CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 29 novembre 1995

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                          DEUXIEME CHAMBRE                         Requête N° 19821/92                          F.-X. G. et M. G.                               contre                               France                      RAPPORT DE LA COMMISSION                    (adopté le 29 novembre 1995)                           TABLE DES MATIERES                                                             Page   I.    INTRODUCTION      (par. 1 - 14). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1        A.    La requête           (par. 2 - 4)   . . . . . . . . . . . . . . . . . .   1        B.    La procédure           (par. 5 - 9). . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1        C.    Le présent rapport           (par. 10 - 14). . . . . . . . . . . . . . . . . . .2   II.   ETABLISSEMENT DES FAITS      (par. 15 - 22) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   3   III. AVIS DE LA COMMISSION      (par. 23 - 50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   4        A.    Grief déclaré recevable           (par. 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   4        B.    Point en litige           (par. 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   4        C.    Sur la violation de l'article 6 par. 1           de la Convention           (par. 25 - 50). . . . . . . . . . . . . . . . . .   4             CONCLUSION           (par. 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   7   ANNEXE I    : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . .   8   ANNEXE II   : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA              RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . .   9   I.    INTRODUCTION   1.    On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.    La requête   2.    Les requérants, de nationalité française et suisse, sont nés respectivement en 1960 et 1958.   Dans la procédure devant la Commission ils sont représentés par Monsieur Lucien Girardin.   3.    La requête est dirigée contre la France. Le Gouvernement défendeur est représenté par Monsieur Marc Olivier Gendry de la Direction des Droits de l'Homme du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'Agent.   4.    La requête concerne la durée d'une procédure devant le Conseil d'Etat.   Les requérants invoquent l'article 6 par. 1 de la Convention.   B.    La procédure   5.    La présente requête a été introduite le 17 mars 1992 et enregistrée le 13 avril 1992.   6.    Le 30 juin 1993, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement la France, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.   7.    Le Gouvernement a présenté ses observations les 18 et 30 novembre 1993 après prorogation du délai imparti. Les requérants y ont répondu le 7 janvier 1994.   8.    Le 31 août 1994, la Commission a déclaré la requête recevable.   9.    Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.    Le présent rapport   10.   Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :             M.    H. DANELIUS, Président           Mme   G.H. THUNE           MM.   G. JÖRUNDSSON                J.-C. SOYER                H.G. SCHERMERS                F. MARTINEZ                L. LOUCAIDES                J.-C. GEUS                M.A. NOWICKI                I. CABRAL BARRETO                J. MUCHA                D. SVÁBY                P. LORENZEN   11.   Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 29 novembre 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   12.   Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :        (i)   d'établir les faits, et        (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits      constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une      violation des obligations qui lui incombent aux termes de la      Convention.   13.   Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II).   14.   Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   15.   Les requérants sont frère et soeur et détiennent chacun 50 % d'une société civile agricole G.F. dont le siège social est à Conde-sur-Vesgre (France). Cette société produit des plants d'asperges et de fraisiers.   16.   Le 20 mars 1980, le ministre de l'Agriculture prit un arrêté, instituant la certification obligatoire des plants et variétés de fraisiers à grande diffusion. Les petites exploitations étaient exclues de cette certification.   17.   Le 21 décembre 1983, le Conseil d'Etat, saisi par la société G.F. d'un recours à l'encontre de cet arrêté, l'annula.   18.   Par trois arrêtés en date respectivement des 12 septembre, 7 novembre 1986 et 3 mars 1987, le ministre de l'Agriculture prescrivit la certification obligatoire de plants de variétés de fraisiers en modifiant la liste des variétés visées et institua un règlement technique annexe applicable à la production, au contrôle et à la certification des semences de fraisiers. Les petites exploitations étaient toujours exclues de cette certification.   19.   La société G.F. introduisit successivement trois requêtes datées respectivement des 1er décembre 1986, 6 février et 18 mai 1987, devant le Conseil d'Etat, tendant à l'annulation desdits arrêtés.   20.   Le ministre de l'Agriculture déposa ses observations le 9 septembre 1987, dans les deux premières requêtes, et le 7 octobre 1987, dans la dernière. La société G.F. présenta son mémoire en réplique le 12 février 1988, dans la première requête, et le 17 février 1988, dans les deux dernières.   21.   Le 12 février 1991, un rapporteur fut désigné. Le 13 novembre 1991, se tint la séance de jugement.   22.   Par arrêt du 2 décembre 1991, notifié le 2 janvier 1992, le Conseil d'Etat, sans statuer au fond, annula les trois arrêtés en raison d'irrégularités de procédure. Entre-temps, la société G.F. avait pratiquement abandonné la production de plants de fraisiers.   III. AVIS DE LA COMMISSION   A.    Grief déclaré recevable   23.   La Commission a déclaré recevable le grief des requérants tiré de ce que leur cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.   B.    Point en litige   24.   Le point en litige est celui de savoir s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   C.    Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la      Convention   25.   Les requérants estiment que la procédure devant le Conseil d'Etat a excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, dont les dispositions sont ainsi rédigées :        "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)      dans un délai raisonnable par un tribunal (...) qui décidera      (...) des contestations sur ses droits et obligations de      caractère civil (...)"   26.   Afin d'établir s'il y a eu, dans la présente affaire, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), la Commission doit se prononcer en premier lieu sur l'applicabilité de cette disposition.   1.    Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention   27.   Les requérants considèrent que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) est applicable à la procédure devant le Conseil d'Etat. Ils font valoir que l'annulation par le Conseil d'Etat des trois arrêtés était "déterminante" pour leurs droits de caractère civil et ce indépendamment de la nature du contentieux.   28.   Ils ajoutent que la contestation portait non seulement sur leurs droits patrimoniaux, dès lors que l'arrêt du Conseil d'Etat leur ouvrait droit à un recours ultérieur en réparation de l'éventuel préjudice patrimonial subi, mais également sur leur droit de propriété, puisque les arrêtés en question réglementaient l'usage de leurs terres.   29.   Le Gouvernement défendeur estime que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce. Selon lui, l'action dont le Conseil d'Etat était saisi n'était pas "une contestation sur des droits et obligations de caractère civil".   30.   Il reconnaît que le droit de produire et de multiplier des variétés de fraisiers, que les requérants invoquent, est un droit de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (Cour eur. D.H., arrêt Editions Périscope du 26 mars 1992, série A n° 234-B, pp. 71 à 72, pars. 35 à 40). Il estime toutefois qu'un tel droit ne constituait pas l'objet des recours en annulation devant le Conseil d'Etat, lesquels ne mettaient pas directement en cause un droit subjectif dont les requérants auraient été titulaires. Le recours tendait en réalité à trancher de la légalité d'actes réglementaires à portée générale.   31.   Le Gouvernement soutient que seul un recours en réparation de l'éventuel préjudice patrimonial subi à raison de l'illégalité fautive commise par l'autorité administrative, destiné à réparer les pertes d'exploitation et de clientèles consécutives à l'interruption de la production de la société des requérants entre 1982 et 1984 et occasionnées par les arrêtés illégaux, pourrait être regardé comme une contestation relative à un droit de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   32.   La Commission rappelle la jurisprudence des organes de la Convention, selon laquelle l'article 6 (art. 6) s'applique à toute "contestation" relative à un "droit de caractère civil" que l'on peut dire, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne (voir notamment Cour eur. D.H., arrêt Neves et Silva du 27 avril 1989, série A n° 153, p. 14, par. 37 ; arrêt Editions Périscope du 26 mars 1992, précité, p. 64, par. 35). Il doit s'agir d'une contestation réelle et sérieuse et l'issue de la procédure doit être déterminante pour un tel droit.   33.   Il incombe en premier lieu à la Commission d'établir si le Conseil d'Etat était saisi d'une "contestation" relative à la détermination d'un "droit" dont les requérants pouvaient estimer, de façon défendable, qu'il leur était reconnu.   34.   La Commission constate que les trois arrêtés attaqués réglementaient les conditions de production et de commercialisation des plants de fraisiers. Les recours devant le Conseil d'Etat tendaient à l'annulation de ces arrêtés en ce qu'ils excluaient de la certification obligatoire les petites exploitations, empêchant ainsi la société des requérants de multiplier les plants de variétés de fraisiers à grande diffusion. Devant le Conseil d'Etat, la thèse de la société des requérants s'opposait à celle du ministère de l'Agriculture défendant la légalité des arrêtés. Dès lors, la Commission considère que le Conseil d'Etat était saisi d'une "contestation".   35.   La Commission note d'autre part que le Conseil d'Etat, après avoir joint les requêtes et examiné les arguments en présence, a considéré que la société des requérants était fondée à demander l'annulation des trois arrêtés. La Commission estime, en conséquence, que la thèse de la société des requérants présentait un degré suffisant de sérieux.   36.   Il incombe à présent à la Commission d'établir si le droit en question revêtait un caractère civil au sens de la jurisprudence des organes de la Convention. A cette fin, elle rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention joue dès lors que l'action a un objet "patrimonial" et se fonde sur une atteinte alléguée à des droits eux aussi patrimoniaux, nonobstant l'origine du différend et la compétence des juridictions administratives (voir notamment arrêt Editions Périscope du 26 mars 1992, précité, p. 66, par. 40 et Cour eur. D.H, arrêt Beaumartin du 24 novembre 1994, série A n° 296-B, pp. 60-61, par. 28). Pour s'assurer que la procédure était déterminante pour un droit de caractère civil, il convient de l'examiner dans son ensemble.   37.   En l'espèce, la Commission relève que la société des requérants entendait recouvrir le droit de produire et de multiplier les variétés de fraisiers. Il est vrai que le recours devant le Conseil d'Etat ne pouvait aboutir qu'à l'annulation des arrêtés litigieux, mais cette dernière, ainsi que le Gouvernement le reconnaît dans ses observations, ouvrait à la société des requérants un recours en réparation du préjudice subi, en termes de pertes d'exploitation et de clientèle, à raison de l'illégalité fautive commise par l'autorité administrative.   38.   Eu égard au lien étroit existant entre la procédure engagée par la société des requérants et les répercussions que l'issue de ladite procédure a pu avoir sur un droit de caractère patrimonial et, d'une manière plus large, sur l'activité économique de la société des requérants et le droit de ceux-ci de continuer à exercer leur activité professionnelle de nature commerciale, la Commission, se référant en particulier à l'affaire Procola (Cour eur. D.H., arrêt du 28 septembre 1995, à paraître dans la série A n° 326-A, pars. 38 à 40), estime que le droit en question revêtait un caractère civil (voir également arrêts Editions Périscope, p. 66, par. 40 et Beaumartin, pp. 60-61, par. 28 précités ; Cour eur. D.H., arrêt Ortenberg du 25 novembre 1994, série A n° 295-B, pp. 48-49, par. 28, ainsi que, de manière implicite, arrêt Van de Hurk du 19 avril 1994, série A n° 288, p. 16, par. 43).   39.   En conséquence, la Commission considère que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique en l'espèce.   2.    Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la      Convention   40.   La procédure litigieuse, qui a débuté selon les arrêtés attaqués par requêtes en date respectivement des 1er décembre 1986, 6 février et 18 mai 1987, s'est achevée le 2 décembre 1991, après jonction desdites requêtes. Celle-ci a donc duré, selon les requêtes, cinq ans, quatre ans et dix mois et quatre ans et demi devant le seul Conseil d'Etat.   41.   La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).   42.   Les requérants estiment que la durée de la procédure ne saurait passer pour raisonnable au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Ils soulignent que l'affaire ne présentait pas une complexité particulière. Ils sont d'avis qu'en réalité la durée de la procédure s'explique par l'encombrement du rôle du Conseil d'Etat.   43.   Ils font également valoir que ni le contexte ni l'enjeu du litige tenant à la gravité des conséquences de l'issue de la procédure pour l'Etat défendeur ne pouvait dispenser le Conseil d'Etat de faire diligence.   44.   Le Gouvernement considère que ce délai s'explique par la complexité de l'affaire. L'administration de l'agriculture aurait été confrontée à des incertitudes quant aux modalités d'adoption des arrêtés attaqués. Elle estimait, comme elle l'a fait valoir devant le Conseil d'Etat, que la commission spécialisée dont la consultation préalable avait été rendue obligatoire par un décret de 1981, avait été supprimée par un décret postérieur. Cette question a été tranchée par l'arrêt du Conseil d'Etat, qui a jugé que la commission spécialisée n'avait pas été supprimée de sorte que sa consultation était obligatoire.   45.   Le Gouvernement insiste sur l'important enjeu pratique de l'issue de la procédure. La décision prise s'analysait en une solution juridiquement nouvelle qui emportait des conséquences graves pour l'administration de l'agriculture, lesquelles auraient incité le Conseil d'Etat à peser sa décision.   46.   La Commission reconnaît que l'affaire présentait une certaine complexité. Toutefois, elle estime que cet élément ne saurait à lui seul expliquer pareille durée de procédure devant un seul degré de juridiction.   47.   Quant au comportement du requérant, la Commission n'entrevoit aucun retard qui puisse leur être imputable. Cet argument n'a d'ailleurs pas été invoqué par le Gouvernement défendeur.   48.   Concernant le comportement de l'autorité judiciaire saisie, la Commission relève en particulier une période d'inactivité de trois ans entre février 1988, date à laquelle les parties avaient soumis leurs écritures et février 1991, date de la désignation du rapporteur. Elle constate qu'aucune explication pertinente de ce délai n'a été fournie par le Gouvernement défendeur.   49.   La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil dans un délai raisonnable (voir Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).   50.   A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".        CONCLUSION   51.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.        Le Secrétaire                            Le Président   de la Deuxième Chambre                      de la Deuxième Chambre        (M.-T. SCHOEPFER)                            (H. DANELIUS)                              ANNEXE I                     HISTORIQUE DE LA PROCEDURE   Date                           Acte ____________________________________________________________________   17 mars 1992                   Introduction de la requête   13 avril 1992                  Enregistrement de la requête   Examen de la recevabilité   30 juin 1993                   Décision de la Commission (Deuxième                               Chambre) de porter la requête à la                               connaissance du Gouvernement                               défendeur et d'inviter les parties à                               présenter des observations sur sa                               recevabilité et son bien-fondé   18 et 30 novembre 1993         Observations du Gouvernement   7 janvier 1994                 Observations en réponse des                               requérants   31 août 1994                   Décision de la Commission sur la                               recevabilité de la requête   6 septembre 1994               Adoption du texte de la décision sur                               la recevabilité   Examen du bien-fondé   27 septembre 1994              Transmission aux parties du texte de                               la décision sur la recevabilité   11 avril 1995                  Considération par la Commission de                               l'état de la procédure. La Commission                               décide de suspendre l'examen du bien-                               fondé de la requête dans l'attente de                               l'arrêt de la Cour européenne des                               Droits de l'Homme dans l'affaire                               Procola   13 septembre 1995              Considération par la Commission de                               l'état de la procédure   29 novembre 1995               Délibérations de la Commission sur le                               bien-fondé et vote final.                               Considération du texte du Rapport   29 novembre 1995               Adoption du Rapport.