CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 12 janvier 1998

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                             SUR LA RECEVABILITÉ                         de la requête N° 26992/95                       présentée par Georges THIEL                       contre la France        La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 12 janvier 1998 en présence de              MM.   S. TRECHSEL, Président                 J.-C. GEUS                 E. BUSUTTIL                 G. JÖRUNDSSON                 A.S. GÖZÜBÜYÜK                 A. WEITZEL                 J.-C. SOYER                 H. DANELIUS                 F. MARTINEZ                 C.L. ROZAKIS            Mme   J. LIDDY                 L. LOUCAIDES                 M.A. NOWICKI                 I. CABRAL BARRETO                 B. CONFORTI                 N. BRATZA                 I. BÉKÉS                 J. MUCHA                 D. SVÁBY                 G. RESS                 A. PERENIC                 C. BÎRSAN                 P. LORENZEN                 K. HERNDL                 E. BIELIUNAS                 E.A. ALKEMA                 M. VILA AMIGÓ            Mme   M. HION            MM.   R. NICOLINI                 A. ARABADJIEV              M.    M. de SALVIA, Secrétaire de la Commission ;        Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;        Vu la requête introduite le 3 janvier 1995 par Georges THIEL contre la France et enregistrée le 6 avril 1995 sous le N° de dossier 26992/95 ;        Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;        Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 30 septembre 1996 et les observations en réponse présentées par le requérant le 10 décembre 1996 ;        Après avoir délibéré,        Rend la décision suivante :   EN FAIT        Le requérant, de nationalité française, est né en 1937 à Metz. Il est avocat au barreau de Strasbourg.        A.     Circonstances particulières de l'espèce        Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent se résumer comme suit.        Le 31 mai 1994, le requérant fit l'objet d'une contravention pour excès de vitesse alors qu'il circulait à 97 km/h en un lieu où la vitesse maximale autorisée était limitée à 80 km/h en raison de la proximité d'une courbe dangereuse.        Considérant que l'infraction était matériellement constituée et établie, le requérant ne contesta pas celle-ci devant le tribunal de police et acquitta, le 3 juin 1994, une amende forfaitaire de 600 F.        Par lettre du 9 août 1994, le ministère de l'Intérieur et de la sécurité publique informa le requérant que la réalité de l'infraction avait été établie, conformément à l'article L. 11-1 du Code de la route, par le paiement de l'amende forfaitaire en date du 3 juin 1994 et qu'elle motivait, conformément à l'article L. 11-3 alinéa du Code de la route, le retrait d'un point sur son permis de conduire réduisant à onze le nombre total de points sur celui-ci.        Le requérant n'a pas saisi les juridictions administratives d'un recours contre cette décision car celle-ci, selon lui, ne présentait à juger aucun moyen d'illégalité formelle et intrinsèque au regard de la loi du 10 juillet 1989 instituant le permis à points.        B.     Droit interne pertinent        La loi n° 89-469 du 10 juillet 1989 a institué le permis de conduire à points aux articles L. 11 à L. 11-7 du Code de la route. Les décrets d'application sont intervenus les 25 juin et 23 novembre 1992. Ces décrets, qui avaient fait l'objet de recours pour excès de pouvoir, ont été jugés légaux par le Conseil d'Etat. Ce dispositif a été complété par la loi n° 90-1131 du 19 décembre 1990 qui a prévu la création d'un traitement automatisé afin de gérer le régime du permis à points. La gestion des données est confiée au ministère de l'Intérieur.        Selon ces dispositions, le permis de conduire à points est affecté d'un capital initial de douze points. Le nombre de points est réduit de plein droit si le titulaire du permis a commis l'une des infractions visées à l'article L. 11-1 du Code de la route et dont la réalité est établie par le paiement d'une amende forfaitaire ou par une condamnation devenue définitive.        Selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat (arrêt du 8 décembre 1995 : Mouvement de défense des automobilistes), le retrait de points ne présente pas le caractère d'une sanction pénale accessoire à une condamnation, mais celui d'une mesure purement administrative.        Article R. 258 du Code de la route        « (...) lors de la constatation d'une infraction, l'auteur de      celle-ci est informé que cette infraction est susceptible      d'entraîner la perte d'un certain nombre de points si elle est      constatée par le paiement d'une amende forfaitaire ou par une      condamnation devenue définitive (...).        Lorsque le ministre de l'Intérieur constate que la réalité d'une      infraction entraînant une perte de points est établie (...), il      réduit en conséquence le nombre de points affecté au permis de      conduire de l'auteur de cette infraction et en informe ce dernier      par lettre simple (...). »        Article L. 11 du Code de la route        « Le permis de conduire exigible pour la conduite des véhicules      automobiles terrestres à moteur est affecté d'un nombre de      points. Le nombre des points est réduit de plein droit si le      titulaire du permis a commis l'une des infractions visées à      l'article L. 11-1. Lorsque le nombre de points devient nul, le      permis perd sa validité. »        Article L. 11-1 du Code de la route        « Le nombre de points affecté au permis de conduire est réduit      de plein droit lorsqu'est établie la réalité de l'une des      infractions suivantes : (...)        La réalité de ces infractions est établie par le paiement d'une      amende forfaitaire ou par une condamnation devenue définitive.        Le contrevenant est dûment informé que le paiement de l'amende      entraîne reconnaissance de la réalité de l'infraction et par là      même réduction de son nombre de points. »        Le décret du 25 juin 1992, pris en application de la loi, a fixé      à 6 le nombre de points affectés au permis ainsi que le barème      des infractions donnant lieu au retrait de points. Le décret du      23 novembre 1992 a porté le nombre de points à 12 et modifié le      barème.        Article R. 256 du Code de la route :        « Les infractions aux articles énumérés ci-après, lorsqu'elles      présentent les caractères indiqués dans l'analyse sommaire qui      accompagne la désignation de chaque article, donnent lieu à      réduction de plein droit du nombre de points du permis de      conduire dans les conditions suivantes :        4° Réduction de un point pour les contraventions prévues aux      articles ci-après :        Articles R. 10 à R. 10-4 du Code de la route : dépassement de      moins de 20 km/h de la vitesse maximale autorisée à l'exception      des conducteurs visés au dernier alinéa de l'article R. 10 du      Code de la route (...). »        Jurisprudence française        Par arrêt du 6 juillet 1993, la Chambre criminelle de la Cour de      cassation a jugé que le juge judiciaire n'était pas compétent      pour se prononcer sur la légalité du décret du 25 juin 1992 pris      en application de la loi du 10 juillet 1989 dans la mesure où le      retrait de points ne présentait pas le caractère d'une sanction      pénale accessoire à une condamnation mais celui d'une mesure      purement administrative (Gaz. Pal. 7 octobre 1993).        Par arrêts des 4 et 18 mai 1994, la Chambre criminelle de la Cour      de cassation a jugé que le juge judiciaire était incompétent pour      apprécier le défaut de conformité de la loi du 10 juillet 1989      et des décrets pris pour son application avec l'article 6 de la      Convention dans la mesure où le retrait de points ne présentait      pas le caractère d'une sanction pénale accessoire à une      condamnation mais celui d'une mesure purement administrative      (Gaz. Pal. 16 septembre 1994).        Par arrêts du 23 octobre 1993, le Conseil d'Etat a rejeté les      recours pour excès de pouvoir dirigés contre le décret du      25 juin 1992 (Conseil d'Etat, Union nationale des organisations      des transports routiers automobiles, Unostra et Diemert).   GRIEF        Le requérant considère que le retrait d'un point sur le permis s'analyse en une accusation en matière pénale au sens de l'article 6 de la Convention.        Il se plaint que le retrait de points, par voie administrative, est automatique, ce qui exclut l'intervention d'un juge qui a compétence pour apprécier l'adéquation entre, d'une part, les circonstances de l'infraction et, d'autre part, la sanction infligée. Il en déduit une violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.   PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION        La requête a été introduite le 3 janvier 1995 et enregistrée le 6 avril 1995.        Le 13 mai 1996, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement mis en cause, en l'invitant à présenter par écrit ses observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.         Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 septembre 1996, après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu le 10 décembre 1996, également après prorogation du délai imparti.   EN DROIT        Le requérant se plaint que le système du permis de conduire à points emportant le retrait systématique et automatique de points n'est pas conforme à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui est ainsi libellé :        « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue      équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial,      établi par la loi, qui décidera (...) du bien-fondé de toute      accusation en matière pénale dirigée contre elle (...). »        Le gouvernement mis en cause soulève plusieurs exceptions d'irrecevabilités.        a.     Le Gouvernement excipe, à titre principal, de l'inapplicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Il fait valoir que la mesure litigieuse n'est pas considérée par les juridictions comme une mesure pénale, mais comme une mesure de police administrative.        Le requérant estime, pour sa part, que la mesure de retrait de points du permis de conduire s'analyse en une sanction pénale au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.        La Commission a examiné les arguments développés par les parties au sujet de l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention à la procédure litigieuse. Elle estime que cette question soulève en l'espèce des problèmes juridiques complexes qu'elle ne saurait résoudre au stade de la recevabilité. Elle décide donc de joindre cette question à l'examen du fond de l'affaire (voir point c. ci-dessous).        b.     Le Gouvernement excipe, à titre subsidiaire, du non- épuisement des voies de recours internes.        Il estime qu'il existait un recours efficace à la disposition du requérant. En effet, le requérant qui, comme en l'espèce, n'entend pas saisir le juge pénal car il ne conteste pas la matérialité des faits ni leur qualification juridique au regard de la loi pénale, peut, après la notification de la décision de retrait de points par le ministre de l'Intérieur, saisir le juge administratif s'il estime que la décision qui le frappe est illégale pour des raisons de forme ou de fond. Le juge administratif pouvait ainsi se prononcer sur la légalité externe de l'acte et sur l'erreur de droit. Seule devrait échapper à sa compétence la constatation des faits, déjà opérée par le juge pénal et ce, tant en vertu de la procédure propre au retrait de points, qu'en vertu du principe selon lequel l'autorité de chose jugée s'attache aux constatations de fait contenues dans le jugement du juge pénal qui sont le support nécessaire du dispositif du jugement. Le contrôle exercé par le juge administratif est suffisant dès lors que les faits en cause ont pu être discutés devant le juge pénal. Il s'agit donc d'un recours efficace au sens de la Convention.        A défaut d'avoir utilisé ce recours, le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes. Il ne saurait invoquer que ce recours était dépourvu de chance de succès compte tenu des positions adoptées par la Cour de cassation et le Conseil d'Etat tirées de l'inapplicabilité de l'article 6 (art. 6) à la mesure de suspension du permis à points. En effet, à l'époque des faits en cause, le Conseil d'Etat n'avait pas encore statué sur cette question (voir arrêt précité du Conseil d'Etat du 8 décembre 1995, Mouvement de défense des automobilistes).        Le requérant estime qu'il ne disposait pas de voies de recours internes efficaces au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention. Il affirme que le recours administratif aurait été limité à la légalité externe de l'acte, à savoir au contrôle de l'exactitude du calcul opéré par l'outil informatique et aux modalités de forme de la décision administrative intervenue. Un tel recours n'était pas efficace pour contester l'opportunité et l'importance de la sanction au regard de l'infraction.        Le requérant ajoute qu'il ne pouvait utilement se prévaloir de la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention devant le juge administratif. En effet, il était déjà clair, avant l'arrêt du Conseil d'Etat précité du 8 décembre 1995, que la décision de retrait de points était une mesure administrative et non pénale et qu'ainsi les juridictions administratives ne pouvaient qu'éluder leur compétence au regard de l'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ; l'arrêt précité n'a fait que le confirmer.        Dans la mesure où le grief du requérant porte sur l'accès à un tribunal offrant les garanties du procès équitable de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, la Commission note que la question de savoir si le requérant disposait d'un recours pour contester la légalité du retrait de points relève du bien-fondé de la requête. Elle décide donc de joindre également cette question à l'examen du fond de l'affaire (voir point c. ci-dessous).        c.     Le Gouvernement soutient, à titre très subsidiaire, que le restant de la requête est manifestement mal fondé. Il estime que bien que n'étant pas de nature pénale, la procédure du retrait de points du permis de conduire est conforme aux exigences du procès équitable de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.        Le Gouvernement fait observer que, s'agissant du droit d'accès à un tribunal, les droits du requérant ont été parfaitement garantis. Le contrevenant est informé par l'autorité administrative qu'il est susceptible de perdre des points en raison de l'infraction qu'il a commise, de l'existence d'un traitement automatisé des pertes et reconstitutions de points. Ainsi le contrevenant est-il mis à même de saisir le juge pénal pour réfuter la réalité des faits qui pourraient servir de fondement à un retrait de points. De même, lors de la notification de la mesure de retrait de points, il est indiqué au contrevenant qu'il a la possibilité de saisir dans un délai de deux mois les tribunaux administratifs.        Le Gouvernement souligne que le requérant se plaint uniquement de ce que le juge, qu'il soit administratif ou pénal, ne puisse moduler le retrait de points en fonction de la personne en cause et des circonstances de l'espèce. Il estime cet argument mal fondé pour les raisons suivantes :        - une telle modulation a déjà été mise en place par la loi qui prévoit le retrait d'un certain nombre de points, en fonction de la nature de l'infraction commise et de sa gravité ;        - le juge national exerce un contrôle conforme à sa vocation telle que prévue par le droit national : le législateur national a entendu faire de la mesure de retrait de points du permis de conduire une mesure de police administrative, dont l'édiction est logiquement confiée à l'autorité administrative, en l'occurrence le ministre de l'Intérieur. En conséquence de quoi, le juge administratif est seul compétent pour en connaître par la voie classique du recours pour excès de pouvoir.        Le ministre de l'Intérieur ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation car il doit, dès lors qu'une personne a été reconnue coupable d'une infraction par le juge pénal, procéder au retrait du nombre de points que la loi prévoit pour l'infraction en cause. En conséquence, le juge administratif saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la mesure de retrait de points devra contrôler que l'autorité administrative n'a pas commis d'erreur sur l'existence des faits qui ont déclenché son intervention, à savoir la condamnation pénale entraînant le retrait de points, qu'elle n'a pas commis d'erreur de droit, par exemple en retirant plus de points que la loi ne l'exigeait et finalement que l'autorité administrative a agi à l'issue d'une procédure régulière et, en particulier, que le titulaire du permis de conduire a été mis à même de saisir le juge pénal. Le juge administratif ne pourra aller au-delà : il ne pourra pas procéder à un contrôle de la proportionnalité de la mesure de retrait de points, ni vérifier la matérialité des faits et leur qualification. Le juge administratif est lié par l'appréciation portée sur la matérialité des faits par le juge pénal. Si le juge pénal ou administratif était amené à moduler la mesure de retrait de points, il irait au-delà d'un simple contrôle de légalité, se substituerait au législateur et violerait la loi qui a voulu que ce retrait présente ce caractère d'automaticité. Dès lors, le grief du requérant ne concerne pas le droit à un procès équitable, mais le fond du litige, c'est-à-dire le contenu même de la sanction édictée par le législateur. Or la notion de procès équitable n'implique aucun droit matériel au profit des particuliers ;        - le contrôle ainsi exercé par le juge national est conforme aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) : le contrôle de la matérialité des faits et de leur qualification juridique au regard de la loi pénale ressort au juge pénal ; le contrôle de la régularité de la procédure et de l'erreur de droit, au stade de la décision administrative, ressort au juge administratif. Ainsi, aucun élément de fait ou de droit n'échappe au contrôle, soit du juge pénal, soit du juge administratif.        Le Gouvernement estime dès lors que le contrôle exercé par le juge national est parfaitement compatible avec les exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (voir Cour eur. D.H., arrêt Schmautzer c. Autriche du 23 octobre 1995, série A n° 328-A).        Le requérant souligne que son grief vise l'automaticité de la sanction à savoir l'impossibilité pour le juge d'apprécier l'adéquation entre les circonstances de l'infraction reprochée et la sanction infligée.        Il se plaint de ce que le recours contre la sanction de retrait de points exclut toute appréciation juridictionnelle. Or le juge devrait pouvoir moduler la sanction au vu des faits reprochés dans le procès-verbal de contravention. La proportionnalité de la sanction n'est pas déterminée par la loi contrairement à ce que soutient le Gouvernement ; ainsi, dans son affaire, l'excès de vitesse de 17 km/h relevé par rapport à la limite de vitesse en question aurait été plus grave dans le virage lui-même et encore plus en agglomération à forte densité de circulation au regard d'une limitation de 50 km/h, compte tenu du danger alors créé ; or, le nombre de points retirés était le même dans les trois cas.        Le requérant conteste la thèse du Gouvernement selon laquelle le contrôle juridictionnel serait suffisamment assuré par la possibilité de recours au juge pénal d'abord, pour l'appréciation des faits, et au juge administratif ensuite, pour l'appréciation de la légalité externe. Il soutient que même cumulés, ces contrôles ne constituent pas un contrôle de pleine juridiction au sens de la jurisprudence (voir arrêt Schmautzer c. Autriche du 23 octobre 1995 précité). En effet, l'impossibilité pour le juge administratif de se prononcer sur le bien- fondé du retrait et sur le nombre de points retirés est constitutive d'une absence de pleine juridiction.        La Commission a procédé à un examen préliminaire des arguments des parties. Elle estime que la requête pose des questions de droit et de fait complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen, mais nécessitent un examen au fond. La requête ne saurait, dès lors, être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La Commission constate, en outre, qu'elle ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.        Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,        DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.         M. de SALVIA                         S. TRECHSEL         Secrétaire                           Président      de la Commission                     de la Commission