CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 28 février 1996

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H. DANELIUS A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER MM. L. LOUCAIDES ET I. CABRAL BARRETO       9   ANNEXE I   :   DECISION PARTIELLE DE LA COMMISSION       SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE       10   ANNEXE II   :   DECISION FINALE DE LA COMMISSION       SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE     15 I.   INTRODUCTION     1.   On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.   La requête   2.   Les deux requérants sont des ressortissants français, nés respectivement en 1947 et 1946 et demeurant à Viroflay.   Devant la Commission ils sont représentés par Maître Jean Paillot, avocat au barreau de Strasbourg.   3.   Le Gouvernement défendeur est représenté par M. Yves Charpentier, Sous-Directeur des Droits de l'Homme au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent.   4.   La requête concerne la durée de trois procédures administratives successives, ainsi que l'équité d'un procès devant le Conseil d'Etat. Invoquant l'article 6 par. 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée globale des trois procédures. Ils estiment en outre n'avoir pas bénéficié d'un procès équitable devant le Conseil d'Etat, n'ayant pas reçu communication des conclusions des autres parties, ni été informés de la date d'audience devant ladite juridiction.   B.   La procédure   5.   La présente requête a été introduite le 19 juillet 1993 et enregistrée le 26 juillet 1993.   6.   Le 2 décembre 1994, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement français, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés de la durée et de l'équité de la procédure. Elle a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   7.   Le Gouvernement a présenté ses observations le 7 avril 1995, après une prorogation de délai, et le requérant y a répondu le 7 juin 1995.   8.   Après avoir déclaré le restant de la requête recevable le 6 septembre 1995, la Commission (Deuxième Chambre), conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   9.   Vu la position adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un règlement amiable de l'affaire.       C.   Le présent rapport   10.   Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibération et votes en présence des membres suivants :       M.   H. DANELIUS, Président     Mme   G.H. THUNE     MM.   G. JÖRUNDSSON       J.-C. SOYER       H.G. SCHERMERS       F. MARTINEZ       L. LOUCAIDES       J.-C. GEUS       M.A. NOWICKI       I. CABRAL BARRETO       J. MUCHA       D. ŠVÁBY       P. LORENZEN   11.   Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 28 février 1996 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   12.   Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :     (i)   d'établir les faits, et     (ii)   de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.   13.   Le texte des décisions partielle et finale de la Commission sur la recevabilité de la requête est joint au présent rapport (Annexes I et II).   14.   Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   15.   Le 2 février 1983, le Préfet des Yvelines délivra aux requérants un permis de construire une maison à usage d'habitation. Ce permis comportait une petite adaptation par rapport aux prescriptions du Plan d'Occupation des Sols (POS), à savoir un reculement de 0,70 m de la construction envisagée par rapport à la limite séparative du fonds, au lieu de joindre celle-ci à la limite du fonds.   16.   Une telle adaptation par rapport aux prescriptions du POS avait été prise en application de l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme français, dont un des alinéas dispose que     "Les règles et servitudes définies par un POS ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes."   17.   Le permis de construire avait été accordé aux requérants, avec l'adaptation évoquée, au motif que la configuration des parcelles le justifiait et qu'il s'agissait bien d'une adaptation mineure par rapport aux règles édictées dans le POS.   18.   Le 2 avril 1984, le pavillon des requérants fut achevé et devint leur résidence principale.   19.   Cependant, leurs voisins introduisirent entre-temps une requête auprès du tribunal administratif de Versailles, demandant l'annulation de ce permis de construire.   Par jugement en date du 13 juillet 1984, le tribunal fit droit à cette demande et annula le permis de construire, au motif que le Préfet n'avait pas suffisamment motivé, dans le permis, l'autorisation d'effectuer une adaptation par rapport aux prescriptions du POS.   20.   Tenant compte de ce jugement, les requérants demandèrent un nouveau permis de construire afin de régulariser la procédure. Le maire de la commune de Viroflay leur délivra un nouveau permis de construire, motivant plus explicitement cette fois ledit permis, selon les prescriptions du tribunal administratif.   Ce nouveau permis fut délivré par arrêté du 13 novembre 1984.   21.   Le 7 février 1985, les voisins des requérants introduisirent alors une nouvelle requête devant le tribunal administratif, demandant à nouveau l'annulation du permis de construire accordé aux requérants.   22.   Le tribunal administratif de Versailles annula une nouvelle fois ce permis de construire, par jugement du 23 mai 1986, dès lors que la motivation de l'exception aux règles du POS, et devant justifier le reculement de 0,70 m, ne satisfaisait pas à l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme, l'adaptation ayant soi-disant été autorisée pour un motif autre que ceux limitativement énumérés par l'article L. 123-1 du Code de l'urbanisme.   23.   Le même tribunal administratif considéra que si le pavillon ne pouvait joindre la limite séparative des fonds, il devait en être écarté de 2,50 m.   24.   Devant cette situation irréversible, et dès lors que le pavillon était construit, les requérants, pour éviter que leur maison ne soit détruite, durent se résoudre à vendre la parcelle de 0,70 m entre leur maison et la limite séparative des fonds, pour se trouver ainsi en conformité avec le règlement du POS.   25.   Le détachement de parcelle fit l'objet d'un arrêté délivré par le maire le 18 avril 1989.   26.   Le 14 juin 1989, les voisins des requérants saisirent une troisième fois le tribunal administratif de Versailles, en demandant l'annulation de cet arrêté du 18 avril 1989.   27.   Par jugement rendu le 10 juillet 1990, le tribunal administratif rejeta cette demande, en considérant que dès lors que le permis de régularisation n'était pas entaché d'irrégularité, aucune fraude à la loi ne pouvait être relevée. Au cours de l'audience du 10 juillet 1990, les requérants furent entendus. Le 7 novembre 1990, le jugement fut notifié aux requérants.   28.   Le 4 janvier 1991, les voisins des requérants saisirent le Conseil d'Etat d'une requête tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif du 10 juillet 1990.   29.   Le 10 avril 1991, la requête introductive fut communiquée aux requérants. Le 7 juin 1991, les requérants déposèrent des conclusions contre le pourvoi déposé par leur voisin.     30.   Le 18 février 1992, la commune de Viroflay déposa ses conclusions. Le 18 août 1992, les voisins des requérants déposèrent les leurs. Les requérants prétendent ne pas avoir reçu communication de ces conclusions.   31.   L'audience devant le Conseil d'Etat eut lieu le 21 septembre 1992. Le Gouvernement prétend que les requérants ont été convoqués à cette audience par courrier du 15 septembre 1992. Par arrêt du 25 janvier 1993, le Conseil d'Etat annula le jugement du tribunal administratif du 10 juillet 1990 et l'arrêté du 18 avril 1989. Il considéra que l'opération de vente de la parcelle litigieuse, donnant une apparence de régularité à la construction litigieuse, n'avait été effectuée qu'en vue d'échapper aux prescriptions du POS et que l'arrêté du 18 avril 1989 par lequel le maire de la commune avait accordé un permis de construire aux requérants était entaché de la même illégalité que les permis antérieurs. L'arrêt du Conseil d'Etat fut notifié aux requérants le 28 janvier 1993. Cette décision est définitive.   32.   Les voisins des requérants introduisirent, après l'arrêt du Conseil d'Etat du 25 janvier 1993, une demande devant les juridictions de l'ordre judiciaire, en démolition de la maison des requérants, ainsi qu'en paiement d'une somme de 300.000 francs. Par jugement du 18 janvier 1995, le tribunal de grande instance de Versailles débouta les voisins des requérants de leur demande et les condamna à payer aux requérants la somme de 7.000 francs au titre de l'article 700 du nouveau Code de procédure civile.      III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.   Griefs déclarés recevables   33.   La Commission a déclaré recevables les griefs des requérants concernant la durée et l'équité de la procédure.   B.   Points en litige   34.   Les points en litige sont les suivants :   -   la durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai   raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?   -   les requérants ont-ils bénéficié d'un procès équitable devant le Conseil d'Etat ?   C.   Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au regard de la durée de la procédure   35.   L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention stipule notamment :     "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable par un tribunal (...) qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)"   36.   En ce qui concerne les deux premiers recours visant à l'annulation des permis de construire, le Gouvernement défendeur considère qu'aucun problème de "délai raisonnable" ne se pose.   37.   Quant au troisième recours, le Gouvernement relève que le tribunal administratif de Versailles a rendu son jugement le 10 juillet 1990, soit un an après l'introduction du recours des voisins des requérants.     38.   Le Gouvernement explique le délai mis par le Conseil d'Etat pour rendre son arrêt par la nature du litige. En effet, le contentieux des permis de construire voit la confrontation des requérants, de l'auteur de la décision attaquée et du bénéficiaire de l'autorisation contestée. En outre, le second facteur d'allongement de la procédure a été la "mise en délibéré prolongé" de l'affaire après l'audience du 21 septembre 1992, la lecture de l'arrêt n'étant intervenue que le 25 janvier 1993. Le délibéré a été rendu nécessaire par le caractère délicat de l'affaire dans laquelle le Conseil d'Etat a utilisé la théorie de la fraude à la loi susceptible de faire jurisprudence en droit de l'urbanisme.   39.   Le Gouvernement ajoute que le permis de construire des requérants était dès l'origine entaché d'irrégularité et que leur obstination à vouloir le faire régulariser sans remettre en cause leur projet de construction est seule responsable de la durée de la procédure.   40.   Les requérants soutiennent que la période à prendre en considération s'étend sur dix ans et englobe les trois procédures dont l'objet fut le même, à savoir la validité du permis de construire. Insistant sur l'existence d'un lien de connexité entre les trois procédures, les requérants réaffirment le caractère manifestement déraisonnable de la durée de la procédure.   41.   La Commission constate que sont en cause trois procédures visant l'annulation d'un permis de construire. Ces procédures tendaient à faire décider d'une contestation sur des "droits et obligations de caractère civil" et se situent donc dans le champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   42.   La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo c/France du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).   43.   En l'espèce, la Commission relève que, bien que les trois procédures en cause aient eu le même objet, à savoir l'appréciation de la validité d'un permis de construire délivré aux requérants, elles ont donné lieu à trois instances distinctes : la première s'est achevée en 1984 par un jugement du tribunal administratif de Versailles, la deuxième en 1986 par un jugement du même tribunal administratif et la troisième par un arrêt du Conseil d'Etat daté du 25 janvier 1993, soit moins de six mois avant la date d'introduction de la présente requête.   44.   Or, selon les requérants, la procédure dans son ensemble concernant la validité de leur permis de construire, même si elle a comporté trois phases distinctes, doit s'apprécier dans sa globalité. Selon le Gouvernement, au contraire, seule la troisième procédure est susceptible d'entrer en ligne de compte.   45.   S'il est vrai que les trois procédures avaient le même objet, à savoir la validité d'un permis de construire délivré aux requérants par la municipalité de Viroflay, la Commission relève cependant que chacune des trois procédures visait à faire apprécier la régularité d'un permis de construire différent : la première procédure visait le permis du 2 février 1983, la deuxième le permis rectificatif du 13 novembre 1984 et la troisième le permis délivré le 18 avril 1989.   46.   Dans ces conditions, la Commission est d'avis que seule la durée de la troisième procédure est susceptible d'entrer en ligne de compte pour l'appréciation du grief tiré de la durée excessive de la procédure. Elle note au surplus que les deux premières procédures ont donné lieu à des jugements dans un délai raisonnable (moins de 18 mois dans les deux cas).   47.   Toutefois, compte tenu de l'importance   de l'enjeu pour les requérants, déjà en position de défendeurs dans les deux premières procédures, et de leur situation précaire qui perdurait depuis de nombreuses années, la Commission estime qu'une obligation particulière de diligence pesait sur les autorités compétentes, lorsqu'elles furent saisies pour la troisième fois par les voisins des requérants d'une demande en annulation du permis de construire délivré aux requérants.   48.   Or la Commission constate qu'à l'occasion de cette troisième procédure, le Conseil d'Etat, saisi le 4 janvier 1991, n'a rendu son arrêt que le 25 janvier 1993, soit plus de deux ans plus tard, dont quatre mois de "mise en délibéré prolongé" suite à l'audience qui s'est tenue le 21 septembre 1992. Elle relève par ailleurs qu'il s'est écoulé plus d'un an entre la saisine par les voisins des requérants du Conseil d'Etat et le dépôt par la commune de Viroflay de ses conclusions le 18 février 1992.   49.   Elle estime qu'aucune explication pertinente de ces délais n'a été fournie par le Gouvernement défendeur.   50.   A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la procédure a connu une durée excessive et ne répond pas à l'exigence du "délai raisonnable".   CONCLUSION   51.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne la durée de la procédure.   D.   Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au regard de l'équité du procès   52.   Les requérants soutiennent ne pas avoir bénéficié d'un procès équitable parce qu'ils n'ont jamais reçu notification des conclusions déposées par leurs voisins ni été informés de la date d'audience devant le Conseil d'Etat devant statuer sur la légalité de l'arrêté du 18 avril 1989.   53.   Ils invoquent l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dont la partie pertinente est ainsi rédigée :     "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue   équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil(...)"   54.   En ce qui concerne la notification des conclusions déposées par les voisins des requérants, ceux-ci ne contestent pas avoir reçu communication de la requête introductive déposée par leurs voisins devant le Conseil d'Etat puisqu'ils y ont effectivement répondu par conclusions du 7 juin 1991. En revanche, selon eux, la chronologie fournie par le Gouvernement démontre bien qu'ils n'ont pas reçu les conclusions prises en compte par le Conseil d'Etat, à savoir les observations de la commune de Viroflay datées du 18 février 1992 et la réplique des voisins datée du 18 août 1992. Les requérants soutiennent qu'ils n'ont pas bénéficié de "l'échange triangulaire" de mémoires durant un an et demi soit du 4 janvier 1991 au 18 août 1992.   55.   La Commission rappelle que le principe de l'égalité des armes est un élément inhérent à la notion de procès équitable. Le principe veut que "toute partie (ait) une possibilité raisonnable d'exposer sa cause dans des conditions qui ne la désavantagent pas d'une manière appréciable par rapport à la partie adverse" (voir par ex. No 2804/66, déc. 16.7.68, Annuaire 11 p. 381 (309, 401); Cour eur. D.H., arrêt Bönisch du 6 mai 1985, série A n° 92, p. 15, par. 32, arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, série A n° 11, p. 15, par. 28 et arrêt Neumeister du 27 juin 1968, série A n° 8, p. 43, par. 21).     56.   Elle rappelle en outre que le principe de l'égalité des armes représente un élément de la notion plus large de procès équitable, qui englobe aussi le droit fondamental au caractère contradictoire de l'instance. Or le droit à une procédure contradictoire implique, pour une partie, la faculté de prendre connaissance des observations ou pièces produites par l'autre, ainsi que de les discuter (cf. Cour eur. D.H., arrêt Ruiz-Mateos c/ Espagne du 23 juin 1993, série A n° 262, p. 25, par. 63).   57.   La Commission relève qu'en l'espèce il n'est pas contesté par le Gouvernement que les requérants n'ont obtenu communication ni du mémoire déposé par la commune de Viroflay le 18 février 1992, ni de la réplique des voisins des requérants du 18 août 1992. Cette carence a été de nature à priver les requérants de la possibilité de faire valoir efficacement leur point de vue, alors qu'ils étaient intéressés au premier chef par l'issue de la procédure devant le Conseil d'Etat et qu'ils étaient partie à celle-ci.   58.   Quant à l'absence de convocation à l'audience publique du 21 septembre 1992, le Gouvernement soutient qu'une telle convocation a bien été adressée aux requérants le 15 septembre 1992. A l'appui de son affirmation, il produit une fiche informatique émanant du greffe du Conseil d'Etat mentionnant les divers actes pris dans le cadre de l'examen du recours en question.   59.   Les requérants contestent la valeur de ce document et relèvent que le Gouvernement ne fournit aucune preuve à l'appui de l'affirmation selon laquelle ils auraient été convoqués à l'audience devant le Conseil d'Etat.   60.   La Commission estime, en l'espèce, que le relevé informatique produit par le Gouvernement ne permet pas, ni par sa nature, ni par son libellé, d'étayer l'affirmation de celui-ci.   61.   L'ensemble de ces considérations amène la Commission à exprimer l'avis que les requérants n'ont pas bénéficié d'un procès équitable, compte tenu de l'absence de communication de pièces essentielles du dossier et du fait que le Conseil d'Etat ne les a pas convoqués à l'audience du 21 septembre 1992.   CONCLUSION   62.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne l'équité du procès.   E.   Récapitulation   63.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne la durée de la procédure (par. 51).   64.   La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne l'équité du procès (par. 62).     Le Secrétaire                Le Président   de la Deuxième Chambre                          de la Deuxième Chambre        (M.-T. SCHOEPFER)                                (H. DANELIUS)   (Original français)     OPINION CONCORDANTE DE M. H. DANELIUS A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER MM. L. LOUCAIDES ET I. CABRAL BARRETO     Tout en partageant l'avis de la majorité de la Commission, selon lequel il y a eu, dans la présente affaire, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne tant la durée que l'équité de la procédure, je ne peux me rallier à l'opinion de la majorité sur un point précis. En effet, il est dit au par. 46 du Rapport que "seule la durée de la troisième procédure est susceptible d'entrer en ligne de compte pour l'appréciation du grief tiré de la durée excessive de la procédure". A mon avis, il existe entre les trois procédures un tel lien qu'il y a lieu de les considérer comme un ensemble, lorsqu'on examine la question de savoir si le "délai raisonnable" visé à l'article 6 par. 1 a été dépassé.     Il s'ensuit que la période dont la durée est à considérer est encore plus longue, ce qui renforce davantage la conclusion que le "délai raisonnable" a été dépassé en l'espèce.