CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 27 avril 1999

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Costa,   M.   L. Loucaides,   M me   F. Tulkens,   M.   W. Fuhrmann,   M.   K. Jungwiert,   M.   K. Traja, juges ,   et de   M me   S. Dollé, greffière de section   ;     Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales   ;     Vu la requête introduite le 26 août 1997 par F.S.M. contre la République tchèque et enregistrée le 11 février 1998 sous le n°   de dossier 39803/98   ;     Vu le rapport prévu à l’article 49 du règlement de la Cour   ;     Après en avoir délibéré   ;     Rend la décision suivante   :   EN FAIT     L’organisation requérante est une organisation syndicale internationale siégeant à Prague. Elle a pour objet de regrouper dans une association les organisations syndicales de tous les pays. Elle est représentée devant la Cour par M. Alexandre Jarikov, son secrétaire général, et par M e Jiří Jirásek, avocat à Prague.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.   A.   Circonstances particulières de l’affaire     La requérante avait son siège statutaire à Prague et y poursuivait ses activités depuis février 1956. Son statut fut régularisé par la loi n° 116/1985 sur les conditions à remplir en Tchécoslovaquie pour l’activité des organisations à caractère international (zákon o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem v Československu) .     En 1990, le gouvernement de l’ancienne République fédérale tchèque et slovaque («   la Tchécoslovaquie   ») décida de mettre fin aux activités de la requérante sur le territoire de la Tchécoslovaquie. Le 18 janvier 1991, le ministère de l’Intérieur fédéral (federální ministerstvo vnitra) , se référant à la décision gouvernementale, décida de retirer, avec effet au 30 juin 1991, l’autorisation pour la requérante d’avoir son siège et d’exercer ses activités sur le territoire de la Tchécoslovaquie.     Le 28 mars 1991, le Ministre fédéral de l’Intérieur (federální ministr vnitra) annula la décision en cause, en relevant, entre autres, qu’il n’était pas démontré de manière suffisante que la requérante avait poursuivi des activités de nature à justifier, selon l’article 4 de la loi n° 116/1985, le retrait de l’autorisation d’avoir son siège et de poursuivre ses activités en Tchécoslovaquie. Par ailleurs, la requérante ne pouvait avoir connaissance des documents sur la base desquels la décision avait été prise.     Le 21 août 1991, le ministère fédéral de l’Intérieur décida de nouveau de retirer à la requérante l’autorisation d’avoir son siège et de poursuivre ses activités en Tchécoslovaquie avec effet au 21 août 1991. Il releva en particulier que les activités de la requérante s’étaient poursuivies en relation avec l’orientation de la politique étrangère du régime totalitaire et en liaison avec ses structures dirigeantes, et qu’aucun contrôle de ses activités n’était possible. Compte tenu du processus de démocratisation de la société tchécoslovaque et de sa restructuration, et de ce que la requérante s’était discréditée aux yeux du peuple tchécoslovaque pour ses activités pendant l’ancien régime, les faits susmentionnés devaient être considérés, selon l’article 3-1(c) de la loi n° 116/1985, comme étant d’autres raisons sérieuses rendant impossible toute activité de la requérante sur le territoire de la Tchécoslovaquie.     Le 23 décembre 1991, le Ministre fédéral de l’Intérieur confirma cette décision et fixa un délai limite de douze mois pour son exécution.     Le 19 février 1992, la requérante saisit la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) d’un recours constitutionnel (ústavní stížnost) en alléguant, en particulier, la violation de la liberté syndicale garantie par l’article 27 de la Charte des droits et libertés fondamentaux (Listina základních práv a svobod) («   la Charte   »).   Par arrêt du 21 octobre 1992, la Cour constitutionnelle annula la décision du ministère fédéral de l’Intérieur du 21 août 1991, dans la mesure où elle concernait les activités de la requérante en Tchécoslovaquie. La Court considéra inter alia que la requérante visait la protection des intérêts économiques et sociaux justifiant la protection par l’article 27 de la Charte. Elle releva également que la décision sur le droit d’une organisation d’avoir son siège en Tchécoslovaquie ne relevait pas du droit constitutionnel ou international, mais d’une décision des autorités du pays d’accueil.   Le 7 décembre 1992, le Ministre fédéral de l’Intérieur ne donna pas suite à une «   protestation   » (protest) élevée par le Procureur général (Generální prokurátor) en faveur de la requérante contre la décision du ministère de l’Intérieur du 21 août 1991, confirmée par la décision du Ministre fédéral de l’Intérieur du 23 décembre 1991, dans la mesure où elle concernait le retrait de l’autorisation donnée à la requérante d’avoir son siège en Tchécoslovaquie. Il constata que la décision ne violait aucune disposition légale interne, ni aucun des engagements résultant pour la Tchécoslovaquie des traités internationaux.   Le 31 décembre 1992, la Tchécoslovaquie fut dissoute par voie constitutionnelle en deux Etats distincts - la République tchèque et la République slovaque.   Le 8 mars 1995, le ministère de l’Intérieur de la République tchèque confirma le refus du ministère de l’intérieur fédéral du 7 décembre 1992 de donner suite à la «   protestation   » du Procureur général.   Le 15 mai 1995, la requérante forma un recours administratif (správní žaloba) auprès de la Cour supérieure (Vrchní soud) et demanda l’annulation des décisions du ministère fédéral de l’Intérieur et du Ministre fédéral de l’Intérieur des 21 août et 23 décembre 1991, 7   décembre 1992 et 8 mars 1995, dans la mesure où elles concernaient le retrait de l’autorisation pour la requérante d’avoir son siège en Tchécoslovaquie.   Il est à noter que compte tenu de l’arrêt précité du 21 octobre 1992, la requérante était autorisée à poursuivre ses activités sur le territoire de l’ancienne Tchécoslovaquie, et par ailleurs les demandes de la requérante postérieures à la dissolution de la Tchécoslovaquie en deux Etats distincts ne concernaient plus que la possibilité d’avoir son siège sur le territoire de la nouvelle République tchèque.   Par arrêt du 11 novembre 1996, la Cour supérieure suspendit la procédure selon l’article 250(d)-3 du Code de procédure civile, au motif que les décisions critiquées ne pouvaient faire l’objet de l’examen de sa part. Elle releva que la décision du 21 août 1991 avait acquis force obligatoire le 23 décembre 1991, donc avant le 1er janvier 1992, la date de l’entrée en vigueur de la loi n° 519/1991 sur la modification du Code de procédure civile, qui a restauré les juridictions administratives. Elle estima également que la décision par laquelle une autorité administrative ne donne pas suite à la «   protestation   » du procureur ne constitue pas une décision au fond. Par ailleurs, les décisions des 7 décembre 1992 et 8 mars 1995, ne mettant en cause que des droits procéduraux de la requérante, sont exclues de l’examen de la Cour supérieure, conformément à l’article 248-2(e) du Code de procédure civile.   La requérante introduisit un recours constitutionnel contre cet arrêt. Elle faisait valoir que la Cour n’avait pas tenu une audience publique à laquelle les parties auraient pu participer et au cours de laquelle des preuves auraient pu être examinées. Elle alléguait inter alia une violation de l’article 36 de la Charte et de l’article 6 de la Convention. Le 11 mars 1997, la Cour constitutionnelle rejeta le recours en relevant que   :     «   (…) par arrêt du 21 octobre 1992, la Cour constitutionnelle fédérale a annulé la décision du ministère fédéral de l’Intérieur dans la mesure où elle concernait l’autorisation pour [la requérante] de poursuivre ses activités en République fédérale tchèque et slovaque. Elle a rejeté la partie du recours constitutionnel concernant le siège de [la requérante] en République fédérale tchèque au motif qu’elle n’était pas contraire à (…) l’article 27 de la Charte. (…) Selon la Cour, le droit de libre association n’inclut pas la création d’un siège d’organisation internationale sur le territoire de la République fédérale tchèque et slovaque, car une telle décision dépend du droit interne et des intérêts de l’Etat. (…)     La Cour considère qu’eu regard au droit constitutionnel, l’affaire a déjà été jugée et décidée, et que la procédure sur la protestation de l’ancien Procureur général fédéral n’était pas justifiée (…) Dès lors, le présent recours doit être considéré (…) comme un recours sur lequel la Cour constitutionnelle a déjà décidé. Il est donc irrecevable. (…)   Le fait que [la Cour considère, contrairement à la Cour supérieure, que la décision d’une autorité administrative sur la protestation du procureur constitue, eo ipso , une décision au fond, n’affecte pas sa conclusion sur le présent recours]. »   B.   Droit interne pertinent   Loi n° 116/1985 sur les conditions à remplir pour l’activité des organisations ayant caractère international en Tchécoslovaquie     Selon l’article 3-1, le ministère fédéral de l’Intérieur, en accord avec le ministère fédéral des affaires étrangères et après une discussion avec des autorités centrales administratives d’Etat, autorise la création d’une organisation internationale ou permet à cette organisation de poursuivre ses activités ou d’avoir son siège en Tchécoslovaquie lorsque (a) son statut et ses activités ne sont pas en contradiction avec l’ordre juridique tchécoslovaque, (b) lorsque l’organisation est créée en tant que personne morale et (c) lorsqu’il n’y a pas d’autres raisons empêchant de donner cette autorisation.     Selon l’article 4, le ministère [fédéral] de l’Intérieur peut suspendre les activités d’une organisation internationale ou retirer les autorisations délivrées en vertu de l’article 3-1, lorsque les activités poursuivies par l’organisation ne satisfont pas aux conditions prévues par l’article 3-1.     L’article 7 dispose que les organisations auxquelles l’autorisation de s’établir ou de poursuivre leurs activités ou d’avoir leur siège en Tchécoslovaquie a été accordée, sont considérées comme des organisations étant autorisées à s’établir ou à poursuivre leur activités et à avoir leur siège en Tchécoslovaquie selon cette loi.   Charte des droits et libertés fondamentaux     L’article 27 dispose en particulier que toute personne a droit à la liberté d’association avec d’autres personnes afin de protéger ses intérêts économiques et sociaux. Leurs activités   peuvent être soumises à des restrictions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la défense de l’ordre, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.   Selon l’article 36-1, toute personne à droit à ce que sa cause soit examinée par un tribunal indépendant et impartial et, dans certains cas précis, par une autre autorité. L’article 36-2 dispose que toute personne qui prétend que ses droits ont été violés par une décision administrative a droit à ce que la légalité de cette décision soit examinée par un tribunal, lorsque la loi n’en dispose pas autrement, l’examen des décisions concernant les droits et libertés fondamentaux garantis par la Charte ne doit jamais être exclu de la compétence du tribunal.   Code civil     Selon l’article 19, le siège d’une personne morale doit être établi au moment de sa création.   Code de procédure civile     Selon l’article 248-(e), les tribunaux n’examinent pas les décisions des autorités administratives ayant un caractère provisoire et procédural, y compris celles par lesquelles des amendes de caractère procédural ont été infligées.     L’article 250(d)-3 dispose, entre autres, que le président de la chambre suspend la procédure lorsque l’action est introduite tardivement, lorsqu’elle est présentée par une personne incompétente, ou lorsqu’elle est dirigée contre une décision qui ne peut être l’objet de l’examen du tribunal.   Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales (Strasbourg, 24 avril 1986)     L’article 4 dispose que l’application de cette Convention ne peut être écartée que lorsque l’organisation internationale qui invoque la Convention par son objet, par son but ou par l’activité effectivement exercée (a) contrevient à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection des droits et libertés d’autrui ou (b) compromet les relations avec un autre Etat ou le maintien de la paix et de la sécurité internationale.   GRIEFS   1.   La requérante se plaint de ce que son droit à un procès équitable, garanti par l’article 6 de la Convention, n’aurait pas été respecté par la Cour constitutionnelle tchèque   qui a rejeté son recours constitutionnel contre la décision de la Cour supérieure. Elle fait valoir que les décisions de la Cour constitutionnelle, de la Cour supérieure et du ministère de l’Intérieur de la République tchèque, prises prétendument sur la base des raisons politiques discriminatoires, sans justification objective et raisonnable, auraient violé ses droits civils et sociaux et auraient également frappé ses fonctionnaires et employés. Elle note, par ailleurs, qu’au sens de l’article 19 du Code civil, le siège d’une personne morale constitue un élément essentiel pour son existence et que le retrait du siège a pour conséquence la cessation de ses activités. Dès lors, la suppression du siège aurait atteint eo ipso des droits de propriété, de logement, de travail et d’autre droits civils de la requérante en tant que personne morale, ainsi que ceux des personnes physiques ayant des relations avec elle.   2.   Elle allègue, par ailleurs, la violation de l’article 4 de la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales.   La requérante fait valoir à cet égard qu’elle a toujours respecté la législation nationale et que ses objectifs et activités n’ont jamais donné aucune raison pour le retrait de l’autorisation d’avoir son siège en République tchèque.   EN DROIT   1.   La requérante se plaint de la violation de l’article 6 de la Convention par la Cour constitutionnelle en relation avec la procédure concernant le retrait de l’autorisation d’avoir son siège sur le territoire de la République tchèque.     Le passage pertinent de l’article 6 § 1 de la Convention garantit le droit de toute personne à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil.   (i)   Il échet de statuer d’abord sur le point de savoir si la procédure devant la Cour constitutionnelle emportait détermination de «   droits de caractère civil   » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.     La Cour observe que la Cour constitutionnelle a décidé en dernière instance dans la procédure administrative et judiciaire concernant le retrait de l’autorisation pour la requérante d’avoir son siège en République tchèque. Examinant le recours constitutionnel de la requérante, la Cour constitutionnelle a été appelée à statuer sur la violation prétendue de l’article 36 de la Charte des droits et libertés fondamentaux par la Cour supérieure dans la mesure où cette dernière n’avait pas décidé au fond du recours administratif de la requérante contre les décisions administratives retirant l’autorisation donnée à la requérante d’avoir son siège en République tchèque et le refus du Ministre de l’Intérieur de donner suite à la «   protestation   » du Procureur général, élevée contre ce retrait.     La Cour rappelle que selon les principes dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention, l’article 6 § 1 de la Convention n’est pas applicable au cas d’espèce que si les conditions suivantes sont réunies   : il doit y avoir, au moins de manière défendable, un droit en jeu, ce droit doit avoir fait l’objet d’une «   contestation   » réelle et sérieuse et revêtir un «   caractère civil   » (cf., entre autres, arrêt Kraska c. Suisse du 19 avril 1993, série A n° 254-B, p. 48, § 24   ; arrêt Zander c. Suède du 25 novembre 1994, série A n° 279, p. 38, § 22). Enfin, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en cause.     La Cour relève que c’est au regard, non de la qualification juridique, mais du contenu matériel et des effets que lui confère le droit interne de l’Etat en cause, qu’un droit être considéré ou non comme étant de caractère civil au sens de cette disposition (cf. arrêt König c. Allemagne du 28 juin 1978, Série A n° 27, p. 30, § 89).     La Cour relève que la possibilité d’avoir ou non son siège dans un Etat n’a pas par elle-même d’influence sur le droit d’exercer ses activités dans cet Etat. Or, la requérante a aucunement étayé son allégation suivant laquelle elle ne pourrait pas poursuivre ses activités en République tchèque   ; au contraire, l’arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale du 21   octobre 1992 l’autorise à poursuivre ses activités sur le territoire de la Tchécoslovaquie d’alors, donc à présent en tout cas sur le territoire de la République tchèque.   Le seul problème est donc celui du prétendu droit d’avoir son siège en République tchèque.     La Cour considère que le droit d’une organisation internationale, telle que la requérante, d’avoir son siège sur le territoire d’un pays n’est pas un droit de caractère civil.   Elle estime, par conséquent, que la procédure devant la Cour constitutionnelle ne visait pas à trancher une contestation sur des droits et obligations de caractère civil de la requérante. Il s’ensuit que l’article 6 § 1 de la Convention n’était pas d’application en l’espèce, de sorte que ce grief doit être rejeté comme incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, conformément à l’article 35 §§ 3 et 4.   (ii)   A l’appui des griefs soulevés sous l’angle de l’article 6 de la Convention, la requérante fait également valoir que la décision de lui retirer l’autorisation d’avoir son siège en République tchèque a frappé également ses fonctionnaires et employés ainsi que d’autres personnes ayant des relations avec elle.   Toutefois, la Cour rappelle qu’une association ne peut agir au nom de ses membres qu’à condition de les identifier et de justifier de pouvoirs de représentation. Elle observe que dans le cas d’espèce, la requérante n’a pas rempli cette condition formelle et n’a aucunement étayé les allégations présentées sur ce point devant la Cour.     Dans ces circonstances, la Cour conclut que la requérante ne peut se prétendre victime d’une violation des droits reconnus dans la Convention et donc ce grief doit être rejeté comme incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention, conformément à l’article 35 §§ 3 et 4.   2.   La requérante se plaint, enfin, de la violation de l’article 4 de la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales.     La Cour rappelle qu’elle est compétente uniquement pour appliquer la Convention européenne des Droits de l’Homme et qu’elle n’est pas compétente pour faire application d’autres conventions internationales en tant que telles. Toutefois, aux termes de l’article 1 de la Convention, la Cour peut examiner si les effets de l’application, par les organes internes des Parties contractantes, d’autres conventions internationales conclues par la suite, portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Convention.     La Cour admet qu’il peut se révéler utile de tenir compte, pour l’interprétation des dispositions de la Convention européenne des Droits de l’Homme, de dispositions contenues dans d’autres instruments juridiques internationaux qui assureraient une protection des droits fondamentaux plus ample que celle prévue dans la Convention. Cependant, il ne saurait être question d’attribuer aux dispositions de la Convention une portée que les Hautes Parties Contractantes ont expressément voulu exclure.     En l’espèce, les dispositions de l’article 2 du Protocole No 4 à la Convention européenne des Droits de l’Homme et celles de l’article 1 du Protocole No 7 à cette Convention, dont la teneur est la plus proche des garanties contenues dans l’article 4 de la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales, ne s’appliquent qu’aux personnes physiques.     Par conséquent, la Cour considère que ce grief ne peut être invoqué par la requérante en sa qualité d’organisation internationale et qu’il est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être rejeté au sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.     Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,   DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE .           S. Dollé   N. Bratza   Greffière   Président