CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 25 mai 1999

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Fischbach, président ,   M.   C. Rozakis,   M.   G. Bonello,   M me   V. Strážnická,   M.   P. Lorenzen,   M.   A.B. Baka,   M.   E. Levits, juges ,   et de   M.   E. Fribergh, greffier de section   ;     Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales   ;     Vu la requête introduite le 13 avril 1998 par OIKODOMIKOS SYNETAIRISMOS YGEIONOMIKON «   I YGEIA   », Georgios KARKAVELAS, Christos VAMVALIS et Maria GRAIKOU contre la Grèce et enregistrée le 23 juillet 1998 sous le n°   de dossier 42396/98   ;     Vu le rapport prévu à l’article 49 du règlement de la Cour   ;     Après en avoir délibéré   ;     Rend la décision suivante   :   EN FAIT     La première requérante est une société coopérative de construction, ayant son siège à Athènes. Les trois autres requérants sont des ressortissants grecs, nés respectivement en 1947, 1930 et 1954, et résidant à Salonique. Devant la Cour, les requérants sont représentés par le professeur Georgios Kassimatis et par Maître Costas Horomidis, avocat au barreau de Salonique.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.   A.   Circonstances particulières de l’affaire     Par acte notarial en date du 25 juin 1970, la première requérante acheta au nom de ses membres, dont les trois autres requérants, un terrain de 3 millions de mètres carrés sis à Chalkidiki, au nord de la Grèce, dans le but d’y construire une agglomération de villégiature. Suite à cet achat, fut issu un décret royal en date du 19 juillet 1972 portant approbation «   des conditions et des limitations de construction   » (όροι και περιορισμοί δόμησης). Ce décret fut partiellement modifié par un décret présidentiel en 1980. En 1994 et 1995, le bureau d’urbanisme de la préfecture de Chalkidiki accorda aux requérants des permis de construire.     Le 27 septembre 1995, deux associations d’écologistes ayant leur siège à Salonique saisirent la cinquième chambre du Conseil d’État d’une demande tendant à obtenir l’annulation des permis de construire précités, au motif que la construction des immeubles porterait gravement atteinte à l’environnement, le terrain à construire se trouvant sur une zone forestière. En particulier, les demandeurs affirmèrent que les permis de construire accordés aux requérants se fondaient sur des actes administratifs contraires à l’article 24 § 1 de la Constitution (à savoir les décrets de 1972 et de 1980). Ils précisèrent que, même si le délai pour recourir contre ces actes avait expiré, le Conseil d’État pouvait toutefois procéder à un examen incident de leur validité (παρεμπίπτων έλεγχος). Ce recours a été déposé à un commissariat de police de Salonique, en vertu des dispositions du décret présidentiel N°   18/1989 qui prévoit que la demande en annulation peut être déposée auprès d'une autorité publique autre que le Conseil d’État.     Les 10 avril 1996 et 17 mars 1997, les requérants formèrent une intervention (παρέμβαση) en faveur des actes attaqués. Ils soutinrent que la demande en annulation était irrecevable, puisque les formalités posées par le décret présidentiel N°   18/1989 n’avaient pas été respectées lors du dépôt du recours. Par ailleurs, les requérants affirmèrent que les deux associations d’écologistes qui avaient déposé la demande en annulation n’avaient pas d’intérêt légal pour attaquer les actes litigieux, puisque leur siège était à Salonique, donc loin de la région visée par la construction. Les requérants soutinrent également que les décrets de 1972 et de 1980 étaient des actes administratifs individuels (ατομικές διοικητικές πράξεις) et non réglementaires (κανονιστικές)   ; dès lors, leur validité ne pouvait pas être incidemment examinée. Les requérants soulignèrent que, pendant plusieurs années, ils avaient pris toutes les mesures nécessaires pour protéger l’environnement,   et procédé à toutes les démarches prévues par la législation pour assurer la légalité de la construction envisagée   ; ils invitèrent donc le Conseil d’État à ne pas venire contra factum proprium , ce qui porterait   atteinte au principe de «   la confiance justifié des individus   ». Enfin, invoquant la complexité de l’affaire, les requérants demandèrent son renvoi devant l’assemblée plénière du Conseil d’État.     L’audience devant la cinquième chambre du Conseil d’État eut lieu le 9 avril 1997. Les requérants déposèrent leurs observations complémentaires les 22 et 27 avril 1997. Ils invitèrent le Conseil d’État à examiner, entre autres, la légitimation (νομιμοποίηση) des demandeurs, c’est-à-dire la question de savoir si la demande en annulation avait été déposée par les représentants légaux de deux associations, et si cela avait été fait suite à une décision formelle du conseil administratif desdites associations. Invoquant l’article 1 du Protocole N°   1, les requérants soutinrent de nouveau que l’annulation des permis de construire litigieux porterait gravement atteinte à leur droit au respect de leurs biens.     Le 20 octobre 1997, par arrêt N° 4430/1997, la cinquième chambre du Conseil d’État annula les permis de construire litigieux. En particulier, le Conseil d’État estima que les deux associations d’écologistes avaient comme but, selon leurs statuts, la protection de l’environnement, de l’esthétique du territoire et des systèmes écologiques naturels, à savoir un but moral lié à l’intérêt public de la protection de l’environnement. Par conséquent, ils avaient l’intérêt légal pour attaquer des actes administratifs portant atteinte à l’environnement non seulement de leur ville, mais aussi de la région plus large, dont Chalkidiki, un lieu de villégiature très fréquenté par les habitants de Salonique. En outre, le Conseil d’État constata que la demande en annulation avait respecté les conditions de recevabilité prévues par le décret présidentiel N° 18/1989. Quant à la nature des actes litigieux, le Conseil d’État estima que les décrets attaqués étaient manifestement des actes réglementaires   ; dès lors, même s’ils ne pouvaient plus être directement attaqués, leur validité pouvait être incidemment examinée, puisque la validité des permis de construire (qui, eux, avaient été attaqués dans les délais prescrits par la loi), était subordonnée à la validité des décrets en question. Quant au fond, le Conseil d’État releva que le terrain litigieux faisait partie d’une zone forestière, couverte de pins. Or, il rappela que les systèmes écologiques forestiers sont soumis, en vertu de la Constitution grecque, à un système spécial de protection   ; dès lors, la construction des immeubles sur des zones forestières est formellement interdite. Le Conseil d’État conclut que les décrets en question étaient contraires à la Constitution, et donc invalides. Il convenait donc d’annuler les permis de construire, puisqu’ils avaient été accordés en application desdits décrets.     B.   Droit interne pertinent   Article 24 de la Constitution grecque   «   1.   La protection de l’environnement naturel et culturel constitue une obligation de l’État. L’État est tenu de prendre des mesures spéciales, préventives ou répressives, dans le but de sa conservation.     La loi règle les modalités de la protection des forêts et des espaces boisés en général. La modification de l’affectation des forêts et des espaces boisées domaniaux est interdite (...)   2.   L’aménagement du territoire, la formation, le développement, l’urbanisme et l’extension des villes et des régions à urbaniser en général sont placés sous la réglementation   et le contrôle de l’État (...)   »       GRIEFS   1.   Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent que la procédure devant le Conseil d’État n’a pas été équitable. En particulier, les requérants affirment   :   -   que la cinquième chambre n’avait pas compétence pour examiner l’affaire, la quatrième chambre du Conseil d’État étant la seule chambre compétente pour connaître les litiges d’urbanisme   ;   -   que l’arrêt rendu n’a pas été suffisamment motivé et que le Conseil d’État a omis de répondre à plusieurs arguments qu’ils avaient soulevés et qui avaient trait à la recevabilité même de la demande en annulation.   2.   Invoquant l’article 1 du Protocole N° 1, les requérants se plaignent en outre que l’annulation des permis de construire porte atteinte à leur droit au respect de leurs biens.     EN DROIT   1.   Les requérants se plaignent que la procédure devant le Conseil d’État ne répondait pas aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, dont les parties pertinentes sont ainsi libellées   :   «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...), par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   »   a.   S’agissant de l’allégation des requérants selon laquelle la cinquième chambre du Conseil d’État n’avait pas compétence pour examiner l’affaire, la Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes et dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive.     Or, le fondement de la règle de l’épuisement des voies de recours internes consiste en ce qu’avant de saisir un tribunal international, le requérant doit avoir donné à l’État responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale pourvu qu’elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, l’arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A n° 200, p. 19, § 36).     A cette fin, le requérant ne doit pas seulement avoir saisi les juridictions nationales, mais il doit également avoir soulevé devant ces juridictions, au moins en substance et dans les formes et délais du droit interne, les griefs qu’il entend ensuite formuler devant la Cour (voir l’arrêt Cardot précité, p. 18, § 34).     Dans le cas d’espèce, la Cour constate que les requérants n’ont, à aucun moment de la procédure, contesté la compétence de la cinquième chambre du Conseil d’État et n’ont, dès lors, pas satisfait, quant à ce grief, à la condition relative à l’épuisement des voies de recours internes.     Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée, en application de l’article 35   § 4 de la Convention.   b.   Quant à l’allégation des requérants selon laquelle le Conseil d’État n’aurait pas suffisamment motivé son arrêt et n’aurait pas répondu à tous leurs arguments, la Cour rappelle que, selon sa jurisprudence constante reflétant un principe lié à la bonne administration de la justice, les décisions judiciaires doivent indiquer de manière suffisante les motifs sur lesquels elles se fondent.     L’étendue de ce devoir peut varier selon la nature de la décision et doit s’analyser à la lumière des circonstances de chaque espèce (voir les arrêts Ruiz Torija et Hiro Balani c. Espagne du 9 décembre 1994, série A n os 303-A et 303-B, p. 12, § 29, et pp. 29-30, § 27   ; Higgins et autres c. France du 19   février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, p. 60, § 42). Si l’article 6 § 1 oblige les tribunaux à motiver leurs décisions, cette obligation ne peut se comprendre comme exigeant une réponse détaillée à chaque argument (voir, en dernier lieu, l’arrêt Garcia Ruiz c. Espagne du 21 janvier 1999, à paraître dans Recueil des arrêts et décisions 1999, § 26).     A la lumière de ce qui précède, la Cour constate que le Conseil d’État a répondu de manière suffisamment détaillée à la majorité des arguments soulevés par les requérants. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que l’arrêt rendu par le Conseil d’État péchait par manque de motivation.     Pour autant que le grief des requérants puisse être compris comme visant l’appréciation des preuves et le résultat de la procédure menée devant le Conseil d’État, la Cour rappelle qu’aux termes de l’article 19 de la Convention, elle a pour seule tâche d’assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les États contractants. En particulier, il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction, sauf si et dans la mesure où elles pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention. Si la Convention garantit en son article 6 le droit à un procès équitable, elle ne réglemente pas pour autant l’admissibilité des preuves en tant que telle, matière qui relève au premier chef du droit interne (voir, l’arrêt Garcia Ruiz précité, § 28).     Dans le cas d’espèce, la Cour relève que les requérants ont bénéficié d'une procédure contradictoire, au cours de laquelle ils ont pu présenter les arguments qu’ils jugeaient pertinents pour la défense de leur cause.     En conclusion, la Cour estime que, considérée dans son ensemble, la procédure litigieuse a revêtu un caractère équitable, au sens de l'article 6 § 1 de   la Convention.     Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention, et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4.   2.   Invoquant l’article 1 du Protocole N° 1, les requérants se plaignent en outre que l’annulation des permis de construire porte atteinte à leur droit au respect de leurs biens.             L’article 1 du Protocole N° 1 se lit comme suit   :   «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.   Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.   »     La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole additionnel contient trois normes distinctes. La première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété   ; la deuxième, qui figure dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions   ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Ces normes ne sont pas pour autant dépourvues de rapport entre elles : la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteinte au droit de propriété   ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, entre autres, l’arrêt Allan Jacobsson c. Suède du 25 octobre 1989, série A n° 163, p. 16, § 53).     Dans le cas d’espèce, la Cour constate que l’annulation des permis de construire n’a pas touché la substance des droits de propriété des requérants et n’a pas engendré des conséquences assez graves sur leur propriété pour constituer une expropriation de fait (voir, a contrario , l’arrêt Papamichalopoulos c. Grèce du 24 juin 1993, série A n° 260-B, p. 70, §§ 45-6). Les requérants n’ont donc pas été «   privés   » de leurs biens au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1. A cet égard, la Cour observe que, par leur nature d’actes administratifs susceptibles de faire l’objet d’une demande en annulation, les permis de construire litigieux n’avaient pas accordé aux requérants un droit de construire garanti d’emblée, mais seulement l’éventualité d’obtenir un tel droit. La Cour admet cependant que la mesure contestée a apporté des restrictions quant à l’usage des biens des requérants et que ces restrictions doivent être examinées sous l’angle du second alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1. Cette disposition devant toutefois se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase du premier alinéa, il faut un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, entre autres, l’arrêt Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, série A n° 159, p.   23, § 59). Dans la recherche du juste équilibre à ménager de la sorte entre l’intérêt général de la communauté et les exigences de la protection des droits fondamentaux de l’individu, les autorités nationales jouissent d’une large marge d’appréciation (voir l’arrêt AGOSI c.   Royaume-Uni du 24 octobre 1986, série A n° 108, p. 18, § 52).     La Cour n’aperçoit, tout d’abord, aucune raison de douter que l’ingérence litigieuse fût conforme à la législation nationale, car elle se fondait clairement sur les dispositions de la Constitution. La Cour note en outre que l’annulation des permis de construire avait pour objet de protéger des zones forestières présentant un intérêt écologique. Ce but doit être considéré comme reflétant les exigences d’intérêt général de la communauté, la société d’aujourd’hui se souciant sans cesse davantage de préserver l’environnement (voir l’arrêt Fredin c. Suède du 18 février 1991, série A n° 192, p. 16, § 48).     Quant à l’exigence de proportionnalité entre l’ingérence dans le droit de propriété des requérants et le but d’intérêt général poursuivi, la Cour considère que, eu égard à l’importance sans cesse croissante accordée à la protection de l’environnement, l’interdiction de construire sur le terrain en question ne saurait être considérée de nature à rendre cette mesure disproportionnée au but d’intérêt général poursuivi. Compte tenu de la grande marge d’appréciation dont disposent les États contractants en cette matière, la Cour conclut que l’État défendeur n’a pas manqué de ménager un «   juste équilibre   » entre les intérêts des requérants et l’intérêt général de la communauté.     Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention, et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4.       Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,     DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE .             Erik Fribergh   Marc Fischbach   Greffier   Président