CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 8 septembre 1997

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                                SUR LA RECEVABILITÉ                           de la requête N° 30229/96                       présentée par J. M.F. et autres                       contre le Portugal          La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 8 septembre 1997 en présence de              M.     S. TRECHSEL, Président            Mme    G.H. THUNE            Mme    J. LIDDY            MM.    E. BUSUTTIL                  A.S. GÖZÜBÜYÜK                  A. WEITZEL                  J.-C. SOYER                  H. DANELIUS                  F. MARTINEZ                  C.L. ROZAKIS                  L. LOUCAIDES                  J.-C. GEUS                  M.P. PELLONPÄÄ                  M.A. NOWICKI                  B. CONFORTI                  N. BRATZA                  I. BÉKÉS                  J. MUCHA                  D. SVÁBY                  G. RESS                  A. PERENIC                  C. BÎRSAN                  P. LORENZEN                  K. HERNDL                  E. BIELIUNAS                  E.A. ALKEMA            Mme    M. HION            MM.    R. NICOLINI                  A. ARABADJIEV              M.     H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;        Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;        Vu la requête introduite le 14 février 1996 par J. M.F. et autres contre le Portugal et enregistrée le 16 février 1996 sous le N° de dossier 30229/96 ;        Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;        Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 9 janvier 1997 et les observations en réponse présentées par les requérants le 21 mars 1997 ;        Après avoir délibéré,        Rend la décision suivante :   EN FAIT        Les cinq requérants sont tous des ressortissants portugais nés respectivement en 1932, 1939, 1919, 1935 et 1930.   Les trois premiers requérants résident à Lisbonne et les deux autres à Constância (Portugal).        Ils sont représentés par Maîtres J. Vale e Azevedo, P. Galvão Telles, R. Carneiro Pacheco, V. Bivar de Azevedo, P. Mendes Pinto, J. de Menezes et P. Saragoça da Matta, tous de la société Vale e Azevedo & Associados, avocats au barreau de Lisbonne.        Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.   A.    Circonstances particulières de l'affaire        Les quatre premiers requérants et une autre personne déjà décédée, dont l'héritière est la cinquième requérante, étaient en 1975 co-propriétaires d'un terrain destiné à l'agriculture d'une superficie totale de 1197 hectares.        Dans le cadre de la politique relative à la réforme agraire, ce terrain fut exproprié par arrêté ministériel du ministre de l'Agriculture n° 560/75 du 17 septembre 1975, publié sous couvert du décret-loi n° 406-A/75 du 29 juillet 1975, ce dernier décret concernant le «contrôle du processus productif par les classes ouvrières». Ce décret-loi prévoyait que les propriétaires pouvaient, sous certaines conditions, exercer leur droit de «réserve» (direito de reserva) sur une partie des terrains afin d'y poursuivre leurs activités agricoles. L'article 5 du décret-loi prévoyait également le versement d'une indemnisation dont le montant, le délai et les conditions de paiement restaient à définir.        Conformément à la législation pertinente en la matière (voir infra «Droit et pratique internes pertinents»), les requérants reçurent en novembre et décembre 1983, à titre d'indemnisation provisoire, la somme de 8.652.420 escudos (PTE) en titres de la dette publique.        Les requérants exercèrent leur droit de «réserve» sur le terrain à plusieurs reprises, de sorte qu'à partir de mars 1991 ils étaient déjà en possession de la totalité du terrain.        Le 9 mai 1990, les requérants introduisirent devant les juridictions judiciaires (12ème chambre civile du tribunal de Lisbonne) une action en dommages-intérêts contre l'Etat en raison de l'absence de paiement de l'indemnisation définitive suite à l'expropriation litigieuse. Ils alléguaient qu'au vu du délai écoulé depuis l'expropriation sans paiement de l'indemnisation définitive il devrait être faite application de la législation générale en matière d'expropriations (et non pas de celle concernant la réforme agraire). Les requérants demandaient ainsi le paiement d'une indemnisation tenant compte du laps de temps de vingt ans écoulé après l'expropriation.        Par jugement du 21 décembre 1993, le tribunal s'estima incompétent ratione materiae. Il s'exprima notamment comme suit :          «Est de la compétence du Gouvernement (...) la fixation (...) des indemnités définitives (...)   Une telle fixation est, vu le caractère administratif de l'acte en cause (...) susceptible d'être attaquée moyennant recours contentieux devant la Cour suprême administrative (...)   Force est donc de constater que la loi ne déterminant (...) aucune intervention des juridictions judiciaires dans la procédure de fixation de telles indemnités, il faut conclure à l'incompétence ratione materiae de ce tribunal pour examiner la demande des (requérants).»        Les requérants firent appel devant la cour d'appel (Tribunal da Relação) de Lisbonne. Cette juridiction, par arrêt du 23 juin 1994, rejeta le recours, s'exprimant notamment comme suit :        «Ce n'est qu'après la présentation de (la demande de fixation de l'indemnité définitive) et qu'après la procédure administrative y relative (...) que la voie de recours devant l'administration sera épuisée. Il appartiendra alors aux demandeurs, au cas où ils ne seront pas d'accord avec la décision, de faire appel aux tribunaux.   Vu le caractère administratif des actes contestés, le recours aux tribunaux doit être fait moyennant le contentieux administratif (...)   Les juridictions judiciaires sont également incompétentes en ce qui concerne la demande d'indemnisation en vertu du retard ou des préjudices résultant de ce retard. En effet, le texte de l'article 1er par. 1 du décret-loi n° 199/88 - lorsqu'il se réfère aux indemnisations définitives dues pour la nationalisation et l'expropriation de biens sous couvert de la législation concernant la réforme agraire - donne à penser que ce décret couvre également les indemnisations en vertu de tels préjudices, dans la mesure où ceux-ci sont le résultat, quoique indirect, de l'expropriation elle-même.»        Les requérants se pourvurent en cassation devant la Cour suprême (Supremo Tribunal de Justiça) mais ils se sont désistés, d'après eux au vu de la jurisprudence constante de cette juridiction en la matière.        Le 26 septembre 1991, les requérants avaient présenté au ministre de l'Agriculture une demande d'indemnisation concernant le retard de la mise à leur disposition du terrain litigieux en vertu du droit de «réserve». Un assesseur juridique du ministère formula alors, sur demande du ministre, un avis juridique sur cette demande dont la partie pertinente se lit ainsi :        «Aucune responsabilité (de l'Etat) ne s'avère possible en l'espèce, au-delà de celle qui découle de la loi n° 80/77 et la législation complémentaire (...)   Autrement, il faudrait ajouter une indemnisation complémentaire à celle prévue par la loi n° 80/77, ce qui va à l'encontre de toute la législation en matière d'indemnisations consécutives à la réforme agraire.»        Le 25 octobre 1991, le ministre donna son accord à cet avis et ordonna d'en adresser notification aux requérants.        Les requérants demandèrent au ministre de l'Agriculture l'octroi de l'indemnisation définitive aux termes des décrets-loi n° 199/88, 199/91 et 38/95 les 16 août 1991, 26 septembre 1991 et 18 avril 1995. Les services compétents du ministère invitèrent les requérants, en date du 10 mai 1996, à joindre certains éléments au dossier.     B.    Droit et pratique internes pertinents        Le 26 octobre 1977, le Parlement adopta la loi n° 80/77 qui statua en matière d'indemnisation aux anciens titulaires de biens ayant fait l'objet de nationalisation ou expropriation. Les indemnisations, qui auraient d'abord une valeur provisoire et par la suite définitive, devraient être payées, d'après l'article 19 de cette loi, en titres de la dette publique, dont l'amortissement s'étendrait sur plusieurs années et selon des taux d'intérêts déterminés au préalable, figurant en annexe à la loi. Pour les montants supérieurs à 6.050.000 PTE, l'amortissement s'étendrait sur 23 ans (après une période dilatoire de 5 ans) au taux d'intérêt annuel de 2,5%.   D'après l'article 13 § 3 de cette loi, les indemnisations provisoires devraient être considérées comme une anticipation des indemnisations définitives ; ainsi, l'intéressé pourrait être obligé de restituer à l'Etat la valeur de l'indemnisation provisoire, au cas où l'indemnisation définitive ne serait pas due ou inférieure à la valeur de l'indemnisation provisoire.        S'agissant des nationalisations effectuées dans le cadre de la politique de réforme agraire, le Gouvernement adopta le 31 mai 1988 le décret-loi n° 199/88 statuant sur l'application des principes généraux définis par la loi n° 80/77 à ces nationalisations.   Les décrets-loi n° 199/91 du 29 mai 1991 et n° 38/95 du 14 février 1995 apportèrent certains amendements au décret-loi n° 199/88, fixant de nouveaux critères pour le calcul des indemnisations et modifiant la procédure y afférente.   Le décret-loi n° 38/95 détermina ainsi que les indemnisations sont fixées par les ministres des Finances et de l'Agriculture, après proposition des services compétents de l'administration (les directions régionales du ministère de l'Agriculture).   Ces textes de loi sont muets quant aux recours pouvant être exercés par l'intéressé, étant entendu que la législation administrative prévoit la possibilité de saisir la Cour suprême administrative d'un recours contentieux contre l'acte des ministres faisant grief.        Le Tribunal constitutionnel (Tribunal Constitucional) examina la question de la compatibilité du système de paiement des indemnisations consécutives aux nationalisations et expropriations avec la Constitution portugaise dans son arrêt n° 39/88 du 9 février 1988. S'agissant du délai mis par les autorités dans le paiement des indemnités, il s'exprima comme suit :        «(...) certainement tout cela (le paiement des indemnités) a été fait avec un retard considérable par rapport aux dates auxquelles les nationalisations ont eu lieu. Or cela - pourra-t-on dire - est susceptible de constituer une violation du principe de l'indemnisation consacré par l'article 82 de la Constitution.   Sans raison toutefois. Au cas où en vertu d'une telle situation il y aurait atteinte au droit à l'indemnisation, en raison de ce que ce dernier peut devenir une chose incertaine et donc sans consistance, la raison en sera non pas un vice dans les dispositions sub judicio mais plutôt l'inaction ou le manque de diligence de l'administration. Et si par hasard cette conduite de l'administration se fonde sur l'inexistence de moyens légaux capables de conduire à l'application effective des dispositions en vigueur et par conséquent à la réalisation concrète du droit consacré par l'article 82 de la Constitution, alors l'éventuelle inconstitutionnalité sera une inconstitutionnalité par omission. (...) Ce Tribunal n'est toutefois pas appelé à examiner cette question.»     GRIEFS   1.    Invoquant l'article 1er du Protocole N° 1, les requérants se plaignent d'une atteinte injustifiée au droit au respect de leurs biens en raison de l'absence de toute indemnisation définitive consécutive à l'expropriation de leur terrain, alors que plus de vingt ans se sont écoulés depuis cette expropriation.   Ils allèguent se trouver confrontés à une situation continue pour laquelle ils n'ont aucun moyen d'y remédier.   2.    Invoquant les articles 6, 13 et 17 de la Convention, les requérants se plaignent de l'absence de mécanismes en droit portugais pouvant porter remède à leur situation. En effet, dans la mesure où le pouvoir judiciaire se déclare incompétent, le pouvoir exécutif remet les intéressés aux tribunaux et le pouvoir législatif omet de préciser de manière définitive les critères devant présider à l'octroi des indemnisations, la situation litigieuse tend à se prolonger sans que les requérants soient dédommagés.     PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION        La requête a été introduite le 14 février 1996 et enregistrée le 16 février 1996.        Le 2 septembre 1996, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.         Le Gouvernement a présenté ses observations le 9 janvier 1997, après prorogation du délai imparti, et les requérants y ont répondu le 21 mars 1997, également après prorogation du délai imparti.     EN DROIT   1.    Les requérants se plaignent d'une atteinte injustifiée au droit au respect de leurs biens en raison de l'absence de toute indemnisation définitive consécutive à l'expropriation de leur terrain, alors que plus de vingt ans se sont écoulés depuis cette expropriation.   Ils allèguent se trouver confrontés à une situation continue pour laquelle ils n'ont aucun moyen d'y remédier et invoquent l'article 1er du Protocole N° 1, qui dispose :        «Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses      biens.   Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause      d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et      les principes généraux du droit international.        Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que      possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent      nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à      l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou      d'autres contributions ou des amendes.»   a)    Le gouvernement défendeur soulève d'emblée une exception tirée de l'incompatibilité ratione temporis.   D'après lui, la Commission ne serait pas compétente pour examiner les griefs des requérants relatifs aux nationalisations en cause dans la mesure où ces dernières ont eu lieu en 1975, soit avant la ratification de la Convention et du Protocole N° 1 par le Portugal, le 9 novembre 1978.   Se référant à la jurisprudence des organes de la Convention, le Gouvernement souligne que la privation de propriété est un acte instantané et n'engendre pas une situation continue d'«absence de droit».        Les requérants contestent cette thèse et relèvent que l'acte de privation de propriété ne s'achève qu'avec le paiement de l'indemnisation due.   Or cette indemnisation n'a encore été ni déterminée ni payée, alors que dans les textes le Gouvernement a reconnu le droit des requérants à une telle indemnisation.        La Commission souligne d'emblée que le Gouvernement portugais a, dès la date des expropriations, reconnu le droit des intéressés à une indemnisation. De leur côté, les requérants se plaignent non pas de la privation de propriété, laquelle est sans conteste un acte instantané, mais de l'absence d'indemnisation définitive, situation qui subsiste à l'heure actuelle.   Force est donc de constater qu'ils se trouvent confrontés à une situation continue (Cour eur. D.H., arrêt Papamichalopoulos c. Grèce du 24 juin 1993, série A n° 260, p. 69, par. 40).   L'exception tirée de l'incompatibilité ratione temporis doit ainsi être rejetée.   b)    Le Gouvernement soulève ensuite une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes.   Il souligne en premier lieu que les requérants pourront saisir la Cour suprême administrative d'un recours contentieux en annulation de l'acte ministériel qui fixera le montant de l'indemnisation.   En second lieu, le Gouvernement relève que les requérants auraient pu s'adresser aux juridictions administratives en invoquant la responsabilité extra-contractuelle de l'Etat pour le retard dans le paiement de l'indemnisation définitive.        Les requérants contestent ces arguments et soulignent qu'il n'y a, au Portugal, aucune voie de recours interne pouvant conduire à obtenir la réparation des préjudices subis avec le retard du paiement de l'indemnisation en cause.   Ils se réfèrent à cet égard à l'arrêt rendu en l'espèce par la cour d'appel de Lisbonne, ainsi qu'aux arrêts rendus dans l'affaire A. A.G. (requête N° 29813/96) par la Cour suprême et par la Cour suprême administrative.        La Commission rappelle que l'article 26 (art. 26) de la Convention exige l'épuisement des seuls recours accessibles et adéquats relatifs à la violation incriminée (Cour eur. D.H., arrêt Deweer c. Belgique du 27 février 1980, série A n° 35, p. 16, par. 29).   En outre, c'est à l'Etat qui excipe du non-épuisement des voies de recours internes qu'il appartient d'établir l'existence de recours efficaces et suffisants (N° 23413/94, déc. 28.11.95, D.R. 83, p. 31).        En ce qui concerne la première branche de l'exception soulevée par le Gouvernement, la Commission relève que le recours mentionné ne saurait être considéré comme adéquat et efficace, dans la mesure où il ne pourra être introduit qu'après la fixation de l'indemnisation définitive par le Gouvernement, alors que c'est de la situation même d'absence de fixation d'indemnisation dont les requérants se plaignent. S'agissant de la seconde branche de l'exception, la Commission relève que le Gouvernement n'a pu fournir, malgré l'invitation en ce sens, aucune décision définitive des juridictions portugaises ayant reconnu un droit à l'indemnisation en vertu du retard à ce jour dans le paiement des indemnisations consécutives à la réforme agraire, alors que cette situation se maintient depuis plus de vingt ans.   Il semble donc que les requérants sont confrontés à une situation continue pour laquelle ils ne disposent d'aucun moyen d'y remédier.   L'exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement doit dès lors être rejetée.   c)    En ce qui concerne le bien-fondé, le Gouvernement soutient d'emblée que l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) n'est pas applicable à la situation litigieuse.   Le Gouvernement admet que, conformément à la jurisprudence des organes de la Convention, cette disposition couvre certaines valeurs patrimoniales telle une créance. Il souligne toutefois qu'il faut qu'une telle créance soit certaine, actuelle et exigible pour qu'elle soit protégée par l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1).   Pour le Gouvernement, tel n'est pas le cas en l'espèce, dans la mesure où le montant de l'indemnisation à laquelle les requérants ont droit n'a pas encore été déterminé.        Le Gouvernement relève ensuite qu'au cas même où le droit à l'indemnisation en question pourrait être considéré comme un bien, il n'y a en l'espèce aucune apparence de violation de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1).        Se référant aux arrêts James et autres c. Royaume-Uni (arrêt du 21 février 1986, série A n° 98-B) et Lithgow et autres c. Royaume-Uni (arrêt du 8 juillet 1986, série A n° 102), le Gouvernement soutient que l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) n'exige pas dans tous les cas une compensation intégrale car des objectifs légitimes d'utilité publique, tels qu'en poursuivent des mesures de réforme économique ou de justice sociale, peuvent imposer l'octroi d'une indemnité inférieure à la valeur réelle du bien en cause.   Dans ces cas, il faudra respecter les critères des autorités nationales, qui disposent en la matière d'une large marge d'appréciation, sauf s'ils se révèlent manifestement dépourvus de toute base raisonnable.        Pour le Gouvernement, tel n'est pas le cas en l'espèce.   Il souligne d'abord qu'il faut garder à l'esprit les circonstances spécifiques qui découlent de l'intervention foncière au Portugal en 1975, survenue sur une partie importante du territoire national et demandant une activité complexe de l'administration.   Dans ces circonstances, et compte tenu également des disponibilités économiques et budgétaires de l'Etat, les modalités de paiement choisies ne portent pas atteinte au principe de la proportionnalité, dans la mesure où les intéressés ont déjà reçu une indemnisation provisoire moyennant des titres de la dette publique qui payent des intérêts.        Les requérants soutiennent être titulaires d'un droit de créance certain, actuel et exigible et donc d'un «bien» au sens de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1).   Ils relèvent que les critères nécessaires au calcul de l'indemnisation à laquelle ils ont droit ont déjà été arrêtés par le Gouvernement, le délai de paiement prévu par la loi n° 80/77 étant par ailleurs largement dépassé à l'heure actuelle.        Les requérants contestent les objectifs d'utilité publique, d'ailleurs non précisés, mentionnés par le Gouvernement, dans la mesure où ce dernier aurait déjà, depuis 1975 jusqu'à nos jours, reconnu les erreurs commises en la matière et procédé à la privatisation ou à la restitution de ce qui avait été nationalisé.          Pour ce qui est de la proportionnalité, les requérants soutiennent d'abord que les modalités de paiement des indemnisations n'étaient pas raisonnables.   Ils soulignent ensuite que l'indemnisation provisoire n'a été payée que huit ans après les nationalisations en cause, ce qui ne saurait passer pour avoir respecté le rapport raisonnable de proportionnalité, comme soutenu par le Gouvernement. Les requérants ajoutent que celui-ci ne saurait alléguer le manque de disponibilités économiques et budgétaires, compte tenu des énormes bénéfices réalisés avec la privatisation progressive de la majorité des biens qui ont fait l'objet des nationalisations de 1975.        La Commission estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette partie de la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.   Il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.   Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.   2.    Invoquant les articles 6, 13 et 17 (art. 6, 13, 17) de la Convention, les requérants se plaignent de l'absence de mécanismes en droit portugais pouvant porter remède à leur situation. En effet, dans la mesure où le pouvoir judiciaire se déclare incompétent, le pouvoir exécutif remet les intéressés aux tribunaux et le pouvoir législatif omet de préciser de manière définitive les critères devant présider à l'octroi des indemnisations, la situation litigieuse tend à se prolonger sans que les requérants soient dédommagés.        La Commission estime que ces griefs sont tellement liés au précédent qu'ils doivent en suivre le sort.   Il s'ensuit que cette partie de la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.        Par ces motifs, la Commission, à la majorité,        DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.         H.C. KRÜGER                          S. TRECHSEL        Secrétaire                             Président     de la Commission                      de la Commission