requérants.   25.    Le 11 février 1992, le Conseil d'Etat rejeta la requête en annulation introduite par les requérants le 27 novembre 1987.   26.    Le même jour, le Conseil d'Etat rejeta la requête en annulation introduite par les requérants le 10 janvier 1991.   B.     Eléments de droit interne   27.    L'article 17 de la Constitution de 1975, actuellement en vigueur, dispose que :         "1.   La propriété est placée sous la protection de l'Etat. Les       droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s'exercer au       détriment de l'intérêt général.         2.    Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour       cause d'utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant       la procédure déterminés par la loi et toujours moyennant une       indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la       valeur que possède la propriété expropriée le jour de l'audience       sur l'affaire concernant la fixation provisoire de l'indemnité       par le tribunal. Dans le cas d'une demande visant à la fixation       immédiate de l'indemnité définitive, est prise en considération       la valeur que la propriété expropriée possède le jour de       l'audience du tribunal sur cette demande.         (...)"   28.    Selon la loi N° 653/1977 (article 1 par. 1, 3 et 4), lorsqu'il y a construction d'une nouvelle route nationale, les propriétaires des immeubles sis au bord de la route sont considérés comme tirant profit de la construction et de ce fait, s'il y a expropriation d'une partie de leurs immeubles, leur droit à indemnisation est compensé par le profit qu'ils en tirent. En particulier, la loi prévoit que les propriétaires de ces immeubles participent obligatoirement aux frais d'expropriation, pour une zone de 15 mètres de large. Cette obligation est limitée à un maximum égal à la moitié de la superficie de l'immeuble.   29.    Selon la loi N° 947/1979 (article 62, par. 9), les dispositions susmentionnées s'appliquent également lorsqu'il y a "amélioration" d'une route nationale déjà existante et l'élargissement d'une route nationale constitue une telle "amélioration".   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Grief déclaré recevable   30.    La Commission a déclaré recevable le grief selon lequel la présomption irréfragable posée par la loi N° 653/1977 prive les requérants de toute possibilité d'indemnisation complète de leurs biens expropriés.   B.     Point en litige   31.    La Commission est appelée à se prononcer sur la question de savoir s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).   C.     Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)   32.    L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) se lit ainsi :         "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses       biens.   Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause       d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et       les principes généraux du droit international.         Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que       possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent       nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à       l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou       d'autres contributions ou des amendes."   33.    Les requérants se plaignent que, quoique reconnus le 5 mars 1991 titulaires du droit à indemnité en raison de l'expropriation de leurs biens, exécutée dans le but d'élargir la route nationale reliant la ville de Thessaloniki à celle de Nea Moudania Halkidikis, ils ont été ensuite empêchés de revendiquer et de se faire verser l'ensemble de l'indemnité en question, compte tenu d'une présomption irréfragable posée par la loi N° 653/1977, selon laquelle ils auraient tiré profit de l'élargissement de la route nationale.   34.    Pour la Commission, et cela n'a pas été contesté par le Gouvernement, les requérants ont été privés de leur propriété au sens de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).   35.    La Commission doit donc se prononcer sur le point de savoir si la privation de propriété subie par les requérants a été effectuée "pour cause d'utilité publique" et "dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international".         a. Observations d'ordre général   36.    Selon la jurisprudence de la Cour, "l'article 1 garantit en substance le droit de propriété (Cour eur. D.H., arrêt Mellacher et autres du 19 décembre 1989, série A n° 169, p. 24, par. 42).   Il contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin (Cour eur. D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 24, par. 61). Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles ; la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première" (Cour eur. D.H., arrêt Lithgow et autres du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 46, par. 106).         b. Applicabilité des principes généraux du droit international   37.    S'agissant des principes généraux du droit international, la Commission rappelle que cette condition ne s'applique pas à l'expropriation d'un national par son Etat (voir arrêt Lithgow et autres, précité, p. 50, par. 119). En conséquence, cette condition n'est pas applicable en l'espèce puisque les requérants qui ont été privés de leur propriété par l'Etat grec sont de nationalité grecque. Il reste à examiner si l'atteinte satisfait aux deux autres conditions.         c. Légalité et finalité de l'ingérence   38.    La Commission constate que les requérants ont été privés de leurs biens en vertu de la loi n° 653/1977 posant aussi la présomption irréfragable contestée. Par ailleurs, l'expropriation en question était dictée par des motifs d'intérêt public, à savoir l'élargissement d'une route nationale et poursuivait donc un objectif légitime relevant de l'utilité publique.         d. Proportionnalité de l'ingérence     39.    La Commission rappelle qu'il ne suffit pas qu'une mesure privative de propriété poursuive un objectif légitime "d'utilité publique" ; il doit aussi exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, notamment, Cour eur. D.H., arrêt James et autres du 21 février 1986, série A n° 98-B, p. 37, par. 50).   40.    Un juste équilibre doit être ménagé entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs des droits fondamentaux de l'individu, cet équilibre se trouvant rompu si la personne concernée a eu à subir une charge spéciale et exorbitante (arrêt Lithgow et autres précité, p. 50, par. 120). Les conditions dans lesquelles s'est effectuée la privation de propriété, y compris les conditions d'indemnisation et les autres mesures destinées à atténuer la charge pesant sur l'individu, doivent être prises en considération à cet égard (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 28, par. 73).   41.    Les lois et constitutions des Etats contractants indiquent que, dans les sociétés démocratiques, l'expropriation pour cause d'utilité publique sans indemnisation n'est considérée comme légitime que dans les circonstances les plus exceptionnelles, et qu'une indemnisation ayant un rapport raisonnable avec la valeur des biens acquis est une exigence normale.   42.    Néanmoins, c'est en premier lieu aux autorités nationales qu'il appartient de décider des conditions dans lesquelles s'effectuera la privation de propriété, décision pour laquelle elles disposent d'une marge d'appréciation. La Commission estime que cette marge est large, l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) n'exigeant pas de "nécessité". Cependant, ce pouvoir d'appréciation n'est pas illimité et son exercice est soumis au contrôle des organes de la Convention.   43.    Eu égard à ces principes, la Commission estime qu'on ne peut conclure à une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) due à l'absence ou à l'insuffisance de l'indemnisation que si l'existence d'une disproportion réelle et grave entre la charge imposée à l'individu et ce qu'on peut raisonnablement considérer comme légitime à la lumière des objectifs d'utilité publique visés par les autorités nationales est clairement établie (Lithgow et autres c/Royaume-Uni, rapport Comm. 7.3.84, par. 374-376, op. cit., pp. 95-96).   44.    Dans le cas d'espèce, le Gouvernement invoque la présomption irréfragable posée par la loi N° 653/1977, selon laquelle les requérants tirent profit de l'élargissement de la route nationale en question, et estime que dès lors leur droit à indemnisation complète est compensé par ce profit. Il rappelle qu'aux termes de la loi N° 653/1977, il y a participation obligatoire des propriétaires des immeubles sis au bord de la route aux frais d'expropriation, pour une zone de 15 mètres de large.   45.    Les requérants s'opposent à cette thèse. Ils affirment avoir subi une perte économique importante suite à l'expropriation d'une partie de leurs immeubles et rappellent que, suite à l'application de la présomption légale en cause, ils n'ont pas reçu d'indemnité complète. Par ailleurs, en raison du caractère irréfragable de la présomption incriminée, ils ont même été empêchés de prouver que l'élargissement de la route nationale n'avait nullement été à leur avantage.   46.    La Commission observe que les requérants se sont vus soustraire une partie de leurs immeubles.     47.    Or la Commission constate que l'application de la présomption irréfragable prévue par la loi N° 653/1977 empêcha finalement les requérants de prouver devant le Conseil d'Etat le préjudice qu'ils prétendent avoir subi ainsi que le fait qu'ils n'aient tiré aucun profit de l'élargissement de la route nationale et, par voie de conséquence, de faire valoir leur droit à une indemnisation complète en raison de l'expropriation de leurs immeubles.   48.    Prenant en compte l'ensemble de ces éléments, la Commission estime qu'il y a eu rupture du "juste équilibre devant régner entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l'intérêt général" (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Hentrich du 22 septembre 1994, série A n° 296-A, p. 21, par. 492).         CONCLUSION   49.    La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).         Le Secrétaire                               Le Président   de la Deuxième Chambre                      de la Deuxième Chambre        (M.-T. SCHOEPFER)                            (H. DANELIUS)                                  ANNEXE I                         HISTORIQUE DE LA PROCEDURE   Date                                    Acte ____________________________________________________________________   3 août 1992                             Introduction de la requête   23 septembre 1992                       Enregistrement de la requête   Examen de la recevabilité   2 mars 1994                             Décision de la Commission                                        (Deuxième Chambre) de porter la                                        requête à la connaissance du                                        Gouvernement défendeur et                                        d'inviter les parties à                                        présenter des observations sur                                        sa recevabilité et son bien-                                        fondé   13 juin 1994                            Observations du Gouvernement   1er août 1994 et                        Observations en réponse 14 septembre 1994                       des requérants   2 décembre 1994                         Décision de la Commission sur                                        la recevabilité du grief                                        concernant l'atteinte au                                        respect des biens des                                        requérants et irrecevabilité de                                        la requête pour le surplus   Examen du bien-fondé   14 décembre 1994                        Transmission aux parties du                                        texte de la décision sur la                                        recevabilité. Invitation aux                                        parties de soumettre des                                        observations complémentaires                                        sur le bien-fondé de la requête   19 janvier 1995                         Observations du Gouvernement   2 avril 1995                            Observations des requérants   11 avril 1995                           Considération par la Commission                                        de l'état de la procédure   18 octobre 1995                         Délibérations de la Commission                                        sur le bien-fondé et vote                                        final. Adoption du rapport