CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 22 octobre 1997

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial } .s23A41E03 { width:36pt; display:inline-block } .s79535B21 { width:28.92pt; display:inline-block } .s8104A5FA { width:29.96pt; display:inline-block } .sFF26FE9 { width:25.23pt; display:inline-block } .s28DAEA75 { width:27.97pt; display:inline-block } .s112678D3 { width:1.51pt; display:inline-block } .s49A78FE0 { width:26.55pt; display:inline-block } .s93CE689E { width:20.51pt; display:inline-block } .s3A84A612 { width:25.61pt; display:inline-block } .s480FA962 { width:25.14pt; display:inline-block } .sB1E6091F { width:17.04pt; display:inline-block } .s8828C2CA { width:31.28pt; display:inline-block } .s490C142E { width:28.91pt; display:inline-block } .s69CD3139 { width:17.11pt; display:inline-block } .s44B3A84A { width:19.48pt; display:inline-block } .s50014358 { width:26.56pt; display:inline-block } .sECC8F45 { width:24.18pt; display:inline-block } .s932E7F2A { width:27.5pt; display:inline-block } .s6B20963A { width:34.33pt; display:inline-block } .s68DBBFE3 { width:26.18pt; display:inline-block } .sA57BCBB9 { width:10.68pt; display:inline-block }        COMMISSION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME     PREMIÈRE CHAMBRE     Requêtes No 29673/96 et 29674/96     Giuseppe Salvatore et Delio Scarlato     contre     Italie     RAPPORT DE LA COMMISSION     (adopté le 22 octobre 1997)     TABLE DES MATIÈRES     Page   I.   INTRODUCTION   (par. 1 - 5)   1   II.   ÉTABLISSEMENT DES FAITS   (par. 6 - 10)   2     A.   Circonstances particulières de l'affaire     (par. 6 - 9)   2     B.   Eléments de droit interne     (par. 10)   2   III.   AVIS DE LA COMMISSION   (par. 11 - 32)   4     A.   Grief déclaré recevable     (par. 11)   4     B.   Point en litige     (par. 12)   4     C.   Sur la violation de l'article 6 de la Convention     (par. 13 - 31)   4           CONCLUSION   (par. 32)   7   ANNEXE :   DÉCISION DE LA COMMISSION     SUR LA RECEVABILITÉ DES REQUÊTES   8   I.   INTRODUCTION   1.   Le présent rapport concerne les requêtes No 29673/96 et 29674/96 introduites le 16 mai 1995 contre l'Italie et enregistrées le 3 janvier 1996. Les requérants sont des ressortissants italiens nés respectivement en 1922 et 1927 et résident à San Severo (Foggia). Ils sont représentés devant la Commission par M. Felice Francesco Carano, enseignant à San Severo.     Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, M. Umberto Leanza, Chef du service du Contentieux diplomatique au Ministère des Affaires étrangères.   2.   Ces requêtes ont été communiquées le 23 janvier 1996 au Gouvernement. A la suite d'un échange de mémoires, le 27 novembre 1996 la Commission a invité le Gouvernement défendeur à présenter des observations complémentaires sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 à la procédure litigieuse. Le Gouvernement a présenté ses observations le 7 février 1997, après une prorogation du délai imparti et les requérants y ont répondu le 11 mars 1997. Les requêtes, après avoir été jointes, ont été déclarées recevables le 21 mai 1997. Le texte de la décision sur la recevabilité est annexé au présent rapport. Le 9 juillet 1997, le Gouvernement a présenté ses observations complémentaires sur le bien-fondé des requêtes et les requérants y ont répondu le 22 août 1997.   3.   Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 b) de la Convention, la Commission (Première Chambre), après délibération, a adopté le 22 octobre 1997 le présent rapport conformément à l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres suivants :     Mme   J. LIDDY, Présidente   MM.   M.P. PELLONPÄÄ     E. BUSUTTIL     A. WEITZEL     L. LOUCAIDES     B. MARXER     B. CONFORTI     N. BRATZA     I. BÉKÉS     G. RESS     A. PERENIC     C. BÎRSAN     K. HERNDL     M. VILA AMIGÓ   Mme   M. HION   M.   R. NICOLINI   4.   Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Italie, une violation de la Convention.   5.   Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   II.   ÉTABLISSEMENT DES FAITS   A.   Circonstances particulières de l'affaire   6.   Les 18 novembre et 11 décembre 1982, les requérants adressèrent deux demandes à la commission pour les persécutés politiques antifascistes constituée au sein du Ministère du trésor. Ils visaient à obtenir l'octroi d'une indemnité de mérite ("assegno vitalizio di benemerenza") que la loi italienne n? 932 du 22 décembre 1980 reconnaît à toute personne qui démontre être parent proche d'un persécuté politique antifasciste décédé avant l'entrée en vigueur de la loi et de se trouver en état de besoin matériel. Par décisions du 27 octobre 1988, notifiées respectivement les 14 et 16 décembre 1988, la commission, en estimant que les requérants n'avaient pas dûment démontré leur état de besoin matériel, rejeta les demandes.   7.   Les 17 et 18 juillet 1989, les requérants adressèrent à la Cour des comptes un recours visant à obtenir l'annulation de cette décision.   8.   Les 11 et 21 septembre 1989, la Cour des comptes demanda à la commission pour les persécutés politiques antifascistes la transmission des dossiers pour instruction. Les dossiers ne parvinrent au greffe de la Cour des comptes que le 20 juillet 1990. Le 23 juillet 1990, les dossiers furent transmis au Procureur Général pour instruction. Le 6 octobre 1993, les requérants demandèrent à la Cour des comptes la fixation de la date de l'audience. Le 13 mai 1995, le greffe informa les requérants qu'en date du 6 décembre 1994, leurs dossiers avaient été transmis à la chambre régionale des Pouilles de la Cour des comptes et les invita à indiquer s'ils souhaitaient continuer les procédures devant cette dernière. Le 26 mai 1995, les requérants demandèrent que les procédures fussent continuées.   9.   La date des audiences de plaidoirie devant la chambre régionale des Pouilles de la Cour des comptes fut fixée au 7 juin 1996. Le jour venu, la procédure fut ajournée au 17 décembre 1997 pour permettre aux requérants de notifier leurs recours et les autres pièces des dossiers au Président du Conseil des ministres.   B.   Eléments de droit interne   10.   L'indemnité aux persécutés politiques antifascistes est réglementée par les lois italiennes n° 96 du 10 mars 1955 et n° 932 du 22 décembre 1980, qui contiennent les dispositions suivantes.   (Original)     Legge 10 marzo 1955, n. 96   Articolo 1     "Ai cittadini italiani, i quali, dopo il 28 ottobre 1922, siano stati perseguitati a seguito dell'attività politica da loro svolta contro la dittatura fascista e abbiano subito una perdita della capacità lavorativa in misura non inferiore al 30%, verrà concesso, a carico del bilancio dello Stato, un assegno vitalizio di benemerenza pari a quello previsto dalla tabella D annessa alla legge 10 agosto 1950, n° 648 [...]"     Legge 22 dicembre 1980, n. 932   Articolo 3, comma 1     "Ai cittadini italiani che siano stati perseguitati nelle circostanze di cui all'articolo 1 della legge 10 marzo 1955, n° 96, e successive modificazioni, verrà concesso, a carico dello Stato, un assegno vitalizio di benemerenza, riversibile ai familiari superstiti ai sensi delle disposizioni vigenti in materia, pari al trattamento minimo di pensione erogato dal fondo pensioni dei lavoratori dipendenti, nel caso in cui abbiano raggiunto il limite di età pensionabile o siano stati riconosciuti invalidi a proficuo lavoro. L'assegno di riversibilità compete anche ai familiari di quanti sono stati perseguitati nelle circostanze di cui all'articolo 1 della legge 10 marzo 1955, n° 96, e successive modificazioni, e non hanno potuto fruire del beneficio perchè deceduti prima dell'entrata in vigore della presente legge".   (Traduction)     Loi n°96 du 10 mars 1955   Article 1     "Aux citoyens italiens qui, après le 28 octobre 1922, ont été persécutés suite à leur activité politique contre la dictature fasciste et ont subi une perte de leur capacité de travail non inférieure à 30%, sera octroyé, à la charge de l'Etat, une indemnité de mérite ("assegno vitalizio di benemerenza") correspondant à celle prévue par le tableau D annexé à la loi n°°648 du 10 août 1950 [...]"     Loi n°932 du 22 décembre 1980   Article 3, par. 1     "Aux citoyens italiens qui ont été persécutés dans les conditions prévues par l'article 1 de la loi n°? 96 du 10 mars 1955, et modifications successives, sera octroyé, à la charge de l'Etat, une indemnité de mérite ("assegno vitalizio di benemerenza"), réversible aux parents proches aux termes des dispositions en vigueur en la matière, correspondant à la pension minime pour les travailleurs salariés, s'ils ont atteint l'age de la retraite ou s'ils ont été reconnus invalides au travail. Ont droit à ladite indemnité aussi les parents proches de ceux qui ont été persécutés dans les conditions prévues par l'article 1 de la loi n°°6 du 10 mars 1955, et modifications successives, et n'ont pas pu bénéficier de l'allocation car décédés avant l'entrée en vigueur de la présente loi".   III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.   Grief déclaré recevable   11.   La Commission a déclaré recevable le grief des requérants, selon lequel leur cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.   B.   Point en litige   12.   Le seul point en litige est le suivant : la durée des procédures litigieuses a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?   C.   Sur la violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention   13.   L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose notamment :     "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)."   14.   La Commission constate que les procédures litigieuses avaient pour objet le droit des requérants à une indemnité de mérite ("assegno vitalizio di benemerenza") au sens de la loi italienne n? 932 du 22 décembre 1980 en tant que fils d'un persécuté politique antifasciste.   15.   Dans ses observations complémentaires du 6 février 1997, le Gouvernement italien fait valoir que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention n'est pas applicable aux procédures litigieuses qui portent sur l'organisation de l'activité de l'administration publique. Il relève que même si un intérêt patrimonial existe, les aspects de droit public sont en l'espèce prédominants ; il observe notamment que la matière est de la compétence de la Cour des comptes, autorité chargée du contrôle des finances publiques. Le Gouvernement note de surcroît que l'indemnité demandée par les requérants, qui appartient à la catégorie des pensions de guerre, ne dépend pas de l'existence d'un rapport de travail avec l'administration publique, mais trouve sa base directement dans la loi, qui prévoit une libéralité ex gratia de la part de l'Etat en raison d'une situation exceptionnelle liée aux événements de la seconde guerre mondiale. Il n'y aurait pas, dès lors, contestation sur un droit "civil" au sens de l'article 6 (art. 6).   16.   Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement et observent que l'indemnité en question est, aux termes de la loi italienne, un droit subjectif ("diritto soggettivo") plein et absolu ; elle correspond, d'après eux, à un droit de crédit vis-à-vis de l'Etat, d'où son caractère patrimonial et civil. Les requérants notent en outre que dans les procédures nationales les autorités italiennes n'ont contesté ni leur qualité de fils d'un persécuté politique antifasciste, ni l'existence du droit à l'allocation demandée, le seul point en litige étant l'évaluation de leur état de besoin matériel sur la base des barèmes fixés pour les différentes années.   17.   La Commission rappelle que la notion de droits et obligations de caractère civil ne peut s'interpréter par simple référence au droit interne de l'Etat défendeur. Seul compte le caractère du droit en question (voir, notamment, Cour eur. D.H., arrêt König c. Allemagne du 28 juin 1978, série A n° 27, pp. 29-30, par. 88-89).   18.   La Commission note ensuite que les prestations revendiquées par les requérants relèvent de l'assistance publique, sont accordées par l'Etat et restent entièrement à sa charge. Or, selon une jurisprudence suivie par la Commission, les droits à prestations accordées unilatéralement par l'Etat ne revêtent pas en principe un caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dans la mesure où ces prestations relèvent essentiellement du droit publique (voir notamment N? 11098/84, déc. 1.7.85, D.R. 43, p. 198 ; N? 10855/84, déc. 3.3.88, D.R. 55, p. 51).   19.   La Commission observe toutefois que sa jurisprudence et la jurisprudence de la Cour en la matière ont connu une certaine évolution. En particulier, la Commission rappelle que la Cour a déjà admis que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique aux contestations concernant le droit à pension des fonctionnaires publics (voir, notamment, Cour eur. D.H., arrêts Francesco Lombardo c. Italie du 26 novembre 1992, série A n° 249-B, pp. 26-27, par. 17 et Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B, p. 20, par. 26).   20.   La Commission constate de surcroît que la Cour a jugé l'article 6 (art. 6) applicable à une procédure concernant le droit aux allocations de l'aide sociale (voir Cour. eur. D.H., arrêt Salesi c. Italie du 26 février 1993, série A n° 257-E, pp. 59-60, par. 19). Dans cette affaire, la Cour a considéré déterminant le fait que dans l'espèce l'administration n'était pas appelée à utiliser des prérogatives discrétionnaires et que la requérante invoquait un droit subjectif de caractère patrimonial, résultant des règles précises fixées par une loi (voir Cour eur. D.H., arrêts Salesi précité et Schuler-Zgraggen c. Suisse du 24 juin 1993, série A n° 263, p. 17, par. 46).   21.   La Commission relève que les droits réclamés par les requérants dans les présentes affaires revêtent un caractère patrimonial. De plus, les litiges soumis aux juridictions italiennes ne mettent pas en cause les prérogatives discrétionnaires de la puissance publique et ne se rattachent pas à une activité participant de par sa nature même à l'exercice de l'autorité publique (voir Cour eur. D.H., arrêt Nicodemo c. Italie du 2 septembre 1997, à paraître dans Recueil des arrêts et décisions 1997). Les requérants revendiquent des droits revêtant un caractère personnel et subjectif, résultant de la loi italienne n° 932 du 22 décembre 1980, qui dispose que l'allocation en question sera octroyé aux citoyens italiens qui démontrent être parents proches d'un persécuté politique antifasciste décédé avant l'entrée en vigueur de la loi et de se trouver en état de besoin matériel.   22.   Dans ces circonstances, la Commission est d'avis que les procédures dont les requérants se plaignent ont pour objet un "droit de caractère civil" au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention qui est donc d'application en l'espèce.   23.   Le Gouvernement conteste en outre l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) de la Convention à la phase des procédures qui s'est déroulée devant la commission pour les persécutés politiques antifascistes, dans la mesure où celle-ci ne serait pas une autorité juridictionnelle mais un simple organe administratif. Partant la partie des procédures qui s'est déroulée devant celle- ci ne saurait être qualifiée de procédure contentieuse au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention et la période à considérer n'aurait en tout cas débuté qu'avec la saisine de la Cour des comptes.   24.   Les requérants estiment que les dates initiales à prendre en considération seraient respectivement le 11 décembre 1982 pour le premier requérant et le 18 novembre 1982 pour le second requérant, c'est-à-dire les dates d'introduction des demandes devant la commission pour les persécutés politiques antifascistes.   25.   La Commission rappelle que le "délai raisonnable" de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) a d'ordinaire pour point de départ en matière civile la saisine du tribunal (cf. Cour eur. D.H., arrêt Deumeland c. Allemagne du 29 mai 1986, série A n° 100, p. 26, par. 77). On conçoit cependant que dans certaines hypothèses il puisse commencer plus tôt. Il en est ainsi lorsque la "contestation" à trancher éclate avant que les juridictions compétentes ne puissent être saisies, une procédure administrative préalable étant nécessaire (cf. Cour eur. D.H., arrêts Erkner et Hofauer c. Autriche du 23 avril 1987, série A n° 117, p. 61, par. 64 et Schouten et Meldrum c. Pays-Bas du 9 décembre 1994, série A n° 304, p. 25, par. 62).   26.   La Commission relève que les démarches auprès de la commission pour les persécutés politiques antifascistes concernaient des simples demandes à l'autorité administrative en vue d'obtenir l'allocation prévue par la loi et que les requérants ont attaqué les décisions de refus de celle-ci devant la Cour des comptes. La Commission estime par conséquent qu'avant la saisine de la Cour des comptes aucune "contestation" sur un droit civil au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention n'avait éclatée devant les juridictions nationales.     Il en résulte que la période à considérer doit donc être appréciée à partir de la saisine de la Cour des comptes, soit respectivement les 17 et 18 juillet 1989 (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Francesco Lombardo c. Italie du 26 novembre 1992, série A n° 249-B, p. 27, par. 19). Les procédures étant à ce jour encore pendantes, elles ont déjà duré plus de huit ans et trois mois.   27.   La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo c. France du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).   28.   Selon le Gouvernement, la durée des procédures s'explique par la complexité de l'instruction des affaires. Il souligne en outre qu'avec la "décentralisation" effectuée au sein de la Cour des comptes par la loi italienne n° 19 du 14 janvier 1994, les autorités compétentes auraient agi conformément à la jurisprudence de la Cour en la matière (voir notamment Cour eur. D.H., arrêts Motta c. Italie du 19 février 1991, série A n° 195-A et Buchholz c. Allemagne du 6 mai 1981, série A n° 42). Dans son courrier du 8 juillet 1997, le Gouvernement observe enfin que les audiences du 7 juin 1996 ont été ajournées au 17 décembre 1997 car les requérants avaient omis de notifier leurs recours et les autres pièces des dossiers au Président du Conseil des ministres et que l'on ne saurait mettre la période correspondante à la charge des autorités judiciaires italiennes.   29.   La Commission constate que les affaires n'étaient pas particulièrement complexes. Quant à l'argument du Gouvernement concernant la réforme de la compétence territoriale de la Cour des comptes, la Commission note que les mesures indiquées par le Gouvernement n'ont pas abouti à des résultats satisfaisants en l'espèce.     La Commission relève en tout cas plusieurs périodes d'inactivité imputables aux autorités judiciaires : des 11-21 septembre 1989 (dates auxquelles la Cour des comptes demanda la transmission des dossiers à la commission pour les indemnités aux persécutés politiques antifascistes) au 20 juillet 1990 (date à laquelle lesdits dossiers parvinrent au greffe de la Cour des comptes), soit un retard de presque dix mois pour le premier requérant et plus de dix mois pour le second ; du 23 juillet 1990 (date de la transmission des dossiers au Procureur Général pour instruction) au 6 décembre 1994 (date de transmission des dossiers à la chambre régionale des Pouilles de la Cour des comptes), soit un retard de quatre ans et plus de quatre mois ; du 26 mai 1995 (date à laquelle les requérant demandèrent que les procédures fussent continuées) au 7 juin 1996 (date à laquelle les audiences ont été initialement fixées), soit un retard de plus d'un an. Ces délais ont entraîné un retard global de plus de six ans et deux mois pour le premier requérant et d'un peu plus de six ans et trois mois pour le second.     La Commission considère qu'aucune explication pertinente de ces délais n'a été fournie par le Gouvernement défendeur.   30.   Elle réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo c. Italie du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).   31.   A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée des procédures litigieuses est excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".     CONCLUSION   32.   La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.     M.F. BUQUICCHIO               J. LIDDY      Secrétaire             Présidente   de la Première Chambre         de la Première Chambre