CEDH · CASELAW;REPORTS;FRA;FRE — 23 avril 1999

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J.-C. GEUS         11   OPINION DISSIDENTE DE MME J. LIDDY A LAQUELLE M. B. MARXER et Mme M. HION DÉCLARENT SE RALLIER   12   ANNEXE :   DÉCISION DE LA COMMISSION SUR LA   RECEVABILITÉ DE LA REQUÊTE         13           I.   INTRODUCTION   1.   On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure devant la Commission.   A.   La requête   2.   Le requérant, ressortissant britannique né en 1952, est actuellement incarcéré au centre pénitentiaire de Longuenesse.   3.   La requête est dirigée contre la France. Le gouvernement défendeur a été représenté par M. Yves Charpentier, sous-directeur des Droits de l’Homme au ministère des Affaires étrangères, en qualité d’agent.   4.   La requête porte sur l’ouverture de la correspondance du requérant par les autorités pénitentiaires.   Le requérant invoque l'article 8 de la Convention.   B.   La procédure   5.   La requête a été introduite le 29 avril 1996 et enregistrée le 31 mai 1996.   6.   Le 26 février 1997, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé, en application de l'article 48 § 2 b) de son Règlement intérieur, de donner connaissance de la requête au gouvernement mis en cause, et d'inviter les parties à présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.   7.   Le Gouvernement a soumis des observations le 16 juin 1997, après prorogation du délai imparti à cet effet. Le requérant y a répondu le 6 octobre 1997, également après prorogation du délai.   8.   Le 21 janvier 1998, la Commission a décidé de demander des observations complémentaires aux parties.   9.   Le requérant a présenté ses observations complémentaires le 31 janvier 1998 et le Gouvernement en a fait de même le 27 février 1998.   10.   Le 1er juillet 1998, la Commission a déclaré la requête recevable.   11.   Le 20 juillet 1998, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête.     12.   Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'ancien article 28 § 1 b) 1 de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Eu égard aux réactions des parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.   13.   Eu égard à l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 à la Convention en date du 1er novembre 1998, l’affaire a été transférée à la Commission en sa formation plénière.   C.   Le présent rapport   14.   Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'ancien article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :       MM.   S. TRECHSEL, Président       E. BUSUTTIL       G. JÖRUNDSSON       A.S. GÖZÜBÜYÜK       A. WEITZEL       J.-C. SOYER       H. DANELIUS     Mme   G.H. THUNE     M.   F. MARTINEZ     Mme   J. LIDDY     MM.   J.-C. GEUS       B. MARXER       M.A. NOWICKI       I. CABRAL BARRETO       I. BÉKÉS       D. ŠVÁBY       A. PERENIČ       P. LORENZEN       K. HERNDL       E. BIELIŪNAS       M. VILA AMIGÓ     Mme   M. HION     MM.   R. NICOLINI       A. ARABADJIEV   15.   Le texte du présent rapport, adopté par la Commission le 23 avril 1999, sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'ancien article 31 § 2 de la Convention.   16.   Ce rapport a pour objet, conformément à l'ancien article 31 de la Convention :   (i)   d'établir les faits, et   (ii)   de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part de l’Etat intéressé une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.   ----------------------------------------- 1 Le terme “ancien” se réfère au texte de la Convention dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 le 1er novembre 1998. -------------------------------------------- 17.   La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est jointe au présent rapport.   18.   Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.     II.   ETABLISSEMENT DES FAITS   A.   Circonstances particulières de l'affaire   19.   Le 17 novembre 1993, alors qu'il se trouvait avec une autre personne sur un bateau appartenant à sa femme, le requérant fut arrêté par des agents des douanes qui trouvèrent 29 kilos d'héroïne à bord.   20.   Après instruction, il fut renvoyé devant le tribunal correctionnel de Boulogne-sur-Mer. Le 22 août 1995, le tribunal le condamna à huit ans d'emprisonnement, à l'interdiction définitive du territoire français, ainsi qu'à une amende douanière de 17 400 000 F assortie de la contrainte par corps. Par arrêt du 29 novembre 1995, la cour d'appel confirma le jugement. Le pourvoi en cassation du requérant fut rejeté par la Cour de cassation le 19 mars 1996.   21.   Le 4 septembre 1995, le requérant a introduit une requête devant la Commission, enregistrée le 4 mars 1996 sous le N° 30353/96. Cette requête a été déclarée irrecevable le 2 septembre 1996.   22.   Par lettre parvenue au Secrétariat le 15 avril 1996, il se plaignit de ce que toutes les lettres qu'il envoyait ou qui lui étaient adressées, notamment par le Secrétariat de la Commission (lettres des 16 septembre et 12 décembre 1995, des 5 et 16 février et 8 mars 1996), étaient ouvertes par les autorités de la prison de Douai. Il indique que la lettre du 23 avril 1996, par laquelle le Secrétariat lui a répondu, a été ouverte, ainsi que les lettres suivantes (des 9 et 31 mai et du 12 juin 1996), lui adressant notamment le formulaire de requête et lui communiquant le numéro d'enregistrement de sa requête. Il précise qu'il en a été de même pour les lettres du Secrétariat des 14 octobre et   7 novembre 1997 et 5 août 1998, dont il a renvoyé les enveloppes. Par ailleurs, les lettres qui lui ont été adressées les 8 octobre et 10 novembre 1994, 9 janvier et 11 mai 1996 ainsi que les 8 juillet et 29 septembre 1998 par un député au Parlement européen ont également été ouvertes. Il a transmis les trois dernières enveloppes au Secrétariat.   B.   Eléments de droit interne   23.   Code de procédure pénale     Article D. 69 § 1     « Les lettres adressées sous pli fermé par les prévenus à leur défenseur, ainsi que celles que leur envoie ce dernier, ne sont pas soumises au contrôle visé à l'article D. 416, s'il peut être constaté sans équivoque qu'elles sont réellement destinées au défenseur ou proviennent de lui. »     Article D. 262   « Les détenus peuvent, à tout moment, adresser des lettres aux autorités administratives ou judiciaires françaises dont la liste est fixée par le ministre de la Justice.   Ces lettres peuvent être remises sous pli fermé et échappent dès lors à tout contrôle : aucun retard ne peut être apporté à leur envoi.   Les détenus qui mettraient à profit la faculté qui leur est ainsi accordée soit pour formuler des outrages, des menaces ou des imputations calomnieuses, soit pour multiplier des réclamations injustifiées ayant déjà fait l'objet d'une décision de rejet, encourent une sanction disciplinaire, sans préjudice des sanctions pénales éventuelles. »     Article D. 415     « Les lettres adressées aux détenus ou envoyées par eux doivent être écrites en clair et ne comporter aucun signe ou caractère conventionnel. Elles sont retenues lorsqu'elles contiennent des menaces précises contre la sécurité des personnes ou celles des établissements pénitentiaires. »     Article D. 416   « (...) les lettres de tous les détenus, tant à l'arrivée qu'au départ, peuvent être lues aux fins de contrôle. Celles qui sont écrites par les prévenus, ou à eux adressées, sont au surplus communiquées au magistrat saisi du dossier de l'information dans les conditions que celui-ci détermine. Les lettres qui ne satisfont pas aux prescriptions réglementaires peuvent être retenues. »   24.   Circulaires du ministère de la Justice des 11 juillet 1989 et 19 avril 1993 :     Ces circulaires, adressées par la direction de l'administration pénitentiaire aux directeurs régionaux des services pénitentiaires et aux directeurs et chefs d'établissements pénitentiaires, ont pour objet la correspondance des détenus avec les autorités administratives et judiciaires. Elles comportent en annexe une liste actualisée des autorités avec lesquelles les détenus sont autorisés à correspondre sous pli fermé. Il est mentionné en fin de liste :     « Doit être assimilé aux autorités françaises visées ci-dessus pour ce qui concerne la réglementation en matière de correspondance :     - le président de la Commission européenne des droits de l'Homme de Strasbourg. »     Une nouvelle circulaire, datée du 20 juin 1994, adressée par le Gouvernement à tous les directeurs d'établissements pénitentiaires, a précisé que la correspondance des détenus avec la Commission, quel qu'en soit l'organe (à savoir, le président, tout membre ou le Secrétariat) devait s'effectuer sous pli fermé.   25.   Arrêté du 12 mai 1997     Enfin, l'arrêté du 12 mai 1997 (repris dans les articles A. 40 et A. 40-1 du Code de procédure pénale), fixant la liste des autorités administratives avec lesquelles les détenus peuvent correspondre sous pli fermé, cite parmi les autorités assimilées aux autorités françaises :     « Les députés au Parlement européen ;     Le président de la Commission européenne des Droits de l'Homme de Strasbourg ;     Le Secrétariat de la Commission européenne des Droits de l'Homme ;     Tous membres de la Commission européenne des Droits de l'Homme (...) »     L'article A. 40-1 précise :   « Les courriers doivent être adressés, par les détenus, à l'adresse professionnelle ou fonctionnelle des autorités administratives et judiciaires.   Les lettres adressées par les autorités administratives et judiciaires françaises ou assimilées doivent clairement indiquer la qualité de leur expéditeur. »     III.   AVIS DE LA COMMISSION     A.   Grief déclaré recevable   26.   La Commission a déclaré recevable le grief du requérant concernant l’ouverture de son courrier par les autorités pénitentiaires.     B.   Point en litige   27.   Les points en litige sont donc les suivants : y a-t-il eu violation du droit au respect de la correspondance du requérant garanti par l’article 8 de la Convention     - relativement à l’ouverture des lettres envoyées par le Secrétariat de la Commission et le Parlement européen après l’arrêté du 12 mai 1997,     - relativement à l’ouverture des lettres envoyées par le Parlement européen avant l’arrêté du 12 mai 1997,     - relativement à l’ouverture de lettres adressées par d’autres personnes ou autorités ?     C.   Quant à l'article 8 de la Convention   28.   L’article 8 de la Convention se lit ainsi :   « 1.Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.   2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »   29.   Le requérant estime apporter la preuve de ce que son courrier a bien été ouvert et cite le nom de codétenus qui en ont été témoins. Il observe que le Gouvernement lui-même reconnaît dans ses observations devoir envoyer des circulaires et mémorandums aux directeurs de prison, les contentieux concernant ce point étant, selon les propres termes du Gouvernement, trop fréquents. Sur le fond, que sa correspondance avec le Secrétariat ait été ouverte sans intention délibérée ou pas, il considère que cette ouverture constitue en tout état de cause une ingérence dans son droit au respect de sa correspondance. Il précise qu'il ne se plaint pas de ce que son droit de requête ait été entravé.   30.   S'il admet que les lettres destinées à la famille ou aux amis soient contrôlées pour des raisons tenant à la sûreté de la prison ou à la sécurité des tiers, il estime qu'il n'est pas nécessaire que la correspondance avec la Commission, ou celle reçue du consulat britannique de Lille, du Parlement européen ou du ministère britannique des Affaires étrangères fasse l'objet d'un tel contrôle. Enfin, il conteste fermement les affirmations du Gouvernement selon lesquelles la prison de Douai disposerait d'un journal vidéo interne en anglais sur le règlement intérieur de l'établissement et plusieurs membres du personnel seraient anglophones. Il précise que, à chaque fois qu'il devait voir un membre du personnel, il était accompagné d'un autre prisonnier faisant fonction de traducteur. Il joint le témoignage d'un codétenu.   31.   Le Gouvernement estime que la requête est dénuée de fondement. En premier lieu, le requérant ne produit aucune preuve au soutien de ses allégations. En second lieu, à supposer que la preuve de l'ouverture des courriers soit rapportée, le Gouvernement considère qu'il y a lieu de distinguer deux types de courriers : pour ceux émanant du Secrétariat de la Commission, qui doivent parvenir sous pli fermé, l'ouverture ne peut provenir que d'une erreur et ne peut, dès lors, constituer une ingérence délibérée dans le droit du requérant au respect de sa correspondance. Concernant les courriers émanant d'autres autorités, le Gouvernement ne conteste pas que la surveillance des lettres des détenus constitue une ingérence.   32.   Le Gouvernement considère toutefois que cette ingérence est conforme aux prescriptions de l'article 8 § 2 de la Convention, puisqu'elle est prévue par la loi, vise les buts légitimes que sont la défense de l'ordre ou la prévention des infractions pénales, et est strictement proportionnée aux buts poursuivis. Le Gouvernement souligne au surplus que, contrairement à l'affaire Campbell c. Royaume-Uni (Cour eur. D.H., arrêt du 25 mars 1992, série A n° 233), aucune des correspondances qui auraient fait l'objet d'une ouverture indue ne concernait les relations du requérant avec son avocat.   33.   Il ne fait aucun doute - le Gouvernement ne le conteste pas - que l’ouverture des lettres adressées au requérant constitue une ingérence dans son droit au respect de sa correspondance, au sens de l’article 8 § 1 de la Convention. Reste à établir si cette ingérence est justifiée au regard des dispositions de l’article 8 § 2.   34.   La Commission doit distinguer le cas des lettres adressées par le Secrétariat de la Commission et par le Parlement européen de celui des lettres envoyées par d’autres personnes ou autorités.   Lettres envoyées par le Secrétariat de la Commission et le Parlement européen (après l’arrêté du 12 mai 1997)   35.   Le requérant indique que plusieurs lettres du Secrétariat (des 23 avril,   9 et 31 mai et 12 juin 1996, ainsi que celles des 14 octobre et   7 novembre 1997 et 5 août 1998) lui sont parvenues ouvertes. Il a renvoyé les enveloppes des trois dernières. Par ailleurs, il se plaint de ce que les lettres qui lui ont été adressées, notamment les 8 octobre et 10 novembre 1994, 9 janvier et 11 mai 1996, 8 juillet et 29 septembre 1998, par un député au Parlement européen, et dont il joint les trois dernières enveloppes, ont également été ouvertes.   36.   La Commission relève que toutes les enveloppes transmises par le requérant ont été ouvertes par la même machine et que la dernière enveloppe (lettre du député européen du 29 septembre 1998) porte une mention manuscrite du vaguemestre « lettre ouverte ». Dès lors, la Commission considère que le requérant a apporté la preuve de ce que tous ces courriers ont bien été ouverts pas les autorités pénitentiaires.       37.   La Commission observe qu’aux termes de la circulaire du ministre de la justice du 20 juin 1994 et de   l’arrêté du 12 mai 1997 (repris par les articles A. 40 et A. 40-1 du Code de procédure pénale),   le Secrétariat de la Commission fait partie des autorités avec lesquelles les détenus sont autorisés à correspondre sous pli fermé. Par ailleurs, l’arrêté du 12 mai 1997 a inclus dans la liste desdites autorités les députés au Parlement européen.   38.   Il s’ensuit que l’ouverture par les autorités pénitentiaires, des lettres adressées au requérant par le Secrétariat de la Commission et, après le 12 mai 1997, par un député au Parlement européen, était contraire à la réglementation française et n’était, en conséquence, pas « prévue par la loi », au sens de l’article 8 §. 2 de la Convention.   39.   Au surplus, en ce qui concerne la correspondance avec le Secrétariat, la Commission rappelle qu’il est essentiel que le canal de communication dont bénéficient les détenus avec les organes de la Convention soit libre de toute restriction inutile (affaire Campbell c. Royaume-Uni précitée, rapport Comm. 12.7.90, Cour eur. D.H., p. 40, § 69 et s.). Dès lors, en tout état de cause, pareille ingérence n’apparaît pas davantage proportionnée au but poursuivi (cf. arrêt Campbell précité, p. 22, § 62-64).     CONCLUSION   40.   La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 8 de la Convention en ce qui concerne l’ouverture des lettres adressées au requérant par le Secrétariat de la Commission et par un député au Parlement européen après le 12 mai 1997.     Lettres envoyées par le Parlement européen avant le 12 mai 1997   41.   Pour ce qui est des lettres du député au Parlement européen antérieures au 12 mai 1997, la Commission constate que cette ouverture était prévue par la réglementation française et estime qu’elle poursuivait les objectifs légitimes de défense de l’ordre   et de prévention des infractions pénales. Dans l’affaire Campbell précitée (p. 18, § 44-45), la Cour a considéré « qu’un certain contrôle de la correspondance des détenus se recommande et ne se heurte pas en soi à la Convention, eu égard aux exigences normales et raisonnables de l’emprisonnement ». Dès lors, la Commission considère que l’ouverture desdites lettres était proportionnée aux buts légitimes poursuivis, compte tenu de la marge d’appréciation des Etats membres en la matière.     CONCLUSION   42.     La Commission conclut par 22 voix contre 2 qu'il n’y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 8 de la Convention en ce qui concerne l’ouverture des lettres adressées au requérant par un député au Parlement européen avant le 12 mai 1997.     Lettres adressées au requérant par d’autres personnes ou autorités   43.     Le requérant se plaint par ailleurs de l’ouverture des courriers qui lui ont été adressés par d’autres personnes et autorités (consulat britannique, ministère britannique des affaires étrangères...). Se référant à son raisonnement au paragraphe 42 ci-dessus, la Commission observe que cette ouverture était prévue par la réglementation française et estime qu’elle poursuivait les objectifs légitimes de défense de l’ordre   et de prévention des infractions pénales. Observant notamment qu’aucune des lettres en cause ne provenait de l’avocat du   requérant, la Commission considère que leur ouverture était proportionnée aux buts légitimes poursuivis, compte tenu de la marge d’appréciation des Etats membres en la matière.     CONCLUSION   44.   La Commission conclut par 20 voix contre 4 qu'il y n’a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 8 de la Convention en ce qui concerne les lettres adressées au requérant par d’autres personnes ou autorités.     D.   Récapitulation   45.   La Commission   conclut à l’unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 8 de la Convention en ce qui concerne l’ouverture des lettres adressées au requérant par le Secrétariat de la Commission et par un député au Parlement européen après le 12 mai 1997 (§ 41).   46.     La Commission conclut par 22 voix contre 2 qu'il n’y a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 8 de la Convention en ce qui concerne l’ouverture des lettres adressées au requérant par un député au Parlement européen avant le 12 mai 1997 (§ 43).   47.     La Commission conclut par 20 voix contre 4 qu'il y n’a pas eu, en l'espèce, violation de l'article 8 de la Convention en ce qui concerne les lettres adressées au requérant par d’autres personnes ou autorités (§ 45).           M.-T. SCHOEPFER           S. TRECHSEL   Secrétaire                 Président   de la Commission           de la Commission   (Or. français)   OPINION DISSIDENTE DE M. J.-C. GEUS         A mon grand regret, je n’ai pu souscrire à l’avis de la majorité selon lequel l’ouverture du courrier adressé au requérant par un membre du Parlement européen - avant l’entrée en vigueur de l’arrêté du 12 mai 1997 - et diverses autorités officielles, comme le Consulat et le ministère des Affaires étrangères britanniques, ne violait pas l’article 8 de la Convention.     L’article 8 § 1 de la Convention, énonce la règle du respect de la correspondance, dont « toute personne » doit bénéficier. Selon la jurisprudence constante de la Cour, les exceptions prévues par le paragraphe 2 de cette disposition sont d’interprétation restrictive.     La surveillance de la correspondance des détenus poursuit certes des buts légitimes, étant la défense de l’ordre et la prévention des infractions pénales. Encore faut-il qu’une telle ingérence soit nécessaire dans une société démocratique. A cet égard, la Cour a reconnu qu’un certain contrôle de la correspondance des détenus se recommande et ne se heurte pas en soi à la Convention eu égard aux exigences normales et raisonnables de l’emprisonnement (arrêt Silver du 25 mars 1983, série A n° 61, par. 98) mais elle a également précisé que « pour mesurer le degré tolérable de pareil contrôle d’une manière générale, il ne faut pourtant pas oublier que la possibilité d’écrire et de recevoir des lettres représente parfois, pour le détenu, le seul lien avec le monde extérieur » (arrêt Campbell du 25 mars 1992, série A, n° 233, § 45).     A cet égard, je n’aperçois pas en quoi l’ouverture de la correspondance échangée entre un détenu et un membre du Parlement européen répondrait avant l’arrêté du 12 mai 1997, à un besoin social impérieux alors que cette pratique a été prohibée par ledit arrêté.     De même, il n’est nullement démontré que l’ouverture du courrier envoyé au requérant par le Consulat britannique et le ministère britannique des Affaires étrangères aurait été nécessaire pour assurer la défense de l’ordre et la prévention des infractions pénales.     A mon avis, il y a donc eu violation de l’article 8 de la Convention quant à l’ouverture de ces deux types de correspondance.   (Or. English)     DISSENTING OPINION OF Mrs Jane LIDDY joined by Mr B. MARXER and Mrs M. HION       While I agree with the majority that there was no violation of Article 8 in relation to the opening of correspondence between a prisoner and a member of the European Parliament, the thinking that led to a unanimous finding of violation in relation to correspondence with the Commission seems to me to be applicable by analogy to the correspondence with the local consular representative of the applicant.     In the case of Campbell v. United Kingdom (Judgment of 25 March 1992, series A No. 233), the Court said, in relation to correspondence with lawyers, that in principle such letters are privileged under Article 8. It specified that the prison authorities may open a letter from a lawyer to a prisoner when they have “reasonable cause to believe that it contains an illicit enclosure which the normal means of detection have failed to disclose”. It indicated certain procedural guarantees against the reading, as distinct from opening, of letters in such circumstances and, further, exceptional circumstances (reasonable cause to believe that the privilege is being abused) when the reading of such letters might be permitted (ibid.§ 48).     The rationale behind the privilege is that it is in the general interest that any person who wishes to consult a lawyer should be free to do so under conditions which favour full and uninhibited discussion.     However, for a prisoner of foreign nationality the right of access to a lawyer under Article 6 and the right of privileged correspondence with the lawyer under Article 8 may well be closely linked to the advice he receives from the local consular representative as to, for example, local lawyers with the appropriate linguistic skills and experience.   Indeed, the Vienna Convention on Consular Relations may be regarded as implicitly recognising that foreign prisoners can find themselves in a very vulnerable position in some countries in that that Convention provides a treaty basis for consular contact which can be invoked by the state of nationality of the prisoner. Moreover, a consular representative is well placed to ensure that family members are speedily informed of a detention and that financial matters, for example relating to bail, can be arranged without undue delay.     The majority of the Commission considers that the opening of such letters from the British Consulate was proportionate to the aim of controlling correspondence. For the foregoing   reasons I do not share this opinion and note, moreover, that the dicta in the Campbell case provide safeguards against abuse of privilege.