CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 29 mai 1997

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                    COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME                             Requête N° 27812/95                                Jérôme Malige                                   contre                                   France                          RAPPORT DE LA COMMISSION                           (adopté le 29 mai 1997)                           TABLE DES MATIERES                                                                    Page   I.     INTRODUCTION       (par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         A.    La requête            (par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         B.    La procédure            (par. 5 - 10)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1         C.    Le présent rapport            (par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS       (par. 16 - 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         A.    Circonstances particulières de l'affaire            (par. 16 - 26) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3         B.    Eléments de droit interne            (par. 27 - 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5   III.   AVIS DE LA COMMISSION       (par. 43 - 75)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   10         A.    Grief déclaré recevable            (par. 43)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   10         B.    Point en litige            (par. 44)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   10         C.    Sur la violation de l'article 6 par. 1            de la Convention            (par. 45 - 74) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   10              CONCLUSION            (par. 75)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16                           TABLE DES MATIERES                                                                    Page   OPINION CONCORDANTE DE M. E.A. ALKEMA A LAQUELLE DECLARE SE RALLIER M. L. LOUCAIDES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   17   OPINION DISSIDENTE DE M. J.-C. SOYER A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER MM. S. TRECHSEL, A.S. GÖZÜBÜYÜK, C.L. ROZAKIS, J.-C. GEUS, M.A NOWICKI, D. SVÁBY, C. BÎRSAN et A. ARABADJIEV . .   18   ANNEXE I   :       DECISION PARTIELLE DE LA COMMISSION SUR                  LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . . .   21   ANNEXE II :       DECISION FINALE DE LA COMMISSION SUR                  LA RECEVABILITE DE LA REQUETE   . . . . . . . . .   29   I.     INTRODUCTION   1.     On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.   A.     La requête   2.     Le requérant, de nationalité française, est né en 1974 et est domicilié à Athis-Mons.   Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par Maître Yannick Rio, avocat au barreau de Rouen.   3.     La requête est dirigée contre la France. Le Gouvernement défendeur est représenté par Monsieur Jacques Lapouzade, conseiller de tribunal administratif, détaché auprès du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'Agent.   4.     La requête porte sur le retrait de points du permis de conduire suite à la condamnation du requérant pour excès de vitesse.   Le requérant invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.   B.     La procédure   5.     La présente requête a été introduite le 28 novembre 1994 et enregistrée le 7 juillet 1995.   6.     Le 15 janvier 1996, la Commission a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement français, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré de la non-conformité du retrait de points du permis de conduire avec les garanties découlant du procès équitable. Elle a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   7.     Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 avril 1996 après une prorogation du délai imparti. Le requérant y a répondu les 3 juin et 17 septembre 1996. Le Gouvernement a présenté des observations en réplique le 1er octobre 1996. Le requérant a présenté des observations en duplique le 21 octobre 1996.   8.     Le 25 novembre 1996, la Commission a déclaré le restant de la requête recevable.   9.     Le 3 décembre 1996, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête.   10.    Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire.   Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.     Le présent rapport   11.    Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :              M.     S. TRECHSEL, Président            Mme    G.H. THUNE            Mme    J. LIDDY            MM.    E. BUSUTTIL                  G. JÖRUNDSSON                  A.S. GÖZÜBÜYÜK                  A. WEITZEL                  J.-C. SOYER                  F. MARTINEZ                  C.L. ROZAKIS                  L. LOUCAIDES                  J.-C. GEUS                  M.P. PELLONPÄÄ                  B. MARXER                  M.A. NOWICKI                  I. CABRAL BARRETO                  N. BRATZA                  I. BÉKÉS                  J. MUCHA                  D. SVÁBY                  G. RESS                  C. BÎRSAN                  P. LORENZEN                  K. HERNDL                  E. BIELIUNAS                  E.A. ALKEMA            Mme    M. HION            M.     A. ARABADJIEV   12.    Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 29 mai 1997 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.   13.    Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :         (i)   d'établir les faits, et         (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits       constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une       violation des obligations qui lui incombent aux termes de la       Convention.   14.    Les décisions partielle et finale de la Commission sur la recevabilité de la requête sont jointes au présent rapport (Annexes II et III).   15.    Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.   II.    ETABLISSEMENT DES FAITS   A.     Circonstances particulières de l'affaire   16.    Le 28 juin 1993, à 16 heures 25, alors que le requérant circulait en moto sur une route nationale à hauteur de la commune de Millemont, il fut contrôlé par les gendarmes, roulant à la vitesse de 180 km/h, alors que la vitesse maximale autorisée était, à cet endroit, de 110 km/h.   17.    Une telle infraction aux règles de la circulation est prévue et réprimée par les articles R. 10 alinéa 2-2° du Code de la route, qui fixe la vitesse maximale autorisée à 110 km/h sur les routes à deux chaussées séparées par un terre-plein central, R. 232 alinéa 1-2° du même code, qui prévoit que sera puni des peines d'amende prévues pour les contraventions de 4ème classe le dépassement de la vitesse maximale autorisée de plus de 30 km/h et R. 266-4° qui prévoit la possibilité de suspension du permis de conduire pour un dépassement de la vitesse maximale autorisée de plus de 30 km/h.   18.    Ayant refusé de s'acquitter de l'amende, le 15 octobre 1993, le requérant fut cité devant le tribunal de police de Versailles, suite à une demande de comparution volontaire en date du 22 septembre 1993.   19.    Devant le tribunal de police de Versailles, le requérant contesta, d'une part, la légalité de la possibilité matérielle de constater l'infraction par les services de police ou de gendarmerie, compte tenu de l'imprécision de la mesure de la vitesse résultant de l'emploi du cinémomètre utilisé pour la constatation de l'infraction ; d'autre part, il souleva l'exception d'illégalité des décrets n° 92-1228 du 23 novembre 1992, n° 92-559 du 25 juin 1992 instituant le permis à points outre l'inapplicabilité de la loi n° 89-469 du 10 juillet 1989 instaurant le permis de conduire à points (ci-après la loi du 10 juillet 1989).   20.    Par jugement du tribunal de police de Versailles en date du 26 novembre 1993, le requérant fut reconnu coupable de la contravention d'excès de vitesse d'au moins 30 km/h sur la vitesse maximale autorisée.   Pour ce fait, le tribunal de police condamna le requérant à 1.500 francs d'amende et à quinze jours de suspension du permis de conduire, par application des articles R. 10 al. 2-2, R. 232 al. 1-2 et R 266 du Code de la route.   21.    Dans son jugement, le tribunal de police, s'agissant des décrets relatifs à l'institution du permis de conduire à points, déclara en premier lieu que le juge pénal n'était compétent pour apprécier la légalité des actes administratifs réglementaires que lorsqu'ils servaient de fondement à la poursuite ou étaient assortis d'une sanction pénale. En outre, il résultait de l'article L. 11-4 du Code de la route, excluant l'application des articles 55-1 du Code pénal et 799 du Code de procédure pénale à la perte de points affectant le permis de conduire, que la mesure de perte de points affectant le permis de conduire ne présentait pas le caractère d'une sanction pénale accessoire à une condamnation de sorte que son fondement légal échappait à l'appréciation du juge répressif.   22.    Le requérant interjeta appel devant la cour d'appel de Versailles en excipant du défaut de conformité de la loi du 10 juillet 1989 avec l'article 6 par. 1 de la Convention, dans la mesure où cette loi en ses articles 11 à 14 écartait toute possibilité de recours à un juge alors qu'il y avait   enregistrement au   fichier national des permis de conduire d'une mesure restrictive de droits et privative de la liberté d'aller et de venir.   Il allégua également l'illégalité des décrets relatifs au dispositif du permis de conduire à points cités ci-dessus et du décret n° 29-1227 du 23 novembre 1992 relatif aux peines sanctionnant le dépassement des vitesses maximales autorisées et demanda à être relaxé des fins de la prévention.   23.    Par arrêt du 24 juin 1994, la cour d'appel de Versailles confirma le jugement entrepris. La cour d'appel déclara tout d'abord que la perte de points affectant le permis de conduire ne portait pas atteinte à la liberté d'aller et venir comme le ferait l'emprisonnement ou l'interdiction de séjour ou l'interdiction du territoire français.   La cour estima par ailleurs que :         "(...) la perte de points n'est pas une sanction pénale pour n'en       pas présenter les caractères, n'est pas une sanction pénale       accessoire à une condamnation pénale ;         Qu'ayant une nature de sanction par l'un de ses caractères (le       caractère punitif) la perte de points en l'état du droit positif       doit être considérée comme une sanction administrative ;         (...)         Qu'il n'est pas douteux que des litiges peuvent naître du quantum       de perte de points, de leur récupération avant ou après une       nouvelle perte par exemple ;         Que la sanction administrative doit pouvoir être soumise à       l'appréciation d'un tribunal impartial et indépendant statuant       publiquement ;         Que cependant ce tribunal ne peut être, en l'état du droit, le       juge répressif ; que la conformité de la loi 89/469 à une norme       supérieure échappe à l'appréciation du juge répressif ;"         La cour rejeta également les exceptions d'illégalité des décrets n° 92-1227 et n° 92-1228 du 23 novembre 1992.   24.    Le requérant forma un pourvoi en cassation en alléguant notamment la non-conformité avec l'article 6 par. 1 de la Convention de la loi du 10 juillet 1989 et des décrets des 25 juin et 23 novembre 1992 organisant la mesure administrative du retrait de points.   Il souleva aussi l'illégalité du décret du 23 novembre 1992 réprimant le dépassement des vitesses maximales autorisées et la fiabilité du cinémomètre.   25.    Par arrêt du 11 janvier 1995, la Cour de cassation rejeta le pourvoi. Elle considéra :         "Attendu que c'est à bon droit que la cour d'appel a rejeté les       exceptions régulièrement soulevées devant elle et prises de       l'incompatibilité de la loi du 10 juillet 1989 instituant le       permis de conduire à points avec l'article 6-1 de la Convention       européenne susvisée ainsi que de l'illégalité des décrets des       25 juin et 23 novembre 1992 organisant la mesure administrative       du retrait des points ;         Qu'en effet, il résulte de l'article L. 11-4 du Code de la route       excluant l'application des articles 55-1 du Code pénal et 799 du       Code de procédure pénale, alors applicables, à la perte de points       affectant le permis de conduire, que cette mesure ne présente pas       le caractère d'une sanction pénale, accessoire à une       condamnation, et qu'en conséquence, ni son incompatibilité       alléguée avec la disposition conventionnelle invoquée ni son       fondement légal ne relèvent de l'appréciation du juge répressif ;         Qu'au surplus, de l'examen des textes organisant le retrait de       points ne dépend pas, au sens de l'article 111-5 du Code pénal       entré en vigueur le 1er mars 1994, la solution d'une poursuite       exercée, comme en l'espèce, pour contravention d'excès de       vitesse ; (...)."   26.    A ce jour, le requérant ne s'est pas vu notifier de retrait de points.   B.     Eléments de droit interne         Le régime du permis de conduire à points   27.    Le permis de conduire à points a été institué par la loi n° 89-469 du 10 juillet 1989. Les décrets d'application sont intervenus les 25 juin et 23 novembre 1992. Ces décrets qui avaient fait l'objet de recours pour excès de pouvoir ont été jugés légaux par le Conseil d'Etat.   Ce dispositif a été complété par la loi n° 90-1131 du 19 décembre 1990, qui a prévu la création d'un traitement automatisé afin de gérer le régime du permis à points. La gestion des données est confiée au ministère de l'Intérieur.   28.    Aux termes de l'ensemble de ces dispositions, le permis de conduire est affecté de douze points. Ce nombre de points est réduit de plein droit si le titulaire du permis a commis l'une des infractions visées à l'article L. 11-1 du Code de la route et dont la réalité est établie par le paiement d'une amende forfaitaire ou par une condamnation devenue définitive.   29.    Les faits constitutifs de l'infraction sont appréciés souverainement par le juge pénal qui les constate et les qualifie et, en conséquence, prononce la sanction pénale qu'il juge adaptée.   Sur la base des faits constatés par le juge pénal, l'autorité administrative, en l'occurrence le ministre de l'Intérieur, prend la décision de retirer des points du permis de conduire du contrevenant, décision qui se formalise par la lettre notifiée au contrevenant en vertu des dispositions de l'article R. 258 du Code de la route.   30.    Selon une jurisprudence constante de la Cour de cassation (arrêts des 6 juillet 1993, 4 et 12 mai 1994) et du Conseil d'Etat (arrêt du 8 décembre 1995 : Mouvement de défense des automobilistes), le retrait de points ne présente pas le caractère d'une sanction pénale accessoire à une condamnation, mais celui d'une mesure purement administrative.         Dispositions du Code de la route   Article R. 232 :   31.    "Sera puni des peines d'emprisonnement et d'amende prévues pour       les contraventions de la 4ème classe tout conducteur qui aura       contrevenu aux dispositions du livre 1er concernant :         (...)         2° la vitesse des véhicules à moteur avec ou sans remorque ou       semi-remorque :         - soit lorsque la vitesse constatée est supérieure de 30 km/h ou       plus à la vitesse maximale."   Article R. 232-1 :   32.    "Sera puni de l'amende prévue pour les contraventions de la       4ème classe tout conducteur d'un véhicule à moteur avec ou sans       remorque ou semi-remorque, lorsque la vitesse constatée de son       véhicule dépasse de moins de 30 km/h la vitesse maximale       autorisée."   Article R. 266/4° :   33.    "Peuvent donner lieu à la suspension du permis de conduire les       contraventions aux articles ci-dessous énumérés du présent code       lorsqu'elles présentent les caractères indiqués dans l'analyse       sommaire qui accompagne la désignation de chaque article :         4° Articles R. 10 à R. 10-4 : dépassement de 30 km/h ou plus de       la vitesse maximale autorisée(...)."   Article L. 11 :   34.    "Le permis de conduire exigible pour la conduite des véhicules       automobiles terrestres à moteur est affecté d'un nombre de       points.   Le nombre des points est réduit de plein droit si le       titulaire du permis a commis l'une des infractions visées à       l'article L. 11-1. Lorsque le nombre de points devient nul, le       permis perd sa validité."   Article L. 11-1 :   35.    "Le nombre de points affecté au permis de conduire est réduit de       plein droit lorsque est établie la réalité de l'une des       infractions suivantes :         a)    Infractions prévues par les art. L. 1 à L. 4, L. 7, L.9 et            L. 19 du Code de la route ;              [L.1   : conduite sous l'empire d'un état alcoolique,            emprisonnement de 2 ans, amende de 30.000 F              L. 2 : délit de fuite, emprisonnement de 2 ans, amende de            200.000 F              L. 3 : refus de se soumettre aux épreuves de l'alcootest,            emprisonnement de 2 ans, amende de 30.000 F              L. 4   : refus d'arrêter son véhicule après sommation,            emprisonnement de 3 mois, amende de 25.000 F              L. 7   : entrave à la circulation routière, emprisonnement de            2 ans, amende de 30.000 F              L. 9   : usage de fausses plaques d'immatriculation du            véhicule, emprisonnement de 5 ans, amende de 25.000 F              L. 19: conduite après suspension de permis, emprisonnement            de 2 ans, amende de 30.000 F]         b)    infraction d'homicide ou blessures involontaires commises            à l'occasion de la   conduite d'un véhicule              [Homicide involontaire, art. 221-6 Code pénal :            emprisonnement de 3 ans, amende de 300.000 F            Blessures involontaires, entraînant incapacité totale de            travail pendant plus de trois mois, art. 222-19            emprisonnement de 2 ans, amende de 200.000 F]         c)    contraventions en matière de circulation routière,            susceptibles de mettre en danger la sécurité des personnes,            et limitativement énumérées              [il s'agit toujours de contraventions réprimées par des            juridictions pénales, à savoir les tribunaux de police            régis par le Code de procédure pénale]         La réalité de ces infractions est établie par le paiement d'une       amende forfaitaire ou par une condamnation devenue définitive.         Le contrevenant est dûment informé que le paiement de l'amende       entraîne reconnaissance de la réalité de l'infraction et par là       même réduction de son nombre de points."   Article L. 11-2   36.    "Lorsque l'un des délits prévus à l'article L. 11-1 est établi,       la perte de points est égale à la moitié du nombre de points       initial.       Pour les contraventions, la perte de points est, au plus, égale       au tiers de ce nombre.       (...)"   Article L. 11-4 :   37.    "L'auteur de l'une des infractions mentionnées à       l'article L. 11-1 ne peut être relevé, en application de       l'article 55-1 du Code pénal (...) de la perte de points de son       permis de conduire.   En outre, les dispositions de l'article 799       du Code de procédure pénale (...) ne sont pas applicables à la       perte de points affectant le permis de conduire."   Article R. 256 :   38.    "Les infractions aux articles énumérés ci-après, lorsqu'elles       présentent les caractères indiqués dans l'analyse sommaire qui       accompagne la désignation de chaque article, donnent lieu à       réduction de plein droit du nombre de points du permis de       conduire dans les conditions suivantes :         1° Réduction de 4 points pour les contraventions prévues aux       articles ci-après :              Articles R. 10 à R. 10-4 du Code de la route : dépassement            de 40 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée (...)         2° Réduction de 3 points pour les contraventions prévues aux       articles ci-après :              Articles R. 10 à R. 10-4 du Code de la route : dépassement            de la vitesse maximale autorisée compris entre 30 km/h et            moins de 40 km/h (...)         3° Réduction de 2 points pour les contraventions prévues aux       articles ci-après :              Articles R. 10 à R. 14 du Code de la route : dépassement de            la vitesse maximale autorisée compris entre 20 km/h et            moins de 30 km/h à l'exception des conducteurs visés au            dernier alinéa de l'article R. 10 du Code de la route (...)         4° Réduction de 1 point pour les contraventions prévues aux       articles ci-après :              Articles R. 10 à R. 10-4 du Code de la route : dépassement            de moins de 20 km/h de la vitesse maximale autorisée à            l'exception des conducteurs visés au dernier alinéa de            l'article R. 10 du Code de la route (...)."   Article R. 258 :   39.    "Lors de la constatation d'une infraction, l'auteur de celle-ci       est informé que cette infraction est susceptible d'entraîner la       perte d'un certain nombre de points si elle est constatée par le       paiement d'une amende forfaitaire ou par une condamnation devenue       définitive.         Il est informé également de l'existence d'un traitement       automatisé des pertes et reconstitutions de points et de la       possibilité pour lui d'accéder aux informations le concernant       (...). Lorsque le ministre de l'Intérieur constate que la réalité       d'une infraction entraînant une perte de points est établie       (...), il réduit en conséquence le nombre de points affecté au       permis de conduire de l'auteur de cette infraction et en informe       ce dernier par lettre simple.   Le ministre de l'Intérieur       constate et notifie à l'intéressé, dans les mêmes conditions, les       reconstitutions de points auxquelles il a droit (...)"   Article L. 11-6 :   40.    "Si le titulaire d'un permis de conduire n'a pas commis, dans le       délai de trois ans à compter de la date à laquelle la dernière       condamnation est devenue définitive (...), une nouvelle       infraction sanctionnée d'un retrait de points, son permis est à       nouveau affecté du nombre de points initial (...). Le titulaire       du permis de conduire peut obtenir la reconstitution partielle       de son nombre de points initial s'il se soumet à une formation       spécifique devant comprendre obligatoirement un programme de       sensibilisation aux causes et aux conséquences des accidents de       la route."   Article R. 262-2 :   41.    "La délivrance de l'attestation de suivi de stage donne droit à       la reconstitution de quatre points. Toutefois, après cette       reconstitution, le nombre de points du permis de conduire de       l'intéressé ne peut excéder onze points."         Dispositions du Code pénal   42.    Sous l'empire de l'actuel Code pénal, en vigueur depuis le 1er Mars 1994, la suspension et l'annulation du permis de conduire sont des peines : en matière contraventionnelle (art. 131-14, 1° et 131-16, 1°); en matière correctionnelle (art. 1313-6, 1° et 3°); en matière criminelle (art. 224-4) pour un certain nombre de crimes (ainsi tortures violences graves, viols, trafic de stupéfiants...)   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.     Grief déclaré recevable   43.    La Commission a déclaré recevable le grief du requérant, selon lequel la sanction consistant dans le retrait automatique de points du permis de conduire à points ne satisfaisait pas aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   B.     Point en litige   44.    Il y a lieu de déterminer s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   C.     Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la       Convention   45.    Compte tenu du caractère automatique du retrait de points de son permis de conduire comme conséquence de sa condamnation par la cour d'appel de Versailles pour excès de vitesse, le requérant peut se prétendre, dans la procédure en question, victime d'une violation de la Convention.   46.    En l'occurrence, la Commission n'a pas à apprécier le système français du permis de conduire à points.   Elle se bornera à examiner le problème soulevé par le cas concret dont elle a été saisie.   Plus particulièrement, elle doit rechercher si les droits invoqués par le requérant, droits inhérents à la notion de procès équitable, ont été violés au motif que la mesure de retrait de points ne pourrait faire l'objet d'un contrôle judiciaire effectif répondant aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.         Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention   47.    La Commission devra donc se prononcer sur la question de savoir si la mesure de retrait de points du permis de conduire constitue une sanction pénale devant être entourée des garanties de   l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   48.    Dans la mesure pertinente en l'espèce, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est ainsi libellé :         "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue       équitablement, publiquement (...) par un tribunal indépendant et       impartial, établi par la loi, qui décidera (...) du bien-fondé       de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...)"   49.    Le requérant estime qu'il ne fait aucun doute que les infractions en vertu desquelles le retrait de points et l'annulation consécutive du permis de conduire sont encourus, relèvent du domaine pénal. En outre, dans les procédures internes, le ministre de l'Intérieur, qui gère le fichier du permis de conduire à points, qualifie systématiquement le retrait de points de peine accessoire et ajoute qu'il   ne   ressort   pas   de   la jurisprudence de la Cour européenne des Droits   de   l'Homme   que   les   garanties de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention doivent être respectées pour la fixation des peines accessoires. Le requérant en déduit que l'administration reconnaît que les garanties du procès équitable posées par la Convention ne sont pas respectées par le système français du permis de conduire à points.   50.    Le requérant souligne que la sanction de retrait de points intervient dans le cadre et à l'issue d'une accusation en matière pénale.   Il considère qu'elle constitue de surcroît une mesure à caractère répressif, susceptible d'affecter la liberté d'aller et venir dans la mesure où cette sanction peut entraîner l'annulation du permis de conduire.   Il estime que le retrait de points est une annulation progressive du permis de conduire.   51.    Le Gouvernement excipe de l'inapplicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Il fait valoir que la mesure litigieuse n'est pas considérée par les juridictions comme une mesure pénale, mais comme une mesure de police administrative. A cet égard, il se réfère à l'arrêt rendu par la Cour de cassation sur le pourvoi du requérant. Pour sa part, le Conseil d'Etat a déclaré qu'il s'agissait d'un acte administratif, dont la connaissance relevait de la seule compétence des juridictions administratives (cf. Conseil d'Etat, 3 février 1993, M. Hanser).   52.    Cette jurisprudence va dans le sens de ce qu'avait voulu le législateur. Et le texte de la loi, tel qu'adopté, conforte cette position en insérant l'article L. 11-4 du Code de la route. La loi du 10 juillet 1989 exclut que le juge judiciaire puisse faire bénéficier le coupable d'une infraction, générant in fine un retrait de points, d'un relèvement judiciaire ou des effets de la réhabilitation judiciaire prévus respectivement aux articles 55-1 du Code pénal et 799 du Code de procédure pénale, articles depuis abrogés.   Pour le Gouvernement, au regard du droit interne, il n'est pas douteux que la mesure de retrait de points ne relève pas de la matière pénale.   53.    Quant au but et à la sévérité de la mesure, le Gouvernement note que le but de la mesure est préventif, comme il en va toujours d'une mesure relevant de la police administrative.   Pour ce qui est de la sévérité, la perte de points ne fait pas perdre la liberté fondamentale d'aller et de venir comme le fait la peine d'emprisonnement, ni l'exercice d'un droit sur son patrimoine, comme le fait une amende, ni l'exercice d'un droit tels les droits relatifs à la qualité de citoyen. La mesure n'atteint donc pas le degré de sévérité requis par la jurisprudence pour que la matière puisse être qualifiée de pénale.   54.    Il incombe à la Commission d'établir si la sanction consistant dans le retrait de points de son permis de conduire constitue une peine et partant relève de la matière pénale au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention à la lumière des critères dégagés par la jurisprudence sur ce point. A cet égard, la Commission rappelle que la notion de "peine" contenue à l'article 7 (art. 7) de la Convention comme celles de "droits et obligations de caractère civil" et d'"accusation en matière pénale", figurant à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, possèdent une portée autonome.   Dans son analyse, la Commission n'est pas liée par les qualifications données par le droit interne, celles-ci n'ayant qu'une valeur relative (voir notamment, pour ce qui est des "droits et obligations de caractère civil", Cour eur. D.H., l'arrêt X c. France du 31 mars 1992, série A n° 234-C, p. 98, par. 28 ; en ce qui concerne la notion de "matière pénale", voir notamment les arrêts Engel et autres c. Pays-Bas du 8 juin 1976, série A n° 22, p. 34, par. 81 ; Öztürk   c.   Allemagne   du 21 février 1984, série A n° 73, pp. 17-18, par. 49-50, et Campbell et Fell c. Royaume-Uni du 28 juin 1984, série A n° 80, p. 35, par. 68-71 ; Schmautzer c. Autriche du 23 octobre 1995, série A n° 328-A, p. 13, par. 27 et pour la notion de "peine" l'arrêt Welch c. Royaume-Uni du 9 février 1995, série A n° 307-A, p. 13, par. 27).   55.    Pour ce qui est de la notion de "matière pénale" la Cour dans l'arrêt Öztürk précité se prononçait ainsi :         "(...) il importe d'abord de savoir si le texte définissant       l'infraction en cause ressortit ou non au droit pénal d'après la       technique juridique de l'Etat défendeur ; il y a lieu d'examiner       ensuite, eu égard à l'objet et au but de l'article 6 (art. 6),       au sens ordinaire de ses termes et au droit des Etats       contractants, la nature de l'infraction ainsi que la nature et       le degré de gravité de la sanction que risquait de subir       l'intéressé." (p. 18, par. 50).   56.    Dans l'arrêt Öztürk, il s'agissait d'une contravention à la loi sur la circulation routière, qualifiée d'administrative en droit allemand, mais que les organes de la Convention ont estimé relever de la matière pénale au sens de l'article 6 (art. 6).   57.    Quant à l'existence d'une "peine", la Cour dans l'arrêt Welch précité déclarait que :         "(...) le point de départ de toute appréciation de l'existence       d'une peine consiste à déterminer si la mesure en question est       imposée à la suite d'une condamnation pour une "infraction".       D'autres éléments peuvent être jugés pertinents à cet égard : la       nature et le but de la mesure en cause, sa qualification en droit       interne, les procédures associées à son adoption et son       exécution, ainsi que sa gravité" (p. 13, par. 28).   58.    En ce qui concerne le lien avec une infraction, en l'espèce, il n'est pas contesté que l'infraction à l'origine de la mesure de retrait de points, à savoir l'excès de vitesse, présentait un caractère pénal.   59.    Reste à déterminer si, eu égard aux critères dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention, la sanction supplémentaire consistant dans le retrait de points, bien qu'étant dissociée dans l'ordre interne de la procédure ayant constaté l'infraction pénale génératrice, constitue, comme prétend le Gouvernement, une sanction administrative ou bien si, comme le requérant soutient, elle peut être considérée comme présentant le caractère d'une sanction pénale accessoire à la condamnation principale.   60.    S'agissant de la qualification en droit interne de la mesure de retrait de points, l'examen des textes légaux pertinents et de la jurisprudence de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat fait apparaître clairement que la mesure en question s'analyse en une sanction administrative ne   ressortissant pas à la matière pénale. Le fait qu'aux dires du requérant, le ministre de l'Intérieur, qui gère le fichier du permis de conduire à points, qualifie systématiquement le retrait de points de peine accessoire, ne saurait à lui seul anéantir ce constat.   61.    Pour ce qui est de la nature et du degré de gravité de la sanction, la Commission note tout d'abord que la sanction de retrait de points intervient dans le cadre et à l'issue d'une accusation en matière pénale. Elle résulte donc de plein droit de la peine principale constatée par la juridiction pénale. D'ailleurs, si pour quelque raison que ce fût, le requérant avait été relaxé, il n'aurait pas pu faire l'objet de la mesure de retrait de points. Quant au degré de gravité, la Commission note que le retrait de points peut entraîner à terme la perte de la validité du permis de conduire. A cet égard, la Commission constate que la suspension ou l'annulation   du permis de conduire constitue une peine caractérisée pouvant être prononcée par les juridictions pénales.   Or il est incontestable que dans nos sociétés le droit de conduire un véhicule à moteur se révèle essentiel à la vie courante et à l'exercice d'une activité professionnelle. La Commission considère qu'outre un caractère préventif, le retrait de points présente un caractère punitif auquel s'ajoute également un caractère dissuasif et s'apparente donc à une peine accessoire. La volonté du législateur de dissocier la sanction de retrait de points des autres peines prononcées par le juge pénal ne saurait en changer la nature. La Commission conclut donc à l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.         Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention   62.    Le requérant estime qu'une loi qui écarte toute possibilité de recours à un juge, après l'enregistrement par un service administratif national d'une mesure restrictive de droits, tel le retrait de points, mesure qui est déterminée par l'application d'un barème fixe et qui n'est prononcée par aucune autorité judiciaire ou administrative, ne saurait être conforme aux dispositions de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Il souligne l'absence de tout débat afférent à la mesure d'annulation partielle et progressive du permis de conduire devant un tribunal offrant les garanties de l'article 6 (art. 6).   Dès lors que le retrait de points et puis l'annulation consécutive du permis de conduire consistent en une peine accessoire, le fait que la loi écarte toute possibilité de saisine du juge, dans le cadre d'un débat public devant un tribunal impartial et indépendant disposant d'un véritable pouvoir d'appréciation, n'est pas conforme à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.   Et à supposer même que les mesures de retrait de points et d'annulation consécutive du permis de conduire soient des mesures de caractère administratif, les dispositions de l'article 6 (art. 6) de la Convention ne sont pas pour autant respectées en ce que l'article L. 11-4 du Code de la route dénie au condamné toute possibilité de voir examiner, dans le cadre d'un procès public, l'application de la mesure d'annulation partielle et progressive de son permis de conduire auquel participe chaque retrait de points.   63.    Le requérant estime que le recours devant le juge administratif n'est pas un recours efficace ou de nature à empêcher la violation dont il se plaint. Pour lui, il n'existe aucune voie de droit lui permettant de se plaindre du retrait de points   découlant de la condamnation pénale puisque la sanction de retrait de points découle de celle-ci. Il fait observer qu'en droit français, le juge judiciaire est le gardien des libertés individuelles et, en conséquence, il lui paraissait logique d'avoir demandé au juge pénal d'apprécier la conformité de la loi sur le permis de conduire à points avec la Convention. Le juge administratif, quant à lui, n'est pas le gardien des   libertés   individuelles. De surcroît, son interventio