CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 20 octobre 1998

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Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par Maître Silvia Egidi, avocat au barreau de Perugia.   3.   La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement défendeur a été représenté, en qualité d'Agent, par M. Umberto Leanza, Chef du service du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères.   4.   La requête porte sur le contrôle de la correspondance du requérant mis en place par l'administration pénitentiaire. Le requérant invoque à cet égard l'article 8 de la Convention.   B.   La procédure   5.   La présente requête a été introduite le 14 septembre 1994 et enregistrée le 10 janvier 1995.   6.   Le 13 mai 1996, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.   7.   Le Gouvernement a présenté ses observations sur la recevabilité de la requête le 18 juillet 1996. Le requérant y a répondu les 7 octobre 1996, 20 et 26 juin 1997, 18 décembre 1997. Le Gouvernement a présenté des observations complémentaires en date du 7 avril 1998. Le requérant a présenté des observations complémentaires le 16 mai 1998.   8.   Par ailleurs, le 24 janvier 1997, la Commission a décidé d'accorder au requérant le bénéfice de l'assistance judiciaire.   9.   Le 18 mai 1998, la Commission a déclaré recevable le grief du requérant concernant les mesures de contrôle de sa correspondance (article 8 de la Convention).   10.   Le 28 mai 1998, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Les parties n'ont pas présenté d'observations complémentaires.   11.   Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   C.   Le présent rapport   12.   Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :       MM.   S. TRECHSEL, Président       J.-C. GEUS           M.P. PELLONPÄÄ       E. BUSUTTIL       G. JÖRUNDSSON       A.S. GÖZÜBÜYÜK       A. WEITZEL       J.-C. SOYER           H. DANELIUS     Mme   G.H. THUNE       MM.   F. MARTINEZ       C.L. ROZAKIS     Mme   J. LIDDY     MM.   L. LOUCAIDES       B. MARXER       M.A. NOWICKI       I. CABRAL BARRETO       B. CONFORTI       N. BRATZA       I. BÉKÉS       D. ŠVÁBY       G. RESS       A. PERENIČ       C. BÎRSAN       P. LORENZEN       K. HERNDL       E. BIELIŪNAS           E.A. ALKEMA       M. VILA AMIGÓ     Mme   M. HION     MM.   R. NICOLINI       A. ARABADJIEV     13.   Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 20 octobre 1998 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.   14.   Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de la Convention :     (i)   d'établir les faits, et     (ii)   de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.   15.   La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est jointe au présent rapport.   16.   Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.     II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   A.   Circonstances particulières de l'affaire   17.   Le requérant a été arrêté en date du 27 octobre 1984. Il purge actuellement une peine d'emprisonnement à perpétuité qui concerne notamment les condamnations qui lui ont été infligées par la cour d'assises d'appel de Milan le 11 juillet 1989 et le 11 juin 1991 pour association de malfaiteurs, meurtres, enlèvement, violation de domicile, trafic de stupéfiants. L'ensemble des peines qui lui ont été infligées a fait l'objet d'une décision de cumul des peines par le procureur général près la cour d'appel de Milan en date du 5 décembre 1994.   18.   Le décret-loi n° 306 du 8 juin 1992, converti en la loi n° 356 du 1er août 1992, introduisit un régime spécial pour les détenus ayant été condamnés pour des infractions graves (énumérés à l'article 4 bis de la loi n° 354 de 1975 sur l'administration pénitentiaire), en dérogeant aux conditions fixées par la loi sur l'administration pénitentiaire.   19.   Le 20 juillet 1992, le ministre de la Justice prit un arrêté imposant au requérant, jusqu'au 20 juillet 1993, le régime spécial de détention prévu par l'article 41 bis de la loi n° 354 de 1975 (ci-après loi n° 354).   Le ministre considéra que pareille mesure s'imposait notamment pour des raisons d'ordre public et de sécurité compte tenu de la dangerosité du phénomène mafieux, de celle du requérant dans la mesure où celui-ci, selon des rapports de police, était présumé maintenir un lien permanent avec le milieu criminel d'origine et compte tenu du prosélytisme exercé par le requérant auprès d'autres détenus.   20.   A l'égard du requérant, la mesure en question entraînait en particulier :   a.   l'interdiction d'utiliser le téléphone b.   l'interdiction de correspondre avec d'autres détenus c.   la censure sur toute la correspondance d.   l'interdiction d'entretiens avec des tierces personnes e.   la limitation des entretiens avec des membres de la famille à une seule fois par mois et à une seule heure à la fois f.   l'interdiction de recevoir ou d'envoyer vers l'extérieur des sommes d'argent au delà d'un montant déterminé g.   l'interdiction de recevoir des paquets de l'extérieur, sauf ceux contenant du linge h.   l'interdiction d'organiser des activités culturelles, récréatives et sportives i.   l'interdiction de participer à la nomination ou aux activités des représentants des détenus l.   l'interdiction d'exercer des activités artisanales m.   l'interdiction d'acheter des aliments destinés à la cuisson n.   la limitation de la promenade à deux heures par jour.   21.   Ces mesures furent par la suite prorogées de six mois en six mois jusqu'au 12 février 1997, à l'exception de l'interdiction de correspondre avec d'autres détenus, qui ne fut plus ordonnée à partir du 1er août 1994.   22.   Quant à la censure de la correspondance du requérant, à partir du 30 janvier 1994 les arrêtés ministériels soumirent l'application de cette mesure à l'autorisation préalable de l'autorité judiciaire compétente. Il ressort du dossier que, par décret du 13 janvier 1995, le juge d'application des peines de Spoleto ordonna la censure de la correspondance du requérant.   23.   Après la fin de la période d'application de l'article 41 bis à l'égard du requérant, à savoir après le 12 février 1997, la censure de sa correspondance a été maintenue. En effet, le juge d'application des peines de Spoleto n'a pas révoqué sa décision du 13 janvier 1995.   24.   Les lettres ainsi que les observations que le requérant a adressées au Secrétariat de la Commission, pendant et après l'application de l'article 41 bis à l'égard de celui-ci, ont un visa de censure de l'administration pénitentiaire.   25.   Il ressort du dossier que deux courriers envoyés au requérant par sa fille respectivement le 31 octobre 1995 et le 12 juillet 1996 ont un visa de censure de la prison de Spoleto.   B.   Eléments de droit interne   a)   Dispositions pertinentes en matière de contrôle de la correspondance   26.   Selon l'article 18 de la loi n° 354 du 26 juillet 1975, tel que modifié par l'article 2 de la loi n° 1 du 12 janvier 1977, l'autorité compétente à décider en matière de visa de censure et de restrictions à la correspondance des détenus est le juge d'application des peines lorsque l'intéressé est détenu après condamnation. Cette disposition prévoit également que le magistrat compétent peut ordonner le contrôle de la correspondance d'un détenu par décision motivée, mais ne précise pas les cas dans lesquels une telle décision peut être prise.   27.   La censure dont se plaint le requérant consiste concrètement en l'interception et la lecture par l'autorité judiciaire qui l'a ordonnée, par le directeur de la prison ou par le personnel pénitentiaire désigné par ce dernier, de toute la correspondance du détenu qui fait l'objet d'une telle mesure, ainsi qu'en l'apposition d'un cachet sur les lettres, qui sert à prouver la réalité dudit contrôle (voir également l'article 36 du décret d'application de la loi n° 354 ci-dessus, D.P.R. n° 431 du 29 avril 1976). Cette mesure de contrôle ne peut pas résulter en l'effacement de mots ou de phrases, mais suite au contrôle l'autorité judiciaire peut ordonner qu'une ou plusieurs lettres ne soient pas remises. Dans ce cas, le détenu doit en être aussitôt informé. Cette dernière mesure peut également être ordonnée provisoirement par le directeur de la prison, qui doit toutefois en donner communication à l'autorité judiciaire.     28.   Enfin, quant aux recours disponibles contre la mesure incriminée, la Cour de cassation italienne a soutenu dans plusieurs décisions que la mesure litigieuse constitue en effet un acte de nature administrative. Elle a par ailleurs affirmé, dans une jurisprudence constante et bien établie, que la loi italienne ne prévoit pas de voies de recours à cet égard, la mesure en question ne pouvant non plus faire l'objet d'un recours en cassation, car elle ne concerne pas la liberté personnelle du détenu (Cour de cassation italienne : arrêts n° 3141 du 14 février 1990 et 4687 du 4 février 1992).   b.   L'incidence de l'article 41 bis de la loi n° 354 de 1975 sur le contrôle de la correspondance   29.   L'article 41 bis de la loi sur l'administration pénitentiaire (loi n° 354 du 26 juillet 1975), dans sa teneur modifiée par la loi n° 356 du 7 août 1992, attribue au ministre de la Justice le pouvoir de suspendre complètement ou partiellement l'application du régime pénitentiaire ordinaire, tel que prévu par la loi n° 354 de 1975, par arrêté motivé et contrôlable par l'autorité judiciaire, pour des raisons d'ordre et de sûreté publics, lorsque le régime ordinaire de la détention serait en conflit avec ces dernières exigences. Pareille disposition peut être appliquée uniquement à l'égard des détenus poursuivis ou condamnés pour les délits indiqués à l'article 4 bis de la même loi, parmi lesquels figurent des délits liés aux activités de la mafia. Il est prévu que la disposition en question demeure en vigueur jusqu'en 1999.   30.   En pratique, l'article 41 bis impose un régime de détention particulièrement sévère et poursuit notamment le but de couper tout lien entre la personne concernée et son milieu mafieux ou criminel d'origine. En effet, il est arrivé à plusieurs reprises que des chefs mafieux aient continué à communiquer avec l'extérieur et à transmettre des ordres même en étant détenus. Cette disposition constitue actuellement l'un des principaux instruments à la disposition des autorités italiennes dans la lutte contre la mafia.   31.   L'article 41 bis ne contient aucune liste des restrictions autorisées, qui doit être établie par arrêté du ministre de la Justice. Au début de son application, cette disposition a été interprétée comme attribuant également, au ministre de la Justice, le pouvoir d'appliquer un visa de censure sur la correspondance du détenu.   32.   La Cour constitutionnelle italienne a été saisie de la question de savoir si le principe du domaine réservé au législateur est respecté par un tel système. La Cour constitutionnelle (dans ses arrêts n° 349 et 410 de 1993) a estimé que l'article 41 bis est compatible avec la Constitution. Cependant, se fondant sur l'article 15 de la Constitution, qui prévoit notamment que les restrictions à la correspondance peuvent avoir lieu uniquement par acte motivé de l'autorité judiciaire, elle a précisé que le pouvoir de soumettre la correspondance d'un détenu à un visa de censure appartient exclusivement à l'autorité judiciaire. Par conséquent, l'article 41 bis ne peut être interprété comme incluant le pouvoir, pour le ministre de la Justice, de prendre des mesures à l'égard de la correspondance des détenus.     III.   AVIS DE LA COMMISSION   A.   Grief déclaré recevable   33.   La Commission a déclaré recevable le grief du requérant portant sur le contrôle de sa correspondance.   B.   Point en litige   34.   La Commission est appelée à rechercher s'il y a eu en l'occurrence violation de l'article 8 de la Convention.   C.   Sur la violation de l'article 8 de la Convention   35.   L'article 8 de la Convention dispose :     "1.   Toute personne a droit au respect (...) de sa correspondance.     2.   Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."   36.   Le requérant se plaint des mesures visant sa correspondance, à savoir l'interdiction de correspondre avec d'autres détenus et le visa de censure. Il soutient que son courrier au départ n'a pas été noté dans un registre et que le courrier en entrée a été noté s'il s'agissait de lettres recommandées ou de télégrammes. Le requérant fait observer que seuls les premiers arrêtés ministériels ont prévu des mesures visant la correspondance ; cependant, son courrier a continué de faire l'objet de censure, même après la fin de la période d'application de l'article 41 bis de la loi n° 354 à son égard. Le requérant souligne qu'en tout état de cause la correspondance avec la Commission n'aurait pas dû être soumise à censure.   37.   Le Gouvernement fait observer que le contrôle de la correspondance est prévu par l'article 41 bis de la loi n° 354 et qu'il s'agit d'une mesure indispensable dans une société démocratique, qui a été appliquée dans le but légitime de défendre l'ordre et la sûreté ainsi que de prévenir les infractions pénales. Le Gouvernement fait ensuite observer que le contrôle de la correspondance du requérant a été effectué par l'administration pénitentiaire sur la base de décisions prises par l'autorité judiciaire. Le Gouvernement a précisé que cette mesure n'a pas été révoquée après la fin de la période d'application de l'article 41 bis à l'égard du requérant.   38.   La Commission rappelle qu'à la lumière de la jurisprudence des organes de la Convention, les mesures visant la correspondance d'un détenu s'analysent en une "ingérence d'une autorité publique" dans l'exercice de son droit au respect de la correspondance, garanti par le paragraphe 1 de l'article 8 de la Convention (voir Cour eur. D.H., arrêt Schönenberger et Durmaz c. Suisse du 20 juin 1988, série A n° 137, pp. 13-14, par. 24-30).   39.   La Commission est donc appelée à rechercher si cette ingérence relève de l'une des exceptions prévues par le paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle était prévue par la loi, si elle poursuivait un but légitime et si elle était nécessaire dans une société démocratique.   40.   La Commission tient à rappeler d'emblée pour ce qui est contrôle de la correspondance adressée par le requérant à la Commission, que la pratique consistant à décacheter les lettres adressées à la Commission, avec ou sans lecture, s'analyse en une ingérence dans le droit du requérant au respect de sa correspondance, ingérence qui n'est pas nécessaire dans une société démocratique (voir Cour eur. D.H., arrêt Campbell c. Royaume-Uni du 25 mars 1992, série A n° 233, p. 21, par. 57 ; affaire Diana c. Italie, Rapp. Comm. du 28 février 1995, par. 37, Recueil 1996, p. 1784 ; N° 27019/95, déc. 8.12.97, non publiée).   41.   Pour ce qui est des autres mesures de contrôle visant la correspondance, la Commission n'estime pas nécessaire de trancher la question de savoir si les mesures litigieuses poursuivaient un but légitime et étaient nécessaires dans une société démocratique, au sens de l'article 8 par. 2 de la Convention. En effet, à supposer même que ces deux conditions aient été remplies, la Commission estime que les mesures visant la correspondance du requérant n'ont été à aucun moment "prévues par la loi".     Ainsi, les mesures en cause ont été ordonnées par l'autorité judiciaire ou par le Ministre de la justice sur la base de l'article 18   de la loi n° 354 de 1975 - la seule disposition légale prévoyant le visa de censure et la possibilité d'interdire la correspondance. Or, cette disposition, selon la jurisprudence de la Cour, ne constitue pas une base légale précise et suffisante (voir Cour eur. D.H., arrêts Diana et Domenichini c. Italie du 15 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions, 1996, respectivement pp. 1775 et 1799).   42.   Il est vrai que l'interdiction de correspondre avec d'autres détenus et la censure de la correspondance ont été ordonnées par arrêté ministériel en application de l'article 41 bis de la loi n° 354, respectivement dans la période allant de juillet 1992 à juillet 1994 et dans la période allant de juillet 1992 à fin 1993. Cependant, à partir de janvier 1994, le Ministre de la Justice a ordonné à l'administration pénitentiaire concernée de demander une autorisation préalable de l'autorité judiciaire et cela par effet de la décision de la Cour constitutionnelle (voir droit interne par. 32) précisant que toute mesure de contrôle de la correspondance relève de la compétence exclusive de l'autorité judiciaire. Après la fin de la période d'application de l'article 41 bis à l'égard du requérant, cette mesure a été maintenue, la décision prise par l'autorité judiciaire n'ayant pas été révoquée.     Par conséquent, les mesures visant la correspondance du requérant ont été appliquées pour l'essentiel sur pied de l'article 18 de la loi n° 354 précité.   CONCLUSION   43.    La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 8 de la Convention.           M. de SALVIA                 S. TRECHSEL      Secrétaire                       Président       de la Commission                            de la Commission