CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 1 décembre 1998

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Yves Charpentier, Sous-directeur des Droits de l'Homme au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent.   2.   Cette requête a été communiquée le 10 septembre 1997 au Gouvernement.   A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été déclarée recevable le 16 avril 1998 dans la mesure où elle porte sur la durée d'une procédure administrative (article 6 par. 1 de la Convention).   Le texte de la décision sur la recevabilité se trouve annexé au présent rapport.   3.   Eu égard à l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 à la Convention en date du 1er novembre 1998, l’affaire a été transférée à la Commission en sa formation plénière.   4.   Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un règlement amiable au sens de l'ancien   article 28 par. 1 b) de la Convention, la Commission, après délibérations, a adopté le 1er décembre 1998 le présent rapport aux termes de l’ancien article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres suivants :         MM.   S. TRECHSEL, Président       E. BUSUTTIL       A.S. GÖZÜBÜYÜK       A. WEITZEL       J.-C. SOYER       H. DANELIUS     Mme   G.H. THUNE       MM.   F. MARTINEZ       C.L. ROZAKIS     Mme   J. LIDDY     MM.   J.-C. GEUS       B. MARXER       M.A. NOWICKI       B. CONFORTI       I. BÉKÉS       D. ŠVÁBY       A. PERENIČ       K. HERNDL       E. BIELIŪNAS       E.A. ALKEMA       M. VILA AMIGÓ     Mme   M. HION     MM.   R. NICOLINI       A. ARABADJIEV   5.   Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de la France, une violation de la Convention.   6.   Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe conformément à l'ancien article 31 par. 2 de la Convention.     II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   A.   Circonstances particulières de l'affaire   7.   Le requérant a exercé les fonctions de receveur-conservateur des hypothèques à Basse-Terre (département d'outre-mer de la Guadeloupe) de 1982 à 1991.   8.   Le 19 septembre 1986, il saisit le tribunal administratif de Basse-Terre d'un recours tendant à ce que la majoration et le complément spécial prévu par la réglementation en faveur des fonctionnaires en poste dans les départements d'outre-mer des Antilles et de la Guyane soient calculés sur sa rémunération de conservateur des hypothèques, et non sur la base de son traitement indiciaire d'inspecteur des impôts. Il réclamait en conséquence le versement d'une indemnité correspondante.   9.   Le ministre de l'Economie produisit un mémoire en défense le 24 juillet 1987.   10.   Par jugement du 2 octobre 1992, le tribunal administratif rejeta son recours, dans les termes suivants :   "(...) en l'absence de tout texte permettant de calculer la majoration et le complément de traitement (...) sur l'échelon indiciaire de classement de la conservation et alors même que diverses prestations seraient assises sur cet échelon, (le requérant) n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que l'administration a calculé lesdites majorations sur le seul traitement indiciaire de base perçu en sa qualité de receveur ; (...) sa requête doit, dès lors, être rejetée (...)"   11.   Le requérant fit appel le 21 décembre 1992 devant la cour administrative d'appel de Paris et déposa un mémoire complémentaire le 7 juillet 1993. Le ministre de l'Economie produisit un mémoire en défense le 12 octobre 1993.   12.   Le 17 mai 1994, la cour administrative d'appel confirma le jugement du tribunal. La cour considéra notamment :   "(...) les 'salaires' définis par les textes précités (articles 878 et 879 du Code général des Impôts) sont directement versés à leurs bénéficiaires par les usagers et donnent lieu à des rémunérations de montant variable ; (...) si les dispositions de l'article 885 du Code général des Impôts ont pour objet de limiter les conséquences de leurs variations, elles ne sauraient avoir pour effet de leur conférer le caractère de traitement au sens des dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 ;   (...) en deuxième lieu, (...) il résulte des dispositions (de l'article 3 de la loi du 3 avril 1950 et de l'article 10 du décret du 22 décembre 1953) que la majoration et le complément précités ne s'appliquent qu'au traitement afférent au grade et à l'indice du fonctionnaire intéressé, indépendamment des fonctions ou missions exercées ;     (...) en troisième lieu, (...) la circonstance que (le requérant) a perçu l'indemnité d'éloignement instituée par le décret du 22 décembre 1953 susvisé calculée non sur la base de son traitement indiciaire afférent à l'indice majoré 390 mais, de manière erronée, sur la base d'un indice brut 980, ne saurait lui ouvrir droit à bénéficier de la majoration instituée par la loi du 3 avril 1950 sur un traitement correspondant à ce dernier indice (...)"   13.   Le 18 juillet 1994, le requérant saisit le Conseil d'Etat. Le ministre déposa un mémoire en défense le 17 juillet 1995, auquel le requérant répliqua le 2 août 1995.     14.   Par arrêt du 29 mars 1996, le Conseil d'Etat rejeta le recours du requérant, dans les termes suivants :   "Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 3 de la loi susvisée du 3 avril 1950 et de l'article 10 du décret susvisé du 22 décembre 1953, modifié par le décret du 28 janvier 1957, que la majoration de traitement et son complément temporaire, alloués aux fonctionnaires de l'Etat en service dans les départements d'outre-mer, s'appliquent au traitement indiciaire de base de ces fonctionnaires ; que la rémunération des receveurs-conservateurs des hypothèques est constituée, notamment, d'une part, du traitement afférent à l'emploi de receveur qu'ils détiennent, d'autre part, des 'salaires' leur restant acquis, après prélèvement au profit du Trésor et répartition au profit des agents de la conservation, et correspondant aux sommes payées par les usagers pour l'accomplissement des formalités prévues aux 1° et 2° de l'article 878 du Code général des Impôts ;   Considérant, en premier lieu, que les 'salaires' restant acquis aux receveurs-conservateurs des hypothèques ne sauraient, eu égard à leur nature même, être regardés comme un traitement indiciaire de base pour l'application de la loi susmentionnée du 3 avril 1950 ;   Considérant, en deuxième lieu, que ni la circonstance que les conservateurs des hypothèques se sont vu attribuer, pour la liquidation de leur pension et pour le calcul de la retenue pour pension, une référence indiciaire fictive correspondant, non à la moyenne des 'salaires' effectivement perçus par eux, mais au traitement forfaitaire correspondant à la classe de la conservation qui leur est confiée, ni la circonstance que cet indice fictif serve également de référence pour le calcul des cotisations sociales et de divers avantages statutaires, ne sauraient conférer à la quote-part des 'salaires' déterminée par cet indice fictif, le caractère d'un traitement indiciaire ; qu'il en va de même de la quote-part de ces 'salaires', définie par référence au traitement afférent à l'indice brut 901, sur laquelle le Trésor n'effectue aucun prélèvement ;     Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en estimant qu'eu égard à la nature des 'salaires' versés aux receveurs-conservateurs des hypothèques, l'administration avait, légalement et sans méconnaître le principe d'égalité, appliqué la majoration de traitement et son complément temporaire susmentionnés au seul traitement indiciaire afférent à l'emploi de receveur qu'ils détiennent, la cour administrative d'appel a fait une exacte application des dispositions susmentionnées de l'article 3 de la loi du 3 avril 1950 et de l'article 10 du décret susvisé du 22 décembre 1953."   B.   Eléments de droit interne   15.   Loi du 3 avril 1950     Article 1er   "Les conditions de rémunération des fonctionnaires en service dans les départements de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Réunion sont celles des fonctionnaires en service dans la métropole, sous réserve des dispositions particulières prévues par la présente loi."     Article 3   "Une majoration de traitement de 25 p. 100 est accordée, à partir du 1er avril 1950, à tous les fonctionnaires des départements considérés."   16.   Décret du 22 décembre 1953 (fixant un complément à la majoration de traitement instituée par la loi)     Article 10   "Le taux de ce complément est fixé à 5 p. 100 du traitement indiciaire de base."   17.   Décret du 28 janvier 1957     Article 1er   "Pour compter du 1er janvier 1957, le montant du complément temporaire institué par l'article 10 du décret susvisé du 22 décembre 1953 est porté à 15 p. 100 à l'égard des fonctionnaires de l'Etat en service dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane française."   18.   Loi du 13 juillet 1983 (portant droits et obligations des fonctionnaires)     Article 20   "Les fonctionnaires ont droit après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire."       19.   Code général des Impôts     Article 878     "Les conservateurs des hypothèques sont chargés : 1°)   de l'exécution des formalités civiles prescrites pour la publicité des privilèges, des hypothèques et des autres droits sur les immeubles ; 2°) de l'exécution de la formalité fusionnée de publicité foncière et d'enregistrement visée à l'article 647 ; 3°) de la perception des taxes exigibles à l'occasion des formalités prévues aux 1°) et 2°)."     Article 879   "Il est payé par les requérants, aux conservateurs des hypothèques, des salaires pour l'accomplissement des formalités visées à l'article 878. Ces salaires peuvent être fixes, gradués ou proportionnels."     III.   AVIS DE LA COMMISSION     A.   Grief déclaré recevable   20.   La Commission a déclaré recevable le grief du requérant, selon lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.   B.   Point en litige   21.   Le seul point en litige est le suivant : la durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 de la Convention ?   C.   Sur la violation de l'article 6 de la Convention   22.   L'article 6 par. 1 de la Convention dispose notamment :   "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)"     Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la Convention   23.   Le requérant considère que l'article 6 par. 1 de la Convention est applicable à la procédure litigieuse. Il estime que sa requête est de même nature que les affaires Lombardo et Massa c. Italie : elle concerne les rapports de l'Etat avec une catégorie très restreinte de fonctionnaires (les six receveurs-conservateurs des départements d'outre-mer), s'appliquant à un droit de caractère patrimonial (droit de créance créé par la loi) et ayant des répercussions économiques, l'indemnité ayant le caractère d'indemnité de cherté de vie. S'il est vrai que le complément temporaire institué par le décret de 1953 modifié est qualifié de "temporaire", il est à ce jour toujours en vigueur. Et si l'Etat ne peut être comparé à un employeur "partie à un contrat de travail régi par le droit privé", il n'en reste pas moins qu'il doit garantir à ses fonctionnaires l'intangibilité de leur traitement.   24.   Le Gouvernement soutient que l'article 6 par. 1 précité n'est pas applicable à la procédure en cause. Il souligne, en citant la jurisprudence de la Cour européenne, que les aspects de droit public l'emportent nettement sur les aspects de droit privé dans la présente affaire. En effet, l'octroi des majorations a un caractère unilatéral   et un tel système, institué à titre temporaire, tout à fait spécifique à la fonction publique, relève d'une prérogative discrétionnaire de l'Etat. Ce dernier ne saurait, par conséquent, être comparé à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit privé.     25.   La Commission rappelle la jurisprudence constante selon laquelle les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d’activité des fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ d’application de l’article 6 par. 1 de la Convention (cf. notamment, Cour eur. D.H, arrêt Neigel du 17 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, p. 410, par. 43). Cette disposition est néanmoins applicable lorsque la revendication litigieuse a trait à un droit "purement patrimonial" B tel que le paiement d’un salaire (Cour eur. D.H., arrêts De Santa, Lapalorcia et Abenavoli c. Italie du 2 septembre 1997, Recueil 1997-V, respectivement p. 1663, par. 18, p. 1677, par. 21 et p. 1690, par. 16) ou d’une pension (Cour eur. D.H., arrêts Francesco Lombardo c. Italie du 26 novembre 1992, série A n° 249-B, pp. 26-27, par. 17, et Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B, p. 20, par. 26), B ou "essentiellement patrimonial" (Cour eur. D.H., arrêt Nicodemo c. Italie du 2 septembre 1997, Recueil 1997-V, p. 1703, par. 18).   26.   La Commission observe que le recours engagé par le requérant devant les juridictions administratives n'avait pas trait à son accès à la fonction publique, à sa carrière ni à sa cessation d'activité et que le différend ne mettait pas en cause les prérogatives discrétionnaires de l'administration. Le requérant revendiquait un droit purement patrimonial né de son activité de receveur-conservateur des hypothèques en Guadeloupe, à savoir une somme correspondant au calcul de la majoration et au complément spécial sur son traitement de conservateur des hypothèques. En conséquence, les éléments de droit privé de l'affaire priment sur ceux de droit public et l'article 6 par. 1 trouve à s'appliquer (cf. Cour eur. D.H., arrêts De Santa, Lapalorcia, Abenavoli et Nicodemo c. Italie précités ; arrêts Cazenave de la Roche et Le Calvez c. France des 9 juin et 29 juillet 1998, à paraître dans Recueil 1998).     Sur le respect de l'article 6 par. 1 de la Convention   27.   Sur le fond, le requérant estime que la durée de la procédure devant les juridictions administratives a été excessivement longue, ce qui équivaut à un déni de justice. Indépendamment du fait que son recours a été rejeté, il a été porté atteinte à son droit à obtenir une réponse par l'avancée normale de la procédure, ce qui lui a causé un préjudice moral incontestable.   28.   Le Gouvernement admet que la durée de la procédure devant le tribunal administratif de Basse-Terre a été "assez longue", mais souligne que les délais de jugement devant la cour administrative d'appel et le Conseil d'Etat n'ont pas été excessifs. Au surplus, ces délais n'ont pu porter préjudice au requérant, puisque sa requête a été rejetée au fond.   29.   La durée de la procédure litigieuse, qui a débuté le 19 septembre 1986 par la saisine du tribunal administratif et s'est terminée le 29 mars 1996 par l'arrêt du Conseil d'Etat, est de neuf ans et plus de six mois.   30.   La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l'affaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo c. France du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).     31.   Le Gouvernement ne donne aucune explication quant à la durée de la procédure.   32.   La Commission observe que le requérant a fait preuve de diligence et constate que l'affaire revêtait une certaine complexité. La Commission estime toutefois que cette complexité n'explique pas, à elle seule, la durée de la procédure. La Commission relève essentiellement que, si devant la cour administrative d'appel et le Conseil d'Etat, l'affaire a été traitée dans des délais normaux, la procédure devant le tribunal administratif de Basse-Terre a connu une longue période d'inactivité imputable à l'Etat du 24 juillet 1987, date du mémoire, en défense du ministre, au 2 octobre 1992, date du jugement, soit cinq ans et plus de deux mois. Elle observe que le Gouvernement ne fournit   aucune explication de ce retard.   33.   La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo c. Italie du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).   34.   A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".     CONCLUSION   35.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.               M.-T. SCHOEPFER                S. TRECHSEL            Secrétaire             Président   de la Commission             de la Commission