CEDH · CASELAW;DECISIONS;DECCOMMISSION;FRA;FRE — 16 avril 1998

.sDD6737AE { font-size:11pt } .s211D6B00 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; line-height:normal; widows:0; orphans:0; font-size:8.5pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial }                            SUR LA RECEVABILITÉ                         de la requête N° 36932/97                     présentée par Simone CAILLOT                     contre la France                             __________        La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième Chambre), siégeant en chambre du conseil le 16 avril 1998 en présence de             MM.   J.-C. GEUS, Président                M.A. NOWICKI                G. JÖRUNDSSON                J.-C. SOYER                H. DANELIUS           Mme   G.H. THUNE           MM.   F. MARTINEZ                I. CABRAL BARRETO                J. MUCHA                D. SVÁBY                P. LORENZEN                E. BIELIUNAS                E.A. ALKEMA                A. ARABADJIEV             Mme   M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;          Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;        Vu la requête introduite le 4 novembre 1996 par Simone CAILLOT contre la France et enregistrée le 18 juillet 1997 sous le N° de dossier 36932/97 ;        Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;        Après avoir délibéré,        Rend la décision suivante :   EN FAIT        La requérante est une ressortissante française, née en 1944 et demeurant à Angoville-sur-Ay (Manche), où elle est propriétaire d'une maison d'habitation avec jardin et de plusieurs parcelles cultivées données à bail.        Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.        Devant la Commission, elle est représentée par Maître Daniel Jacoby, avocat au barreau de Paris.   1.    Circonstances particulières de l'espèce        Par arrêté du 10 février 1987, le préfet de la Manche ordonna une opération de remembrement concernant notamment la commune d'Angoville- sur-Ay et impliquant les parcelles B 561, B 562, B 364, B 366 et B 368, d'une surface totale de 2 ha 90 a et 20 ca, appartenant à la requérante.        La commission communale d'aménagement foncier, prévue à l'article L 121-1 du nouveau Code rural (voir ci-après, «Droit interne pertinent»), fut chargée de donner son avis sur le périmètre à remembrer, de faire établir les documents nécessaires et les projets de transferts en vue de modifier la répartition des parcelles.        Parmi ses membres figurait M.A., membre du conseil municipal, important exploitant et, selon la requérante, principal intéressé par les opérations de remembrement.        Les propositions de la commission communale ne satisfaisant pas la requérante, celle-ci formula les 30 juin et 18 octobre 1989 des réclamations devant la commission départementale d'aménagement foncier, conformément à la possibilité de recours prévue à l'article L 121-7 du nouveau Code rural.        Le 18 décembre 1989, la commission départementale maintint les dispositions du projet de remembrement élaborées par la commission communale. La notification de cette décision, qui intervint le 1er février 1990, mentionnait que le recours contentieux administratif (éventuel) n'avait pas d'effet suspensif et ne suspendait pas la prise de possession des nouveaux lots. La requérante se vit donc attribuer ses nouveaux lots, d'une surface totale de 2 ha 97 a et 40 ca.        Le 16 février 1990, la requérante saisit néanmoins le tribunal administratif de Caen d'une demande de sursis à exécution de la décision de la commission départementale du 18 décembre 1989. Sa demande fut rejetée par jugement du 10 mai 1990.        Le 16 février 1990, la requérante saisit également le tribunal administratif de Caen d'une requête en annulation de la décision de la commission départementale du 18 décembre 1989, en soulevant notamment, dans son mémoire ampliatif daté du 12 septembre 1990, que le remembrement s'était opéré au détriment de la requérante, ce qui avait été facilité par le fait que M.A. était membre du conseil municipal comme de la commission communale de remembrement et qu'il entretenait des liens d'amitié étroits avec les autres propriétaires.        Par jugement du 22 février 1991, le tribunal administratif de Caen annula la décision litigieuse au motif que le plan de remembrement comprenait une partie de la parcelle B 561 appartenant à la requérante, qui constituait les dépendances indispensables et immédiates de sa maison d'habitation, au sens de l'article L 123-2 du nouveau Code rural.        L'affaire fut donc renvoyée devant la commission départementale, qui, par décision du 7 mai 1991, réattribua la parcelle litigieuse à la requérante mais considéra en revanche, après avoir examiné plusieurs propositions des divers propriétaires concernés, que la parcelle B 364, bordée de haies anti-érosion, qui avait été attribuée à M.A. et dont la requérante demandait la réattribution, ne constituait pas une dépendance immédiate de sa maison d'habitation et que l'accès revendiqué par la requérante à un abreuvoir situé sur une parcelle limitrophe à la parcelle B 364 ne relevait pas de la compétence de la commission départementale mais de celle du tribunal d'instance.        Le 30 mai 1991, la requérante saisit de nouveau le tribunal administratif de Caen afin d'obtenir le sursis à exécution de la décision de la commission départementale du 7 mai 1991. Sa demande fut rejetée par jugement du 1er août 1991, confirmé par le Conseil d'Etat par arrêt du 7 octobre 1992.        Le 30 mai 1991 la requérante saisit également le tribunal administratif de Caen d'un recours en excès de pouvoir dirigé contre la décision de la commission départementale du 7 mai 1991.        Par jugement du 13 octobre 1992, le tribunal administratif de Caen rejeta toutes ses demandes visant à contester le refus de réattribution de ses parcelles en relevant, d'une part, que l'abreuvoir sur lequel la requérante se prévalait d'un droit d'usage ne constituait pas un point d'eau utilisable à la date d'ouverture des opérations de remembrement, de sorte qu'il ne pouvait être question d'une aggravation de ses conditions d'exploitation et, d'autre part, que la parcelle B 364 étant exploitée comme herbage à la date de l'arrêté de 1987 fixant le périmètre de remembrement, il ne saurait être soutenu qu'elle constituait une dépendance indispensable et immédiate de la maison d'habitation de la requérante. Le tribunal administratif rejeta également la demande de la requérante concernant une autre de ses parcelles au motif que, contrairement à ce qu'elle soutenait, il ne s'agissait pas d'un terrain à bâtir devant, de ce fait, lui être réattribué.        Par ailleurs, le 25 janvier 1992, M.A., le nouveau propriétaire de la parcelle B 364, fit arracher les haies anti-érosion, ce qui provoqua, selon la requérante, des inondations à la suite desquelles un fossé dut être creusé pour éviter que le phénomène ne se reproduise.        Le 21 décembre 1992, la requérante se pourvut devant le Conseil d'Etat en demandant l'annulation du jugement du tribunal administratif de Caen du 13 octobre 1992.        Par arrêt du 6 mai 1996, le Conseil d'Etat rejeta son recours.   2.    Droit interne pertinent        Nouveau Code Rural        Les commissions d'aménagement foncier        Article L 121-1        « Les opérations d'aménagement foncier sont conduites, sous      la responsabilité de l'Etat, par des commissions      d'aménagement foncier, conformément à la politique des      structures des exploitations agricoles. Ces commissions      doivent favoriser la concertation entre toutes les parties      intéressées. »        Article L 121-2        « Le préfet peut instituer une commission communale      d'aménagement foncier, après avis du conseil général,      lorsque l'utilité d'un aménagement foncier lui est      signalée, notamment par le conseil municipal ou par des      propriétaires ou des exploitants de la commune. »        Article L 121-3 (dans sa rédaction d'avant la loi n° 93-24 du      8 janvier 1993)        « La commission communale d'aménagement foncier est      présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire.        La Commission comprend également :        2° trois exploitants, propriétaires ou preneurs en place      exerçant sur le territoire de la commune ou, à défaut, sur      le territoire d'une commune limitrophe ainsi que deux      suppléants, désignés par la chambre d'agriculture ;        3° trois propriétaires de biens fonciers non bâtis dans la      commune ainsi que deux propriétaires suppléants, élus par      le conseil municipal ;        4° deux fonctionnaires désignés par le préfet ;        5° un délégué des services fiscaux ;        A défaut de désignation des exploitants par la chambre      d'agriculture ou d'élection des propriétaires par le      conseil municipal, dans un délai de trois mois après leur      saisine respective, le préfet procède à leur désignation. »        Article L 121-7        « Les décisions prises par la commission communale ou      intercommunale peuvent être portées par les intéressés ou      par le préfet devant la commission départementale      d'aménagement foncier. »        Article L 121-8        « La commission départementale d'aménagement foncier est      ainsi composée :        1°    un magistrat de l'ordre judiciaire, président ;        2°    quatre conseillers généraux et deux maires de communes      rurales ;        3°    six fonctionnaires désignés par le préfet ;        4°    le président de la chambre d'agriculture ou son      représentant désigné parmi les membres de la chambre      d'agriculture ;        5°    Les présidents ou leurs représentants de la fédération      ou de l'union départementale des syndicats d'exploitants      agricoles et de l'organisation syndicale départementale de      jeunes exploitants agricoles les plus représentatives au      niveau national ;        6° les représentants des organisations syndicales      d'exploitants agricoles représentatives au niveau      départemental ;        7°    le président de la chambre départementale des notaires      ou son représentant ;        8° deux propriétaires bailleurs, deux exploitants      agricoles, deux exploitants preneurs, désignés par le      préfet, sur trois listes comprenant chacune six noms,      établies par la chambre d'agriculture ; »        Article L 121-10        « La commission départementale d'aménagement foncier a      qualité pour modifier les opérations décidées par la      commission communale ou intercommunale d'aménagement      foncier. Ses décisions peuvent, à l'exclusion de tout      recours administratif, faire l'objet d'un recours pour      excès de pouvoir par les intéressés ou par le préfet devant      la juridiction administrative. »        Article L 121-12        « En cas d'annulation par le juge administratif d'une      décision de la commission départementale (...), les      bénéficiaires du transfert de propriété intervenu à la      suite de l'affichage en mairie de la décision préfectorale      ordonnant la clôture des opérations d'aménagement foncier      demeurent en possession jusqu'à l'affichage en mairie      consécutif à la nouvelle décision prise par la commission      départementale (...) en exécution de ladite annulation      (...) »        Article L 122-8        « Lorsque les opérations de réorganisation foncière ont      pris fin, soit par l'absence de recours devant la      commission départementale, soit par la décision de celle-      ci, le plan de mutation de propriété est déposé à la      mairie. Le dépôt du plan à la mairie vaut clôture des      opérations de mutation de propriété et entraîne transfert      de propriété (...) »        Article L 123-1        « Le remembrement, applicable aux propriétés rurales non      bâties, se fait au moyen d'une nouvelle distribution des      parcelles morcelées et dispersées.        Il a principalement pour but, par la constitution      d'exploitations rurales d'un seul tenant ou à grandes      parcelles bien groupées, d'améliorer l'exploitation      agricole des biens qui y sont soumis. Il doit également      avoir pour objet l'aménagement rural du périmètre dans      lequel il est mis en oeuvre. »        Article L 123-2 (ex Article 20, alinéa 1)        « Les bâtiments, ainsi que les terrains qui en constituent      des dépendances indispensables et immédiates, peuvent être      inclus dans le périmètre de remembrement. Toutefois, à      l'exception des bâtiments légers et de peu de valeur qui ne      sont que l'accessoire du fonds, ainsi que de leurs      dépendances, ces bâtiments et terrains doivent, sauf accord      exprès de leur propriétaire, être réattribués sans      modification de limites. »        Article L 123-3 (ex Article 20, alinéa 2)        « Doivent être réattribués à leurs propriétaires, sauf      accord contraire, et ne subir que les modifications de      limites indispensables à l'aménagement :        1° les terrains clos de murs qui ne sont pas en état      d'abandon caractérisé ;        2° les immeubles où se trouvent des sources d'eau minérale,      en tant qu'ils sont nécessaires à l'utilisation convenable      de ces sources ; (...)        4° les immeubles présentant, à la date de l'arrêté fixant      le périmètre de remembrement, les caractéristiques d'un      terrain à bâtir ;        5° de façon générale, les immeubles dont les propriétaires      ne peuvent bénéficier de l'opération de remembrement, en      raison de l'utilisation spéciale desdits immeubles. »        Article L 123-4        « Chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle      distribution, une superficie globale équivalente, en valeur      de productivité réelle, à celle des terrains qu'il a      apportés (...) »        Article L 123-12        « Du jour du transfert de propriété résultant de la clôture      des opérations de remembrement, les immeubles qui en sont      l'objet ne sont plus soumis qu'à l'exercice des droits et      actions nés du chef du nouveau propriétaire. La date de      clôture des opérations est celle du dépôt en mairie du plan      définitif de remembrement ; ce dépôt étant constaté par un      certificat délivré par le maire. Les contestations sur la      propriété d'un immeuble ou sur les droits et actions      relatifs à cet immeuble ne font pas obstacle à      l'application des décisions, même juridictionnelles,      statuant en matière de remembrement. »     GRIEFS   1.    La requérante se plaint, sous l'angle de l'article 6 par. 1 de la Convention, de la durée de la procédure litigieuse et, en particulier, de la durée de l'instance devant le Conseil d'Etat qui, après avoir été saisi par la requérante le 21 décembre 1992, ne rendit son arrêt que le 6 mai 1996.   2.    Invoquant l'article 6 par. 1 de la Convention, la requérante se plaint également de l'absence d'indépendance et d'impartialité de la commission communale et de la commission départementale de remembrement foncier. La requérante soutient que la commission communale d'aménagement foncier comprenait M.A., membre du conseil municipal, principal intéressé par les opérations de remembrement, ce qui faisait de lui, selon la requérante, un juge et une partie. La commission communale comme la commission départementale d'aménagement foncier comprendraient de façon habituelle, toujours selon la requérante, des membres de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt, désignés par le préfet. La présence de ces fonctionnaires, intéressés par le montant des travaux à réaliser pour exécuter les opérations de remembrement décidées, priverait lesdites commissions de l'indépendance et de l'impartialité nécessaires.   3.    La requérante allègue, enfin, une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention. Elle soutient avoir été la victime d'une violation du droit au respect de ses biens par l'Etat français, tant en raison de l'absence d'intérêt général de l'opération de remembrement effectuée dans sa commune, que, subsidiairement, du déséquilibre entre son bien sacrifié et le prétendu intérêt général.   EN DROIT   1.    La requérante se plaint de la durée excessive de la procédure litigieuse. Elle invoque l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose :        « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue      (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui      décidera (...) des contestations sur ses droits et      obligations de caractère civil (...) »        La Commission estime, en l'état actuel du dossier, ne pas être en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de porter cette partie de la requête à la connaissance du gouvernement français, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur.   2.    La requérante se plaint également du défaut d'indépendance et d'impartialité tant de la commission communale d'aménagement foncier que de la commission départementale. Elle allègue que la commission communale n'était ni indépendante ni impartiale en raison de la présence de M.A., membre du conseil municipal et exploitant ayant un intérêt direct au remembrement envisagé et en raison de la présence, sur les dix membres de la commission, de deux fonctionnaires désignés par le préfet.        En ce qui concerne la commission départementale d'aménagement foncier, la requérante critique la présence, sur les vingt-quatre membres environ que compte la commission aux termes de l'article L 121- 8 du nouveau Code rural, de six fonctionnaires désignés par le préfet. Ces fonctionnaires recevraient un pourcentage des travaux d'aménagement rendus nécessaires par les opérations de remembrement et seraient ainsi juges et parties. Elle invoque l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, dont la partie pertinente dispose :        « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue      équitablement, publiquement (...) par un tribunal      indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera,      soit des contestations sur ses droits et obligations de      caractère civil (...) »        La Commission estime que la question de savoir si la commission communale d'aménagement foncier est, à raison de sa composition et de ses compétences, un « tribunal » au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, peut demeurer ouverte en l'espèce, cette partie de la requête pouvant être rejetée pour les motifs suivants.        La Commission rappelle qu'aux termes de l'article 26 (art. 26) de la Convention, elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes et que celui-ci n'est pas réalisé par le seul exercice des recours, mais exige que le requérant, même sans citer la disposition pertinente, soumette au moins en substance aux autorités compétentes le grief qu'il fait valoir devant la Commission (N° 15669/89, déc. 28.6.93, D.R. 75, p. 39). En outre, aux termes de l'article 25 (art. 25) de la Convention, la Commission ne peut être saisie d'une requête par une personne physique que pour autant que celle-ci puisse se prétendre « victime » de la violation de l'un des droits garantis par la Convention.        En ce qui concerne la partialité alléguée de l'un des membres de la commission communale d'aménagement foncier et l'absence alléguée d'indépendance de deux fonctionnaires désignés par le préfet pour y siéger, la Commission constate tout d'abord que la requérante ne s'en est pas plainte auprès de la commission départementale, compétente pour statuer sur toute réclamation présentée contre les propositions de la commission communale.        Elle constate ensuite que ce grief a été soulevé en substance, et seulement pour ce qui est de la partialité de M.A., uniquement dans le cadre du premier recours en excès de pouvoir diligenté par la requérante contre la première décision de la commission départementale du 18 décembre 1989, recours qui a abouti à l'annulation par le tribunal administratif de Caen, par jugement du 22 février 1991, de la décision en question. Dans ces conditions, la Commission estime qu'en tout état de cause, la requérante ne saurait se prétendre victime, au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention, d'une violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, le défaut éventuel d'impartialité ayant été redressé par l'annulation de la décision de la commission départementale.        En ce qui concerne le défaut d'indépendance et d'impartialité de certains membres de la commission départementale d'aménagement foncier, la Commission constate que la requérante n'a pas valablement épuisé les voies de recours internes sur ce point, aucun moyen n'ayant été soulevé à cet égard ni devant le tribunal administratif ni devant le Conseil d'Etat dans le cadre du deuxième recours pour excès de pouvoir diligenté par la requérante contre la deuxième décision de la commission départementale d'aménagement foncier du 7 mai 1991.        Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée, conformément à l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.   3.    La requérante se plaint enfin d'une atteinte au droit au respect de ses biens et invoque l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, qui stipule :        « Toute personne physique ou morale a droit au respect de      ses biens.   Nul ne peut être privé de sa propriété que pour      cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par      la loi et les principes généraux du droit international      (...) »        La Commission estime qu'un remembrement peut constituer une ingérence dans le droit de propriété de la requérante, qui dans les circonstances de l'espèce, relève de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).        La Commission rappelle qu'une mesure d'ingérence doit ménager un juste équilibre « entre les impératifs d'utilité publique et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu » et que les Etats disposent d'une marge d'appréciation pour déterminer les mesures d'utilité publique (Cour eur. D.H., arrêt Fredin c. Suède du 18 février 1991, série A n° 192, pp. 17 et 18, par. 51).        En l'espèce, la Commission n'aperçoit pas d'élément au dossier permettant de dire que le transfert des parcelles de la requérante   ne répond pas au but du remembrement, qui est d'améliorer les conditions d'exploitation et de contribuer à l'aménagement du territoire communal. Il convient donc de considérer que l'ingérence de l'Etat répond à la condition de légalité. La Commission considère également que le but des restrictions imposées à la requérante, à savoir l'aménagement du territoire communal, entre dans le cadre de l'utilité publique, au sens du paragraphe 1 du Protocole N° 1.        En ce qui concerne l'exigence de proportionnalité entre l'ingérence dans le droit de propriété de la requérante et le but d'intérêt général poursuivi, la Commission constate qu'en l'espèce, la requérante a apporté des parcelles d'une superficie totale de 2 ha 90 a et 20 ca et a reçu en échange des parcelles d'une surface totale de 2 ha 97 a et 40 ca. Dans ces conditions, la Commission estime que l'opération incriminée ne peut être considérée comme causant à la requérante un préjudice de nature à rendre celle-ci disproportionnée au but poursuivi par le remembrement ou arbitraire.        La Commission note par ailleurs que, contrairement au système en vigueur en Autriche (cf. Cour eur. D.H., arrêt Erkner et Hofauer c. Autriche du 23 avril 1987, série A n° 117, p. 42), le transfert de propriété et l'envoi en possession ont lieu, nonobstant l'exercice des voies de recours, dès la clôture des opérations de remembrement soit, en l'espèce, dès la première décision de la commission départementale du 18 décembre 1989 et que la requérante s'est vu réattribuer, par décision de la commission départementale du 7 mai 1991, une partie de la parcelle B 561 sur laquelle se trouvait sa maison d'habitation.        La Commission relève également que le litige porté devant le tribunal administratif et qui a donné lieu à l'arrêt du Conseil d'Etat du 6 mai 1996 ne concernait pas la légalité en tant que telle de la privation des biens de la requérante ni une éventuelle contestation sur la valeur des biens reçus en échange mais le refus des autorités compétentes de lui réattribuer ses biens d'origine. Or la Commission estime que, dès lors qu'il n'était pas contesté par la requérante qu'elle avait reçu en échange de ses parcelles d'autres parcelles d'une valeur en productivité réelle équivalente, dont elle avait par ailleurs pris possession depuis 1989, il ne saurait être question d'une atteinte injustifiée dans le droit au respect de ses biens, en violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.        Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement, conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.        Par ces motifs, la Commission,        AJOURNE l'examen du grief tiré de la durée de la procédure;        à l'unanimité,      DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.          M.-T. SCHOEPFER                              J.-C. GEUS           Secrétaire                                 Président     de la Deuxième Chambre                     de la Deuxième Chambre