CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 15 mai 1996

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Le Gouvernement défendeur est représenté, en qualité d'Agent, d'abord par M. Luigi Ferrari Bravo puis par M. Umberto Leanza, successivement Chefs du service du Contentieux diplomatique au Ministère des Affaires étrangères.   4.   La requête concerne l'impossibilité prolongée pour la requérante d'exécuter une décision judiciaire ordonnant l'expulsion de son locataire. La requérante invoque l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention. Par ailleurs, la requérante a invoqué l'article 6 de la Convention.   B.   La procédure   5.   La requête a été introduite le 1er mars 1988 et enregistrée le 14 juillet 1988.   6.   Le 10 janvier 1992, la Commission a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré de l'article 6 de la Convention et du grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1.   7.   Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 avril 1992. La requérante y a répondu le 10 octobre 1992 uniquement en ce qu'elles visaient le grief tiré d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention. En conséquence, la Commission n'a pas estimé devoir poursuivre l'examen de l'affaire sous l'angle de l'article 6 de la Convention.   8.   Le 5 avril 1993, la Commission a déclaré la requête recevable quant au grief tiré de l'article 1 du Protocole N° 1.   9.   Le 29 avril 1993, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre des observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête. Le Gouvernement n'a pas présenté d'observations complémentaires. La requérante a présenté ses observations complémentaires le 24 mai 1993.   10.   Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   11.   Le 10 mai 1994, la Commission Plénière a renvoyé la présente requête devant la Première Chambre, qui, par la suite, a suspendu l'examen de la requête jusqu'au prononcé des arrêts de la Cour dans les affaires Scollo et Spadea et Scalabrino. Le 28 septembre 1995, la Cour a prononcé ses arrêts dans les affaires précitées (Cour eur. D.H., arrêts du 28 septembre 1995, série A n° 315- B et C).   12.   Le 4 décembre 1995, la Commission a repris contact avec les parties, les invitant à lui faire parvenir d'éventuels commentaires à la lumière de ces arrêts.     Le Gouvernement a présenté ses commentaires le 23 janvier 1996 et la requérante les siens en date du 18 janvier et du 2 mars 1996.   C.   Le présent rapport   13.   Le présent rapport a été établi par la Commission (Première Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :     M.   C.L. ROZAKIS, Président   Mme   J. LIDDY         MM.   E. BUSUTTIL           A.S. GÖZÜBÜYÜK           A. WEITZEL     M.P. PELLONPÄÄ           B. MARXER             B. CONFORTI             N. BRATZA     I. BÉKÉS     E. KONSTANTINOV     G. RESS     A. PERENI?     C. BÎRSAN     K. HERNDL   14.   Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 15 mai 1996 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   15.   Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :     (i)   d'établir les faits, et     (ii)   de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.   16.   Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II).   17.   Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   A.   Circonstances particulières de l'affaire   18.   La requérante est propriétaire depuis 1968 de deux appartements de deux pièces chacun, situés l'un au-dessus de l'autre, dans un immeuble sis à Naples. Etant dans l'impossibilité, pour des raisons professionnelles, de les habiter immédiatement, elle les loua.   19.   En 1978, à l'issue d'un procès intenté contre l'un des locataires, elle entra en possession de l'un des deux appartements, qu'elle occupa aussitôt.     Alors qu'elle essayait d'obtenir le départ du deuxième locataire, la loi du 27 juillet 1978, dite de "l'equo canone", imposa une prorogation légale des baux en cours. Pour les contrats en cause, conclu après le 7 novembre 1963, la loi en fixa l'échéance au 31 décembre 1983.   20.   Par acte notifié le 14 décembre 1983, la requérante somma M., locataire de l'appartement en question, de le quitter à l'échéance légale du contrat et l'assigna, en même temps, devant le juge d'instance ("pretore") de Naples afin qu'il homologue la sommation. Le juge fit droit à la demande de la requérante et fixa la date de libération des lieux au 31 décembre 1985.   21.   M. fit opposition à la décision du juge d'instance. Ce dernier renvoya alors les parties devant le tribunal de Naples.   22.   Par jugement du 13 mars 1987, le tribunal de Naples déclara le bail échu au 31 décembre 1983 et ordonna que l'appartement soit remis à la requérante au plus tard le 30 novembre 1987. Cependant, le locataire ne s'exécuta pas.   23.   La requérante ne put procéder à l'exécution forcée de l'expulsion en raison d'une législation d'urgence (décret-loi n°° 708 du 29.10.86, converti en la loi n°° 899 du 23.12.86 et décret-loi n°° 8 du 26.01.87, converti en la loi n°° 120 du 27.O3.87) qui avait suspendu l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1987 pour certaines régions, dont la Campanie.     L'exécution des mesures d'expulsion fut une nouvelle fois reportée jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret-loi n°° 26 du 8 février 1988 converti en la loi n°° 108 du 8 avril 1988, adopté afin de faire face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, notamment celles affectées par le tremblement de terre de 1980, dont Naples.     Par un nouveau décret-loi n°° 551 du 30 décembre 1988 converti en la loi n°° 61 du 21 février 1989, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue pour les immeubles sis à Naples, jusqu'au 31 décembre 1989.   24.   Par ailleurs, cette législation, exception faite pour les cas de nécessité, prévoyait l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique dans l'exécution forcée des mesures d'expulsion sur une période ne devant pas dépasser 48 mois à compter du 1er janvier 1990. Ainsi, la remise effective d'un appartement à la disposition de son propriétaire pouvait être reportée jusqu'au 31 décembre 1993.   25.   Le 5 mai 1993, le locataire quitta spontanément les lieux et se transféra dans un appartement qu'il avait acheté.   B.   Eléments de droit interne pertinent   26.   Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet soit le bail (contrôle des loyers ainsi que prorogation légale de tous les baux en cours) soit l'exécution forcée des expulsions des locataires (suspension ou échelonnement de l'exécution forcée).     a) mesures concernant les baux en cours   27.   La loi n°° 392 du 27 juillet 1978 établit, d'une part, le contrôle des loyers et, d'autre part, la prorogation légale de tous les baux en cours, sauf cas exceptionnels prévus par son article 59, jusqu'au 31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail.     b) mesures en matière d'exécution forcée   28.   De nombreuses dispositions ont réglementé la suspension de l'exécution forcée des décisions ordonnant l'expulsion des locataires ou l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique.     Une première suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 795 du 1er décembre 1984. Ses dispositions furent reprises par le décret-loi n°° 12 du 7 février 1985, converti en la loi n°° 118 du 5 avril 1985. Elle concernaient la période du 1er décembre 1984 au 30 juin 1985. Par ailleurs, ces textes prévoyaient l'échelonnement de l'exécution forcée des mesures d'expulsion, aux 1er juillet 1985, 30 septembre 1985, 30 novembre 1985 ou 31 janvier 1986 suivant la date à laquelle le jugement constatant la fin du bail était devenu exécutif.     L'article 1 par. 3 de la loi n°° 118, prévoyait qu'une telle suspension ne s'appliquait pas lorsque la libération des lieux avait été ordonnée en raison des retards de paiement des loyers, ni dans les cas prévus à l'article 59, premier alinéa, numéros 1, 2, 7, 8, de la loi n°° 392 du 27 juillet 1978 1 et à l'article 3, premier alinéa, numéros 1, 2, 4, 5, du décret-loi n°° 629 du 15 décembre 1979, converti en la loi n°° 25 du 15 février 1980 2.   29.   Une deuxième suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 708 du 29 octobre 1986, converti en la loi n°° 899 du 23 décembre 1986.     Elle concernait la période du 29 octobre 1986 au 31 mars 1987 et prévoyait les mêmes exceptions que les dispositions précédentes.     Par ailleurs, un décret-loi n°° 8 du 26 janvier 1987 converti en la loi n°° 120 du 27 mars 1987 suspendit l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1987, pour certaines régions dont la Campanie.     La loi n°° 899 du 23 décembre 1986 établit également qu'il appartenait au préfet de déterminer les critères à suivre pour accorder le concours de la force publique en vue de procéder à l'exécution forcée dans le cas de locataires récalcitrants sur avis d'une commission comprenant également les représentants des locataires et propriétaires.     Le paragraphe 5 bis de l'article 3 de la loi n°° 899 du 23 décembre 1986 prévoyait également que l'exécution forcée des expulsions était en tout cas suspendue jusqu'au 31 décembre 1987 à l'égard des locataires ayant droit à l'attribution d'un logement social.   30.   Une troisième suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n°° 108 du 8 avril 1988. Elle concernait la période du 8 février 1988 au 30 septembre 1988 tout d'abord, puis de cette dernière date au 31 décembre 1988.   31.   Une quatrième suspension fut mise en place par le décret-loi n°° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n°° 61 du 21 février 1989, jusqu'au 30 avril 1989. Dans les régions touchées par des calamités naturelles la suspension des exécutions forcées allait jusqu'au 31 décembre 1989.     Cette loi prévoyait également, sauf en cas de nécessité, l'échelonnement de l'octroi du concours de la force publique pour l'exécution des expulsions sur une période de quarante-huit mois, à compter du 1er janvier 1990, et créait une commission préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi du concours de la force publique. Ainsi, la remise effective d'un appartement à la disposition de son propriétaire pouvait être reportée jusqu'au 31 décembre 1993.   32.   Le 19 janvier 1996, le Gouvernement a indiqué que l'application du système de l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique a été prorogée par une série de décrets-loi. Le décret-loi du 23 décembre 1995 a prorogé le délai jusqu'au 29 février 1996.     L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.   Grief déclaré recevable   33.   La Commission a déclaré recevable le grief de la requérante tiré de l'impossibilité prolongée de récupérer son appartement, résultant de l'application des dispositions législatives d'urgence en matière de baux d'habitations.   B.   Point en litige   34.   La Commission est appelée à se prononcer sur la question de savoir s'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).   C.   Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention   35.   L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) se lit ainsi :     "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.     Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes."   36.   La Commission rappelle que l'article 1 (art. 1) garantit en substance le droit de propriété. Il contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elle ; la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir plus récemment Cour eur. D.H., arrêt Spadea et Scalabrino du 28 septembre 1995, à paraître dans série A n° 315-B, par. 27 ; arrêt Scollo du 28 septembre 1995, à paraître dans série A n° 315-C, par. 26).   37.   La Commission note qu'il n'y a eu, en l'espèce, ni expropriation de fait ni transfert de propriété. La requérante gardait toujours la possibilité d'aliéner son bien et percevait régulièrement le loyer. L'application des mesures litigieuses ayant entraîné le maintien du locataire dans l'appartement s'analyse en une réglementation de l'usage des biens. Dès lors, le second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) trouve à s'appliquer en l'occurrence (Cour eur. D.H., arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 28 ; arrêt Scollo précité, par. 27).   38.   La Commission rappelle que le second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) laisse aux Etats le droit d'adopter les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général.     Pareilles lois sont particulièrement fréquentes dans le domaine du logement, qui occupe une place centrale dans les politiques sociales et économiques.     D'après la jurisprudence de la Cour, dans la mise en oeuvre de telles politiques, le législateur doit jouir d'une grande latitude pour se prononcer tant sur l'existence d'un problème d'intérêt public appelant une réglementation que sur le choix des modalités d'application de cette dernière. La Cour respecte la manière dont le législateur conçoit les impératifs de l'intérêt général, sauf si son jugement est manifestement dépourvu de base raisonnable (Cour eur. D.H., arrêt Scollo précité, par. 28 ; arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 29).   a)   But de l'ingérence   39.   La Commission doit d'abord déterminer si la législation mise en cause poursuivait un but légitime conforme à l'intérêt général comme le veut le second alinéa de l'article 1 (art. 1).   40.   La requérante conteste la légitimité du but des lois en cause. En substance, l'absence d'une politique efficace de l'Etat en matière de logement l'aurait privée de son droit de disposer de son appartement en privilégiant exclusivement l'intérêt du locataire.   41.   Le Gouvernement fait observer que les mesures législatives en cause poursuivaient une finalité d'intérêt général dans la protection des locataires, compte tenu de la situation de crise de logements touchant les centres urbains les plus importants et de la difficulté de reloger de manière adéquate les locataires aux ressources modestes tombant sous le coup d'une mesure d'expulsion. Le Gouvernement fait ensuite observer que de nombreux contrats de bail venaient à échéance dans les années 1982-1983 ; l'exécution forcée simultanée de tous ces baux aurait provoqué de fortes tensions sociales. Les mesures en cause tendaient donc à protéger l'ordre public. Le Gouvernement fait ensuite observer que l'échelonnement de l'octroi de l'assistance de la force publique s'est avéré nécessaire vu l'impossibilité de garantir en même temps et à chacun une telle assistance. Le Gouvernement fait enfin observer que les dispositions d'urgence visant la suspension ou l'échelonnement des exécutions forcées prévoyaient toutefois des exceptions en vertu desquelles, notamment, les propriétaires qui avaient un besoin urgent de récupérer leurs immeubles ou qui ne percevaient pas les loyers échus, pouvaient obtenir l'exécution des expulsions avec l'assistance de la force publique.   42.   La Commission note que les mesures législatives en cause obéissaient à la nécessité de faire face au nombre élevé de baux venus simultanément à échéance, ainsi que par le souci de permettre aux locataires concernés de se reloger dans des conditions adéquates ou d'obtenir des logements sociaux.     Par ailleurs, la Commission estime que procéder simultanément à toutes les expulsions aurait sans doute entraîné d'importantes tensions sociales et mis en danger l'ordre public.     Dès lors, la Commission est d'avis que la législation contestée poursuivait un but légitime à l'intérêt général au sens du second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) (Cour eur. D.H., arrêt Scollo précité, par. 31 ; arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 32).   b)   Proportionnalité de l'ingérence   43.   D'après la jurisprudence de la Cour (v. plus récemment arrêt Scollo précité, par. 32 et arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 33), il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Par conséquent, une mesure d'ingérence doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs des droits fondamentaux de l'individu.   44.   La Commission estime que, pour déterminer si les mesures en cause étaient proportionnées au but poursuivi il y a lieu de rechercher si en l'espèce le traitement réservé au locataire de la requérante a permis le maintien de l'équilibre entre les intérêts en jeu (cf. arrêt Spadea et Scalabrino précité, par. 38).   45.   La requérante trouve disproportionnée l'ingérence en question. Elle expose qu'en raison de son âge avancé et de son état précaire de santé elle désirait récupérer l'appartement en cause pour y loger une amie qui lui tiendrait compagnie. Cependant, son cas n'étant pas prioritaire d'après le droit interne, elle dût supporter pendant de longues années les choix politiques de l'Etat italien dans le domaine du logement.   46.   Selon le Gouvernement, l'ingérence ne saurait passer pour disproportionnée, compte tenu de ce que les pouvoirs publics se sont toujours efforcés, dans un domaine aussi sensible, de ménager un juste équilibre entre les intérêts en cause. Le Gouvernement fait observer que la requérante n'était pas en droit d'invoquer l'une des exceptions prévues par le droit italien et de demander que son cas soit traité en priorité.   47.   La Commission note qu'en l'occurrence, le seul motif à l'origine de l'expulsion litigieuse était l'expiration du bail. La requérante a reconnu qu'elle n'était pas en droit d'invoquer l'une des exceptions prévues par le droit italien et de demander que son cas soit traité en priorité.     Certes, la requérante souhaitait récupérer son appartement pour y loger une amie qui lui tienne compagnie et elle n'a pu obtenir la disponibilité de son bien qu'en mai 1993, après le départ spontané de son locataire.     Toutefois, eu égard au but légitime recherché, la Commission conclut que le sacrifice imposé à la requérante n'est pas disproportionné par rapport au but légitime poursuivi par la loi.     CONCLUSION   48.   La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il n' y a pas eu en l'espèce violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.     Le Secrétaire de la           Le Président de la        Première Chambre           Première Chambre          (M.F. BUQUICCHIO)               (C.L. ROZAKIS)       ANNEXE I     HISTORIQUE DE LA PROCEDURE   Date           Acte ____________________________________________________________________   1er mars 1988       Introduction de la requête   14 juillet 1988       Enregistrement de la requête   Examen de la recevabilité   10 janvier 1992       Décision de la Commission (Première Chambre) de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé   16 avril 1992       Observations du Gouvernement   10 octobre 1992       Observations en réponse de la requérante   5 avril 1993       Décision de la Commission sur la recevabilité de la requête   5 avril 1993       Adoption du texte de la décision sur la recevabilité   Examen du bien-fondé   29 avril 1993       Transmission aux parties du texte de la décision sur la recevabilité. Invitation aux parties de soumettre des observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête   24 mai 1993       Observations complémentaires de la requérante   10 mai 1994       Renvoi de l'affaire devant la Première Chambre et décision de suspendre l'examen de la requête   18 octobre 1994       Considération par la Commission de l'état de la procédure   24 octobre 1995       Considération par la Commission de l'état de la procédure   5 mars 1996       Considération par la Commission de l'état de la procédure   15 mai 1996       Délibérations de la Commission sur le bien-fondé et votes finaux. Considération du texte du rapport   15 mai 1996       Adoption du rapport