CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 29 juin 1996

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                    COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                             Requête N° 14967/89                       Anna Maria Guerra et 39 autres                                   contre                                   Italie                          RAPPORT DE LA COMMISSION                          (adopté le 29 juin 1996)                           TABLE DES MATIERES                                                                    Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         A.    La requête            (par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         B.    La procédure            (par. 5 - 10)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         C.    Le présent rapport            (par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 16 - 32). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         A.    Circonstances particulières de l'affaire            (par. 16 - 27) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         B.    Eléments de droit interne            (par. 28 - 32) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7         C.    Travaux du Conseil de l'Europe            (par. 33)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 34 - 52)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9         A.    Grief déclaré recevable            (par. 34)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9         B.    Point en litige            (par. 35)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9         C.    Sur la violation de l'article 10            de la Convention            (par. 36 - 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9              CONCLUSION            (par. 52). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14   OPINION DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS A LAQUELLE DECLARE SE RALLIER M. P. LORENZEN. . . . . . . . . . . .15   OPINION DISSIDENTE DE M. H. G. SCHERMERS. . . . . . . . . . . . .   16   OPINION   DISSIDENTE DE Mme G.H. THUNE, MM. M.A. NOWICKI, B. CONFORTI ET N. BRATZA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17   ANNEXE I :        LISTE DES REQUERANTES. . . . . . . . . . . . . . .19   ANNEXE II :       HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . .20   ANNEXE III :      DECISION DE LA COMMISSION SUR LA                  RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . .   22   I.     INTRODUCTION   1.     On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.     La requête   2.     Les requérantes, dont les noms figurent en annexe, sont des ressortissantes italiennes et sont domiciliées toutes à Manfredonia (province de Foggia).   3.     La requête est dirigée contre l'Italie.   Le Gouvernement défendeur est représenté, en qualité d'Agent, par M. Umberto Leanza, Chef du service du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères.   4.     La requête a trait à la pollution provoquée par le fonctionnement de l'usine chimique "ENICHEM Agricoltura" située près de Manfredonia, aux risques d'accidents majeurs liés à celui-ci et à l'absence de mesures de la part des autorités publiques. Dans la mesure où elle a été déclarée recevable, elle concerne le grief tiré par les requérantes de la non-adoption par les autorités compétentes des mesures d'information de la population, donc également d'elles-mêmes, sur les risques encourus ainsi que sur les mesures à adopter en cas d'accident majeur, prescrites par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. n° 175 du 17 mai 1988. Les requérantes invoquent à cet égard l'article 10 de la Convention.   B.     La procédure   5.     La présente requête a été introduite le 18 octobre 1988 et enregistrée le 4 mai 1989.   6.     Le 29 mars 1993, la Commission a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.   7.     Le Gouvernement a présenté ses observations le 6 septembre 1993. Les requérantes y ont répondu le 17 mai 1994.   8.     Le 6 juillet 1995, la Commission a déclaré recevable le grief des requérantes concernant la non-adoption par les autorités compétentes des mesures d'information prescrites par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. n° 175 de 1988 et a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   9.     Le 19 juillet 1995, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre des observations complémentaires.   Le Gouvernement a présenté ses observations les 27 octobre et 19 décembre 1995, après prorogation du délai imparti, et les requérantes ont présenté leurs observations les 18 septembre et 5 décembre 1995.   10.    Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.     Le présent rapport   11.    Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :              MM.    S. TRECHSEL, Président                  H. DANELIUS                  C.L. ROZAKIS                  E. BUSUTTIL                  G. JÖRUNDSSON                  A.S. GÖZÜBÜYÜK                  A. WEITZEL                  J.-C. SOYER                  H.G. SCHERMERS            Mme    G.H. THUNE            M.     F. MARTINEZ            Mme    J. LIDDY            MM.    L. LOUCAIDES                  M.P. PELLONPÄÄ                  B. MARXER                  G.B. REFFI                  M.A. NOWICKI                  I. CABRAL BARRETO                  B. CONFORTI                  N. BRATZA                  I. BÉKÉS                  J. MUCHA                  D. SVÁBY                  G. RESS                  A. PERENIC                  C. BÎRSAN                  P. LORENZEN                  K. HERNDL                  E. BIELIUNAS   12.    Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 29 juin 1996 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   13.    Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :         (i)   d'établir les faits, et         (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits       constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une       violation des obligations qui lui incombent aux termes de la       Convention.   14.    La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est jointe au présent rapport. Sont joints au présent rapport la liste des requérantes (annexe I), un tableau retraçant l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe II) et le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe III).   15.    Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   A.     Les circonstances de l'espèce   1.     L'usine ENICHEM de Manfredonia   16.    Les requérantes résident toutes dans la commune de Manfredonia (province de Foggia).         A un kilomètre environ de la ville de Manfredonia, se trouve une usine chimique appartenant à la société MONTEDISON, l'usine ENICHEM AGRICOLTURA, Spa. Cette usine est située plus particulièrement dans le territoire de la commune de Monte Sant'Angelo.         L'usine produisait des fertilisants et du caprolactame (composé chimique donnant par polycondensation un polyamide utilisé pour fabriquer des fibres synthétiques, par exemple le nylon). Elle fut classée à haut risque en 1988 par application des critères retenus par le décret du Président de la République du 18 mai 1988, n° 175 (ci-après, "D.P.R. 175/88"), qui avait transposé en droit italien la directive des Communautés européennes 82/501/CEE (directive "Seveso"), concernant les risques d'accidents majeurs liés à certaines activités industrielles dangereuses pour l'environnement et le bien-être des populations concernées.   17.    Selon les requérantes, au cours de son cycle de production l'usine a libéré de grandes quantités de gaz inflammable, ce qui aurait pu donner lieu à des réactions chimiques explosives libérant des substances   hautement toxiques. Toujours selon les requérantes, la production de l'usine a eu pour effet de libérer dans l'atmosphère diverses substances telles que l'anhydride sulfurique, l'oxyde d'azote, le sodium, l'ammoniaque, l'hydrogène métallique, l'acide benzoïque et surtout l'anhydride d'arsenic.         Ces allégations n'ont pas été contestées par le Gouvernement italien. En fait, des accidents de fonctionnement s'étaient déjà produits par le passé, le plus grave le 26 septembre 1976 lorsque "la tour de lavage des gaz de synthèse d'ammoniaque" explosa, laissant échapper environ 10 tonnes de solution de carbonate et de bicarbonate de potassium, contenant de l'anhydride d'arsenic. A la suite de cet accident, 150 personnes furent hospitalisées en raison d'une intoxication aiguë par l'arsenic, dont 118 ouvriers de l'usine et 32 personnes habitant la zone proche de l'usine, à laquelle faisaient référence deux ordonnances des maires de Monte Sant'Angelo et de Manfredonia, s'étant rendues dans cette zone immédiatement après l'accident ou ayant consommé des produits alimentaires provenant de la même zone.         Par ailleurs, une commission technique nommée par la municipalité de Manfredonia établit notamment, par rapport daté du 8 décembre 1988, que compte tenu de la position géographique de l'usine, coincée entre la mer et le haut plateau situé derrière elle, les émissions de substances dans l'atmosphère étaient souvent canalisées vers la localité de Manfredonia. D'autre part, ce rapport nota que l'usine avait refusé une inspection par la commission technique et releva entre autres que d'après les résultats d'une étude menée par l'usine elle- même, les installations de traitement des fumées étaient insuffisantes et l'étude d'impact environnemental était incomplète.   18.    En 1989, l'usine arrêta la production de caprolactame mais poursuivit la production de fertilisants, ce qui justifia son maintien dans la catégorie des usines dangereuses visées par le D.P.R. 175/88. Ceci est confirmé notamment par le fait qu'en 1993, le ministère de l'Environnement, conjointement au ministère de la Santé publique, adopta un décret en application dudit D.P.R., prescrivant des mesures devant être adoptées par l'usine pour améliorer la sécurité de la production de fertilisants ainsi que d'autres mesures devant être adoptées en cas de reprise de la production de caprolactame (voir aussi infra, par. 26).   19.    Il ressort du dossier qu'en 1994, l'établissement industriel en question arrêta définitivement également la production de fertilisants, et qu'il ne produit actuellement que de l'énergie électrique. Seuls une centrale thermoélectrique et des installations de traitement des eaux primaires et usées continuent donc de fonctionner.   2.     Les mesures prises par l'administration   20.    Un comité paritaire Etat-Région des Pouilles fut créé auprès du ministère italien de l'Environnement pour donner suite à la directive CEE.         Ce comité ordonna une enquête technique qui fut confiée à une commission technique instituée par décret du ministre de l'Environnement du 19 juin 1989 dont le mandat était le suivant :         a) faire le point sur la conformité de l'usine aux règles édictées en matière d'environnement, en ce qui concernait l'écoulement des eaux usées, le traitement des déchets liquides et solides, les émanations de gaz et la pollution sonore, ainsi que sur les aspects relatifs à la sécurité; vérifier l'état des autorisations accordées à l'usine à cet effet;         b) faire le point sur la compatibilité de l'implantation de l'usine, compte tenu des activités qui s'y déroulaient, avec son environnement en ayant égard en particulier aux problèmes de la protection de la santé de la population, de la faune et de la flore, et de l'utilisation correcte du territoire;         c) indiquer des actions à mettre en place afin d'acquérir toutes les données aptes à combler les lacunes qui seraient apparues pour l'étude des points a) et b) et indiquer les mesures à mettre en oeuvre pour la protection de l'environnement.   21.    La commission technique présenta son rapport de 92 pages et annexes le 24 juillet 1989. Par ailleurs, le 6 juillet 1989 l'usine avait présenté le rapport de sécurité en application de l'article 5 du D.P.R. 175/88.         Le rapport d'enquête de la commission technique fut transmis au comité paritaire Etat-Région.   Le comité formula ses conclusions dans un document de onze pages, daté du 6 juillet 1990.         Aux termes de ce dernier document, le comité paritaire fixa au 30 décembre 1990 la date de remise au ministre du rapport prévu à l'article 18 du D.P.R. 175/88 sur les risques d'accidents majeurs.   Il recommandait par ailleurs :         a) la réalisation d'études sur la compatibilité de l'usine avec l'environnement et sur la sécurité de l'établissement, des analyses complémentaires sur les scénarios "catastrophe" et sur la prévision et mise en place de plans d'intervention d'urgence;         b) un certain nombre de modifications à apporter en vue de réduire de façon draconienne les émissions de substances dans l'atmosphère, d'améliorer le traitement des eaux usées, d'apporter des changements techniques radicaux dans les cycles de production de l'urée et de l'azote, d'effectuer des études sur la pollution du sous-sol de l'établissement, et sur l'assise hydrogéologique de l'usine. Le délai prévu pour ces réalisations était de trois ans. Il soulignait également la nécessité de résoudre le problème de la combustion des liquides et de la réutilisation des sels de soude.         Le comité demanda également la création, avant le 30 décembre 1990, d'un centre public d'hygiène industrielle ayant pour tâche de contrôler périodiquement les conditions d'hygiène et de respect de l'environnement de l'établissement et de servir d'observatoire épidémiologique.   22.    Les problèmes liés au fonctionnement de l'usine Enichem firent l'objet, le 20 juin 1989, d'une interrogation parlementaire au ministre de l'Environnement, et le 7 novembre 1989, au sein du Parlement européen, d'une interrogation parlementaire de la Commission des Communautés européennes.   En réponse à cette dernière interrogation, le Commissaire compétent indiqua que "la société Enichem avait envoyé au Gouvernement italien le rapport demandé sur la sécurité des installations, conformément à l'article 5 du D.P.R.   175/88. Sur la base de ce rapport, le Gouvernement avait procédé à l'instruction de l'affaire comme prévu à l'article 18 du D.P.R. 175/88 afin de contrôler la sécurité des installations et, le cas échéant, d'identifier les mesures supplémentaires de sécurité qui pourraient être nécessaires. En ce qui concerne l'application de la directive 82/501/CEE, le Gouvernement a pris à l'égard de l'entreprise Enichem les mesures requises".   23.    Par ailleurs, une plainte fut déposée le 13 novembre 1985 par 420 habitants de Manfredonia (selon les requérantes, elles figureraient parmi les signataires). Cette plainte dénonçait la présence dans l'atmosphère de fumées d'échappement provenant de l'usine ENICHEM et dont la composition chimique et le degré de toxicité n'étaient pas connus. Sept administrateurs de la société incriminée avaient par la suite fait l'objet d'une procédure pénale pour des infractions liées aux émissions polluantes de l'usine en question et à la violation alléguée de plusieurs normes concernant la protection de l'environnement.         Suite au jugement du juge d'instance de Foggia, section de Monte Sant'Angelo, du 16 juillet 1991, aucune sanction pénale ne fut infligée à la plupart des inculpés, soit pour cause d'amnistie ou prescription, soit pour paiement immédiat d'une amende ("oblazione"). Seuls deux administrateurs furent condamnés à cinq mois d'emprisonnement et deux millions de lires d'amende, ainsi qu'à la réparation des dommages civils, pour avoir fait construire des décharges sans avoir obtenu au préalable l'autorisation nécessaire, en violation des dispositions pertinentes du D.P.R. 915/82 en matière d'élimination des déchets.         Suite à l'appel des deux administrateurs condamnés en première instance, ainsi que de l'organisme public pour l'électricité (E.N.E.L.) et de la municipalité de Manfredonia, qui s'étaient constitués parties civiles, par arrêt du 29 avril 1992 la cour d'appel de Bari acquitta ces deux administrateurs au motif que le délit n'était pas constitué, et confirma pour le surplus la décision attaquée. La cour d'appel estima en effet que les erreurs, dans la gestion des déchets, reprochés aux deux administrateurs en question, devaient en fait être attribués aux retards et incertitudes dans l'adoption et dans l'interprétation, notamment par la région des Pouilles, des normes d'application du D.P.R. 915/82. La cour d'appel exclut en conséquence l'existence d'un dommage indemnisable.   3.     La question des mesures d'information de la population   24.    Les articles 11 et 17 du D.P.R. 175/88 prévoient l'obligation, respectivement pour le maire et le préfet compétents, d'informer la population concernée sur les risques liées à l'activité industrielle en question, les mesures de sécurité adoptées, les plans d'urgence préparés et les normes à suivre en cas d'accident.   25.    Le 2 octobre 1992, le comité de coordination des activités de sécurité en matière industrielle émit son avis sur le plan d'urgence qui avait été préparé par le préfet de Foggia, conformément à l'article 17 par. 1 du D.P.R. 175/88. Le 3 août 1993, ce plan fut transmis au comité compétent du service pour la protection civile, toujours en application du paragraphe 1 de l'article 17. Dans une lettre du 12 août 1993, le sous-secrétaire du service pour la protection civile assura le préfet de Foggia que le plan serait soumis à bref délai au comité de coordination pour avis et exprima le souhait qu'il pût être rendu opérationnel le plus tôt possible, compte tenu des questions délicates liées à la planification d'urgence.   26.    Le 14 septembre 1993, le ministère de l'Environnement, conjointement au ministère de la Santé publique, adopta les conclusions concernant le rapport de sécurité présenté par l'usine en juillet 1989, conformément à l'article 19 du D.P.R. 175/88. Ces conclusions prescrivirent une série d'améliorations à apporter aux installations de l'usine, à la fois en ce qui concernait la production de fertilisants et en cas de reprise de la production de caprolactame. Elles donnèrent par ailleurs au préfet des indications concernant le plan d'urgence de son ressort et les mesures d'information de la population prescrits par l'article 17 dudit D.P.R.         Toutefois, dans un courrier daté du 7 décembre 1995, le maire de Monte Sant'Angelo affirma qu'à cette dernière date, l'activité d'instruction en vue des conclusions prévues par l'article 19 était toujours en cours, et qu'aucun document concernant ces conclusions ne lui était parvenu. Dans cette même lettre, le maire précisa que la municipalité était toujours en attente de recevoir des directives de la part du service pour la protection civile afin d'arrêter les mesures de sécurité à prendre ainsi que les règles à suivre en cas d'accident devant être communiquées à la population, et que les mesures visant l'information de la population seraient prises immédiatement après les conclusions de l'instruction, à condition bien entendu que l'usine reprenne son activité.   27.    Par conséquent:   a)     entre l'adoption du D.P.R. 175/88 et la cessation de la production litigieuse de l'usine ENICHEM en 1994, aucune des mesures d'information de la population prévues par les articles 11 et 17 dudit D.P.R. n'a jamais été prise, ni par le maire ni par le préfet;   b)     le préfet a bien adopté le plan d'urgence prévu par l'article 17, mais il ne ressort pas du dossier que ce plan ait jamais été rendu opérationnel;   c)     à la date du 7 décembre 1995, le maire de Monte Sant'Angelo n'avait toujours pas reçu communication de l'adoption par les ministères de l'Environnement et de la Santé publique, le 14 septembre 1993, des conclusions concernant le rapport préparé par l'usine, en application de l'article 19 du D.P.R. 175/88.   B.     Eléments de droit interne   28.    En ce qui concerne les obligations d'information en matière de sécurité pour l'environnement et pour les populations intéressées, l'article 5 du D.P.R. 175/88 prévoit en particulier que l'entreprise exerçant des activités dangereuses pour l'environnement et pour la santé du public doit notifier aux ministères de l'Environnement et de la Santé publique un rapport contenant notamment des informations détaillées concernant l'activité exercée, les plans d'urgence en cas d'accident majeur, les personnes chargées d'exécuter ce plan, ainsi que les mesures adoptées par l'entreprise pour réduire les risques pour l'environnement et pour la santé publique. Par ailleurs, l'article 21 du D.P.R. 175/88 prévoit notamment une peine allant jusqu'à un an d'emprisonnement pour tout entrepreneur ayant omis de procéder à la notification prévue par l'article 5.   29.    A l'époque des faits l'article 11, par. 3 du D.P.R. 175/88 prévoyait que le maire devait informer le public sur :         a) le procédé de production;         b) les substances présentes et leur quantité;         c) les risques possibles pour les employés et travailleurs de       l'usine, pour la population et pour l'environnement;         d) les conclusions sur le rapport sur la sécurité de l'usine       notifié par cette dernière au sens de l'article 5, ainsi que sur       les mesures complémentaires prévues par l'article 19;         e) les mesures de sécurité et les règles à suivre en cas       d'accident.         D'autre part, le paragraphe 2 de cette même disposition précisait qu'afin d'assurer la protection des secrets industriels, toute personne chargée d'examiner les rapports ou les renseignements provenant des entreprises concernées ne devait pas divulguer les informations dont elle avait eu connaissance. En outre, le premier paragraphe de l'article 11 disposait que les données et les informations relatives aux activités industrielles recueillies en application du D.P.R. 175/88 ne pouvaient être utilisées que pour les buts pour lesquels elles avaient été demandées.   30.    L'article 11 a été en partie modifié par le décret-loi n° 461 du 8 novembre 1995, réitéré à plusieurs reprises et qui à ce jour n'a pas encore été converti en loi. La nouvelle version de l'article 11 prévoit, au paragraphe 2, que l'interdiction de divulgation découlant du secret industriel est exclue pour certaines informations, à savoir celles contenues dans une fiche d'information devant être rédigée et envoyée au ministère de l'Environnement et au comité technique régional ou interrégional par l'entreprise concernée, conformément au même paragraphe 2 de l'article 11, nouvelle version. Les obligations d'information à la charge du maire restent en tout cas inchangées, et figurent aujourd'hui au paragraphe 4 de l'article 11.   31.    L'article 17 du D.P.R. 175/88 prévoit certaines obligations d'information également à la charge du préfet. En particulier, le paragraphe 1 de cette disposition (aujourd'hui devenu le paragraphe 1bis) dispose que le préfet doit préparer un plan d'urgence, sur la base des informations fournies par l'usine concernée et le comité de coordination des activités de sécurité en matière industrielle, qui doit être communiqué par la suite au ministère de l'Intérieur et au service pour la sécurité civile. Le paragraphe 2 de l'article 17 stipule ensuite qu'après avoir préparé le plan d'urgence, le préfet doit "assurer que la population intéressée soit informée de façon adéquate sur les risques découlant de l'activité (...), sur les mesures de sécurité adoptées afin de prévenir un accident majeur, sur les mesures d'urgence prévues à l'extérieur de l'usine en cas d'accident majeur et sur les normes à suivre en cas d'accident". Les modifications apportées à cet article par le décret-loi mentionné ci-dessus consistent notamment en l'adjonction d'un premier paragraphe, prévoyant que le service pour la protection civile doit établir les critères de référence pour la planification d'urgence et l'adoption des mesures d'information du public par le préfet, ainsi qu'en l'abrogation du par. 3, qui disposait que les mesures d'information prévues par le deuxième paragraphe devaient être communiquées aux ministères de l'Environnement et de la Santé publique, ainsi qu'aux régions intéressées.   32.    Par ailleurs, l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 du 8 juillet 1986, qui a institué en Italie le ministère de l'Environnement introduisant en même temps les premières dispositions en matière de préjudice pour l'environnement, prévoit que "quiconque a le droit d'accéder aux informations sur l'état de l'environnement disponibles, conformément aux lois en vigueur, auprès des bureaux de l'administration publique, et peut en obtenir copie contre remboursement des frais de reproduction et des frais effectifs de bureau dont le montant est fixé par acte de l'administration concernée".         Dans un arrêt du 21 novembre 1991 (n° 476), le Conseil de Justice administrative pour la Sicile ("Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana"), qui pour cette région tient lieu du Conseil d'Etat, a établi que la notion d' "informations sur l'état de l'environnement" inclut tous les renseignements concernant l'habitat dans lequel vit l'homme et qui ont trait à des éléments revêtant un certain intérêt pour la collectivité. Se fondant sur pareils critères, en l'espèce le Conseil de Justice administrative a estimé injustifié le refus d'une municipalité de permettre à un particulier d'obtenir une copie des résultats des analyses sur la potabilité des eaux du territoire de la commune en cause.   C.     Travaux du Conseil de l'Europe   33.     Parmi les différents documents adoptés par le Conseil de l'Europe dans le domaine en cause dans la présente affaire, on peut citer tout particulièrement la résolution 1087 (1996) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, relative aux conséquences de l'accident de Tchernobyl et adoptée le 26 avril 1996 (16e séance). Se référant non seulement au domaine des risques liés à la production et à l'utilisation de l'énergie nucléaire dans le secteur civil mais aussi à d'autres domaines, cette résolution énonce que "l'accès du public à une information claire et exhaustive (...) doit être considéré comme l'un des droits fondamentaux de la personne" (par. 4).   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Grief déclaré recevable   34.    La Commission a déclaré recevable le grief des requérantes selon lequel la non-adoption, par les autorités compétentes, des mesures d'information de la population sur les risques encourus dans l'activité de l'usine litigieuse et les mesures à adopter en cas d'accident majeur, prescrites par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. n° 175 du 17 mai 1988, constitue une atteinte à leur droit à la liberté d'information.   B.     Point en litige   35.    La Commission doit, en conséquence, déterminer si les omissions que les requérantes reprochent aux autorités italiennes constituent une atteinte à la liberté de recevoir des informations au sens de l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention.   C.     Sur la violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention   36.    Les requérantes se plaignent que la non-adoption de la part des autorités compétentes des mesures d'information de la population prescrites par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. 175/88 constitue une atteinte à leur liberté de recevoir des informations, en violation de l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention.         Aux termes de l'article 10 (art. 10) de la Convention:         "1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière (...).         2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."   37.    Le Gouvernement défendeur soutient tout d'abord que les requérantes ont omis d'actionner le mécanisme prévu par l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 de 1986, qui leur aurait permis d'avoir accès elles-mêmes aux informations dont elles allèguent la non-diffusion. A cet égard, le Gouvernement souligne que le Conseil de Justice administrative pour la Sicile a interprété d'une façon très large le champ d'application de cette disposition.         Sur le fond, le Gouvernement estime que l'article 10 (art. 10) de la Convention ne saurait trouver application en l'espèce. En effet, s'il est vrai que la Commission n'a pas exclu, dans sa jurisprudence antérieure, l'existence d'obligations positives dans le domaine de la liberté de recevoir des informations ou des idées, comme dans l'affaire De Geillustreerde Pers N.V. c/Pays-Bas (rapport Comm. 6.7.76, D.R. 8, p. 5), selon le Gouvernement de telles obligations ne seraient concevables qu'en ce qui concerne des informations destinées à la divulgation, tel n'étant pas le cas, comme dans la présente affaire, d'informations recueillies par l'administration au cours de son activité ou en sa possession. Au demeurant, conclut le Gouvernement, comme il a été relevé en doctrine le domaine de la recherche d'informations échappe au champ d'application de la Convention.   38.    Les requérantes s'opposent à cette thèse et soulignent que les mesures d'information prévues par les dispositions pertinentes du D.P.R. 175/88 n'ont jamais été adoptées.   39.    La Commission estime devoir trancher d'abord la question relative à la possibilité pour les requérantes d'avoir recours au mécanisme prévu par l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 de 1986. A ce propos, elle note en premier lieu que d'un point de vue textuel, cette disposition se réfère aux informations concernant l'environnement disponibles, alors que les renseignements visés par les requérantes n'étaient pas "disponibles", s'agissant d'informations devant être d'abord recueillies et préparées par les autorités compétentes. En deuxième lieu, on voit mal comment ledit mécanisme aurait pu être actionné par les requérantes, étant donné qu'à l'époque des faits le D.P.R. 175/88 contenait une clause, le paragraphe 2 de l'article 11, qui afin de protéger le secret industriel, interdisait aux autorités concernées de divulguer les renseignements en leur possession. En d'autres termes, les informations litigieuses semblaient pouvoir être portées à la connaissance du public uniquement dans le cadre des procédures prévues à cet effet, précisément en raison des exigences de protection du secret industriel. Ceci paraît d'ailleurs confirmé par la clause de sauvegarde encore plus générale, contenue au premier paragraphe de l'article 11, et par le fait qu'il a fallu par la suite modifier cette disposition pour pouvoir lever l'interdiction découlant du secret industriel, mais uniquement en ce qui concerne certaines informations (voir supra, par. 30).         C'est pourquoi le droit d'accès aux informations disponibles relatives à l'état de l'environnement, prévu par la loi n° 349 de 1986, ne semble pas applicable en l'espèce, à l'époque des faits l'information du public reposant nécessairement sur des mesures positives de la part des autorités compétentes, suivant les procédures prescrites à cette fin. Même suite aux modifications apportées au D.P.R. en question en novembre 1995, le public ne peut aujourd'hui avoir accès qu'à certaines informations, qui sont en tout cas de nature différente par rapport aux informations relatives aux risques de l'activité concernée, aux mesures de sécurité et à celles à prendre en cas d'accident, qui dépendent, aujourd'hui tout comme à l'époque des faits, d'une action positive de collecte, d'élaboration et de divulgation des informations en question de la part des autorités publiques.   40.    La Commission note ensuite que l'usine en question a été déclarée "à haut risque" par les autorités étatiques elles-même. Compte tenu de cet élément essentiel, dans le cas d'espèce il y a donc lieu de présumer la dangerosité de l'usine ENICHEM jusqu'à l'arrêt de la production litigieuse en 1994, à la fois pour l'environnement et pour le bien-être des personnes habitant la zone concernée. Comme il ressort notamment du rapport de la commission technique nommée par la municipalité de Manfredonia (voir supra, par. 17, troisième alinéa), cette zone comprenait également et avant tout la localité de Manfredonia. Il s'ensuit que les requérantes peuvent bien prétendre faire partie des populations affectées par l'activité de l'usine litigieuse.         Or étant donné l'inapplicabilité de l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 de 1986 à la situation de l'espèce, la question qui se pose est en conséquence celle de savoir si l'article 10 (art. 10) de la Convention accordait aux requérantes, compte tenu de leur appartenance aux populations directement concernées par l'activité de l'usine ENICHEM   et du contexte dans lequel se situe la présente affaire, un droit de recevoir des informations et imposait, le cas échéant, l'adoption de la part des autorités publiques de mesures positives d'information.   41.    La Commission rappelle que "la liberté de recevoir des informations (...) interdit essentiellement à un gouvernement d'empêcher quelqu'un de recevoir des informations que d'autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir" (voir Cour eur. D.H., arrêts Leander c/Suède du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29, par. 74, et Gaskin c/Royaume Uni du 7 juillet 1989, série A n° 160, p. 21, par. 52).   42.    D'après la jurisprudence des organes de la Convention, l'article 10 (art. 10) de la Convention impose donc aux Etats d'abord une obligation négative de non-ingérence dans le libre échange d'informations. L'existence, dans certaines circonstances, d'obligations positives à la charge des Etats correspondant à un droit de recevoir des informations ne peut cependant pas être exclue a priori. En effet, le mot "essentiellement", employé par la Cour dans les deux affaires susmentionnées, laisse ouverte la possibilité d'étendre la portée de cette disposition dans un tel sens, par analogie à l'interprétation que les organes de la Convention ont développé dans le domaine de l'article 8 (art. 8) de la Convention (à cet égard, voir parmi beaucoup d'autres, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Affaire "relative à certains aspects du régime linguistique de l'enseignement en Belgique" du 23 juillet 1968, série A n° 6, par. 7, p. 33).   43.    Or l'état actuel du droit européen, dont les dispositions du droit communautaire et italien en cause dans la présente affaire constituent un exemple significatif, confirme que l'information du public représente désormais l'un des instruments essentiels de protection du bien-être et de la santé de la population dans les situations de danger pour l'environnement. Pareilles dispositions prévoient en substance deux sortes d'informations:   a)     celles concernant les mesures de sécurité préventives et les       règles à suivre en cas d'accident, cette catégorie d'informations       visant évidemment la protection directe de la santé, voire de la       vie des personnes concernées;   b)     celles concernant certaines caractéristiques de l'activité       industrielle ou d'autre nature en cause, ainsi que l'évaluation       des risques possibles pour les employés et travailleurs de       l'usine, pour la   population et pour l'environnement. Cette       deuxième catégorie vise à permettre aux personnes concernées,       hors les situations d'urgence, de s'assurer que l'activité en       question se déroule conformément aux normes techniques tendant       à assurer sa compatibilité avec la protection de l'environnement       et de la population, et ceci non seulement en vue des initiatives       éventuellement nécessaires pour prévenir des accidents, mais       aussi pour pouvoir intervenir au regard des situations de       pollution nuisibles pour le bien-être et la santé mais       n'atteignant pas forcément le seuil de l'accident.         On ne saurait donc négliger l'importance que dans les domaines interdépendants de la protection de l'environnement et de la santé et du bien-être des individus, revêt désormais l'information du public. La Commission rappelle à cet égard que "la Convention doit se lire à la lumière des conditions de vie d'aujourd'hui (...) et à l'intérieur de son champ d'application elle tend à une protection réelle et concrète de l'individu" (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Airey c/Irlande du 9 octobre 1979, série A n° 32, par. 26, p. 15). Au demeurant, "la protection de la nature est très généralement reconnue dans tous les Etat contractants comme présentant un grand intérêt pour la société actuelle" (voir Fredin c/Suède, rapport Comm. 6.11.89, par. 69, Cour eur. D.H., série A n° 192, p. 30).   44.    Par ailleurs, la Commission juge utile de citer à cet égard la résolution 1087 (1996) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, ci-dessus mentionnée (voir supra, par. 33). Se référant non seulement au domaine des risques liés à la production et à l'utilisation de l'énergie nucléaire dans le secteur civil mais aussi à d'autres domaines, cette résolution énonce que "l'accès du public à une information claire et exhaustive (...) doit être considéré comme l'un des droits fondamentaux de la personne" (par. 4; italiques ajoutés).         L'énonciation d'un tel principe par une résolution de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe constitue, aux yeux de la Commission, un indice du développement, pour le moins au niveau européen, d'une opinion visant à reconnaître l'existence d'un droit fondamental à l'information dans le domaine des activités industrielles, ou d'autre nature, dangereuses pour l'environnement et pour le bien-être des personnes.   45.    En effet, l'importance d'un droit à l'information dans ce domaine découle de sa raison d'être, qui est celle de protéger le bien-être et la santé des personnes concernées, c'est-à-dire indirectement des droits qui sont visés par d'autres dispositions de la Convention. A cet égard, la Commission rappelle que "des atteintes graves à l'environnement peuvent affecter le bien-être d'une personne et la priver de la jouissance de son domicile de manière à nuire à sa vie privée et familiale" (voir Cour eur. D.H., arrêt López Ostra c/Espagne du 9 décembre 1994, série A n° 303-C, p. 54, par. 51). Par ailleurs, il n'est pas exclu que dans des situations extrêmes la vie même des personnes puisse être mise en danger, ce qui pourrait théoriquement engager la responsabilité de l'Etat sur le terrain de dispositions de la Convention autres que l'article 8 (art. 8), protégeant des droits non moins "fondamentaux".   46.    Ces considérations amènent d'ailleurs la Commission à rappeler que la Convention peut parfois assurer la protection de la même valeur juridique par de différents moyens. Dans la présente affaire, ce qui appelle une protection est en dernière analyse le droit à la vie des requérantes, de même et avant que les émissions de l'usine de Manfredonia ne deviennent dangereuses, le droit au respect de leur vie privée ou de leur domicile dans le sens de l'arrêt de la Cour précité dans l'affaire López Ostra c/Espagne. C'est dans cette ligne que s'insère le droit à l'information, tel qu'il a été invoqué par les requérantes. En effet, cette disposition entre en jeu en vue de fournir une protection complémentaire aux autres droits fondamentaux ci-dessus mentionnés. Compte tenu de la nature du droit de recevoir des informations dans le domaine de la protection de l'environnement, la protection complémentaire assurée par l'article 10 (art. 10) joue également, et avant tout, un rôle préventif vis-à-vis de violations potentielles de la Convention en cas d'atteintes graves à l'environnement.   47.    La Commission estime par conséquent que dans les domaines interdépendants de la protection de l'environnement, de la santé publique et du bien-être des personnes, les mots "ce droit comprend (...) la liberté de recevoir (...) des informations", contenus au premier paragraphe de l'article 10 (art. 10), doivent être interprétés comme attribuant un véritable droit de recevoir des informations, notamment de la part des administrations compétentes, dans le chef des personnes appartenant à des populations ayant été ou pouvant être affectées par une activité industrielle, ou d'autre nature, dangereuse pour l'environnement.   48.    Une conclusion différente, excluant l'existence d'un droit à l'information en pareilles circonstances, ôterait à des situations visées par d'autres droits de la Convention, tel que l'article 8 (art. 8), un moyen de protection d'importance capitale et irait à l'