CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 28 février 2002

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Rozakis , président ,   M me   F. Tulkens ,   M me   N. Vajić ,   MM.   E. Levits ,     A. Kovler ,     V. Zagrebelsky,   M me   E. Steiner, juges ,   et   de   M.   S. Nielsen, greffier adjoint de section , Vu la requête susmentionnée introduite le le 20 novembre 1998 et enregistrée le 9 juin 1999, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT Le requérant est un ressortissant letton, né en 1974 et résidant à Riga (Lettonie). Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. A.     Circonstances particulières de l’affaire Le 18 décembre 1997, à Riga, en exécution de la décision d’un agent de police routière ( Ceļu policija ) constatant que la voiture du requérant était incorrectement garée, les services d’une entreprise de droit privé (ci-après «   l’entreprise   ») emmenèrent le véhicule en fourrière et le placèrent sur un parking payant prévu à cet effet. Afin de récupérer sa voiture, le requérant dut payer à ladite entreprise une somme de 27,50 lats [environ 42 €], dont 22 lats en tant que frais de remorquage et 1 lats par heure de stationnement. Contre la décision de l’agent de police, le requérant saisit le tribunal de première instance de l’arrondissement de Latgale de la ville de Riga d’un recours en annulation. Dans son mémoire, le requérant soutenait qu’à supposer que sa voiture eût été garée en infraction du règlement sur la circulation routière, la police aurait dû lui infliger une amende administrative conformément à l’article 122-1 du code des contraventions administratives, ce qu’elle n’avait pas fait dans le cas d’espèce. Le requérant soutint également que le paiement des frais de remorquage et de parking était indu en vertu de l’article 32 al. 3 du code des contraventions administratives, interdisant aux autorités publiques d’exiger des paiements non prévus par la loi. Par conséquent, le requérant demanda au tribunal d’annuler la décision de l’agent de police routière concernant la mise en fourrière de sa voiture, et d’ordonner à l’entreprise le remboursement de la somme qu’il lui avait indûment payée. Par une ordonnance du 10 février 1998, le juge du tribunal de première instance déclara le recours irrecevable pour défaut de forme. Selon le juge, le recours du requérant, constituant à la fois un recours contre une décision administrative d’une autorité publique et une demande contentieuse en répétition de l’indu introduite contre une entreprise privée, cumulait deux voies de droit totalement différentes en violation des règles de procédure civile. Toutefois, dans son ordonnance, le juge précisa que le requérant avait encore la possibilité de supprimer les vices de forme de son recours et d’obtenir la protection juridictionnelle de ses droits, en introduisant séparément un recours en annulation contre la décision de l’agent de police et une demande contentieuse en répétition de l’indu contre l’entreprise. Le juge ajouta que le requérant aurait en toute hypothèse méconnu l’article 235 du code de procédure civile, régissant les modalités de recours contre les peines administratives ( administratīvie sodi ), notamment quant à la juridiction compétente et quant au délai d’introduction du recours. Contre cette ordonnance, le requérant introduisit un recours dit complémentaire ( blakus sūdzība ) devant la cour régionale de Riga, en soulevant le moyen du défaut manifeste d’appréciation en droit concernant la remarque finale du juge de première instance. Selon le requérant, en faisant cette remarque, le juge avait commis une grave erreur en confondant deux procédures différentes   : le recours contre de simples décisions administratives, qu’il avait exactement intenté dans le cas d’espèce, et le recours contre les peines administratives, qu’il n’avait jamais eu l’intention de présenter car il n’avait fait l’objet d’aucune sanction à caractère punitif. Par une ordonnance définitive du 2 juin 1998, la cour régionale de Riga rejeta le recours du requérant, au motif que, conformément à l’article 239-1, al. 2 du code de procédure civile, seuls les actes administratifs imposant au particulier une obligation, ou lui enjoignant de payer une somme à titre gracieux, ou l’empêchant totalement ou partiellement d’exercer les droits qui lui sont conférés par une loi ou un autre acte normatif étaient susceptibles de recours. Or, selon la cour régionale, une simple décision ordonnant la mise de la voiture en fourrière n’empêchait pas l’exercice d’un droit quelconque, et une telle décision n’était donc pas susceptible de recours devant les tribunaux. B.     Le droit interne pertinent Les dispositions pertinentes du code des contraventions administratives ( Administratīvo pārkāpumu kodekss ) en vigueur à l’époque des faits étaient rédigées comme suit   : Article 9 «   Une contravention administrative est un acte ou une omission illicite, coupable (commis intentionnellement ou par négligence) portant atteinte à la sécurité publique, l’ordre public, la propriété, les droits et les libertés des citoyens ou le fonctionnement et l’administration des autorités publiques et du fait duquel la loi prévoit la responsabilité administrative. La responsabilité administrative du fait des contraventions définies par le présent code peut être engagée si la loi ne prévoit pas une responsabilité pénale   pour ces infractions. » Article 32, al. 3 «   Les autorités habilitées à infliger des peines administratives ne sont pas en droit d’obliger l’auteur de la contravention à couvrir, directement ou par l’intermédiaire d’autres personnes, des frais pour des services payants non prévus par la loi, à apporter des contributions financières ou à effectuer tout autre paiement non prévu par la loi. » Article 122-1, al. 1 «   L’inobservation,   par un conducteur de véhicule, des (...) règles d’arrêt et de stationnement, est punie d’une amende n’excédant pas la somme de 5 lats [ environ 8   € ]. » Article 257, al. 5 «   Lorsque (...) il est impossible de trouver le propriétaire du véhicule, celui-ci peut être placé sur un parking payant prévu à cet effet. L’agent ayant ordonné la mise en fourrière, en avertit immédiatement l’unité territoriale d’alerte rapide de la Police d’Etat (...), qui, dans le délai de vingt-quatre heures, en informe la personne enregistrée comme propriétaire du véhicule.   » Les articles pertinents du   code de procédure civile ( Civilprocesa kodekss ) en vigueur à l’époque des faits étaient rédigés comme suit   : Article 228, al. 1 «   Sont soumises au contrôle juridictionnel les affaires résultant des relations administratives, à savoir   : (...) 2) fondées sur des recours dirigés contre les actes des autorités publiques concernant l’application des peines administratives   ; 3) fondées sur des recours dirigés contre les actes ou décisions des autorités publiques, centrales ou locales, enfreignant les droits des personnes physiques ou morales   ; (...)   » Article 235, al. 1 et 3 «   (...) Un recours contre la décision en matière de peines administratives peut être introduit par les personnes à l’égard desquelles la décision a été prise, ainsi que par la victime devant le tribunal de première instance (...), dans le délai de dix jours suivant l’adoption de la décision, à l’exception des cas où la loi prévoit des conditions différentes. (...) La décision infligeant la peine administrative doit être   jointe au recours. » Article 239-1 «   Une personne physique ou morale peut saisir un tribunal d’un recours lorsqu’elle estime qu’un acte ou une décision d’une autorité publique, centrale ou locale, a porté atteinte à ses droits. Un acte ou une décision d’une autorité publique susceptible de recours est un acte ou une décision, collégial(e) ou individuel(le), à la suite duquel ou de laquelle   : 1) une personne physique ou morale est empêchée d’exercer, totalement ou partiellement, les droits qui lui sont conférés par une loi ou un autre acte normatif   ; 2) une personne physique ou morale se voit imposer une obligation ou une injonction de payer une somme d’argent à titre gracieux. Ne sont pas susceptibles de recours devant les tribunaux les actes ou les décisions que la législation de la République de Lettonie soumet à une autre forme de recours, ainsi que les actes des autorités publiques, centrales ou locales, à caractère normatif.   » Article 239-2 «   Sauf disposition contraire de la loi, un recours peut être soumis au tribunal après avoir attaqué l’acte ou la décision de l’autorité publique (...) par voie de recours hiérarchique devant l’autorité supérieure. Le recours peut être formé par la personne physique dont les droits ont été violés (...). Le recours doit être déposé au tribunal de première instance du district ou de la ville où se trouve le siège de l’autorité publique (...) dont l’acte ou la décision est attaqué(e).   » Article 239-5, al. 5 «   Lorsqu’au cours de l’examen d’une affaire relative aux actes d’une autorité publique (...) apparaît un litige concernant un droit et devant être tranché par le tribunal conformément aux dispositions générales, le tribunal laisse le recours sans examen et informe les parties de leur droit de former une demande [civile contentieuse] respective.   » La disposition pertinente du code civil letton ( Civillikums ), adopté en 1937, est ainsi libellée   : Article 2391 «   Nul n’a le droit de s’enrichir sans juste cause au détriment d’autrui. Celui qui en a subi un préjudice, a le droit de demander la restitution de l’objet ou du montant de l’enrichissement.   » GRIEF Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint que le fait, pour les juridictions lettonnes, de se déclarer incompétentes pour statuer sur la légalité et le bien-fondé d’une décision d’un agent de police ordonnant la mise en fourrière de son véhicule, l’empêchant ainsi d’exercer son droit de disposer librement de sa propriété et de récupérer les frais qu’il avait indûment acquittés, a violé son droit à l’examen juridictionnel de contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. EN DROIT Le requérant allègue une violation de son droit d’accès à un tribunal, garanti par l’article 6 § 1, dont les parties pertinentes sont ainsi libellées : «     Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...).   »     A. Les arguments des parties 1. Le Gouvernement Le Gouvernement défendeur insiste d’emblée sur la nécessité d’examiner séparément les deux volets de la procédure en litige   : d’un côté, la contestation d’une décision administrative ordonnant la mise en fourrière du véhicule, et, de l’autre côté, la procédure civile en remboursement des frais perçus par l’entreprise. Pour ce qui est de la décision de l’agent de police ordonnant la mise en fourrière de la voiture du requérant, le Gouvernement estime que l’article 6 § 1 est inapplicable. Se référant à cet égard à la jurisprudence constante de la Cour relative à la définition de la matière «   civile   », il fait valoir que le litige couvert par la procédure intentée par le requérant relève exclusivement du droit public. Selon le Gouvernement, ce litige a eu pour base principale la législation définissant les conséquences juridiques d’une contravention administrative dans le domaine de la circulation routière. Par conséquent, contrairement à ce que soutient le requérant, la contestation en cause n’a pas eu pour objet son droit patrimonial de disposer librement de son véhicule, ce droit étant, par ailleurs, toujours subordonné à des conditions et des limitations imposées dans l’intérêt de la sécurité routière. Aux yeux du Gouvernement, l’issue de la procédure, ne visant que la compétence de l’agent de police pour ordonner la mise en fourrière de la voiture, était sans aucune incidence sur le droit civil susmentionné. Au vu de ce qui précède, le Gouvernement estime que la procédure relative à la légalité de la décision administrative se trouve en dehors du champ d’application de l’article 6 § 1. A supposer même que l’article 6 § 1 soit applicable, le Gouvernement note que le requérant a omis d’attaquer l’acte litigieux par voie de recours hiérarchique avant de saisir le juge, comme le veut le code de procédure civile. A cet égard, le Gouvernement rappelle que l’établissement d’exigences procédurales n’est pas, en tant que tel, contraire à l’article 6   §   1 de la Convention relatif au droit d’accès aux tribunaux. Il n’y a donc eu aucune violation de ce droit en l’espèce. S’agissant du deuxième volet de l’affaire, à savoir de l’action civile contre l’entreprise, le Gouvernement   rappelle que, dans son ordonnance du 10 février 1998, le juge du tribunal de première instance a indiqué expressément au requérant la possibilité d’introduire une demande séparée en répétition de l’indu. Or, en dépit de cette indication, le requérant a omis de suivre la voie procédurale suggérée, et ce, même après le rejet de son recours par la cour régionale de Riga. Selon le Gouvernement, si le requérant avait agi conformément à l’ordonnance précitée, les tribunaux auraient effectivement examiné sa demande contre l’entreprise. Pour ce qui est de la remarque supplémentaire du juge selon laquelle le requérant aurait, en tout état de cause, méconnu les règles de compétence et les délais de procédure établis en matière de contraventions administratives, le Gouvernement fait valoir que cette remarque ne visait que la contestation de la décision administrative de l’agent de police   ; par conséquent, elle n’affectait en rien le droit du requérant de demander le remboursement des sommes acquittées. Dans ces circonstances, le Gouvernement estime que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes s’ouvrant en droit letton. 2. Le requérant Le requérant combat l’appréciation du Gouvernement. Pour ce qui est du premier volet de l’affaire, à savoir la contestation de la légalité de mise en fourrière, il estime que les affaires administratives relèvent de la matière civile au sens de l’article 6 § 1, qui trouve donc à s’appliquer au cas d’espèce. De même, il soutient que l’ordonnance du 10 février 1998 était entachée d’une erreur manifeste quant à la qualification juridique de la procédure engagée. Il souligne qu’il n’a fait l’objet d’aucune sanction de caractère punitif ou répressif, et qu’il ne pouvait donc pas suivre la voie procédurale prévue en matière de peines administratives. Selon le requérant, s’il s’était engagé dans cette mauvaise piste implicitement suggérée par le tribunal de première instance, la cour régionale l’aurait certainement débouté au motif qu’aucune peine ne lui avait été infligée. S’agissant du deuxième volet de l’affaire, c’est-à-dire de l’action civile en répétition de l’indu, le requérant soutient qu’une telle demande était dépourvue de toute chance de succès, faute de pouvoir prouver l’illégalité du paiement effectué. Or, le seul moyen de le démontrer était l’annulation préalable de l’acte administratif ayant servi de base à ce paiement. Selon le requérant, il est impossible de soulever la question d’illégalité d’une décision administrative dans le cadre d’une procédure civile, les juges civils exigeant qu’un constat préalable d’illégalité soit fait. Par conséquent, le requérant estime que la procédure administrative qu’il avait tenté d’engager était indispensable afin de pouvoir obtenir, plus tard, le remboursement des frais acquittés. Eu égard à tout ce qui précède, le requérant estime que son droit d’accès aux tribunaux a été violé. B. L’appréciation de la Cour La Cour observe que le grief du requérant contient deux volets   : le premier a trait à la légalité d’une décision administrative constatant une infraction aux règles de circulation routière et ordonnant la mise en fourrière du véhicule   ; le deuxième porte sur le bien-fondé de la perception des frais de remorquage et de stationnement par une entreprise de droit privé. La Cour note à cet égard que les deux aspects précités relèvent en droit letton de deux voies procédurales différentes. Par conséquent, elle les examinera séparément. 1. L’absence de recours contre la décision administrative S’agissant en premier lieu du refus des tribunaux lettons d’examiner la légalité de la décision de mise en fourrière du véhicule du requérant, la Cour estime qu’elle doit d’abord s’assurer de l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention au cas d’espèce. A cet égard, elle rappelle que pour que l’article 6 § 1, sous sa rubrique «   civile   », trouve à s’appliquer, il faut qu’il y ait «   contestation   » sur un «   droit   » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Pour ce qui est du caractère «   civil   » d’un droit ou d’une obligation, ce n’est pas sa qualification juridique, mais son contenu matériel et ses effets dans le système juridique national qui sont déterminants sur ce point (cf. arrêts König c. Allemagne du 28 juin 1978, série   A   n 27, p. 30, § 89, et Ferrazzini c.   Italie [GC], n°   44759/98, 12.7.2001, § 24, à paraître dans le Recueil officiel de la Cour ). Quant à la «   contestation   », elle doit être réelle et sérieuse; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. Enfin, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question, l’article 6 § 1 ne se contentant pas, pour entrer en jeu, d’un lien ténu ni de répercussions lointaines (cf., par exemple, arrêt Rolf Gustafson c. Suède du 1 er juillet 1997, Recueil des arrêts et décisions , 1997-IV, p. 1149, § 38, et Frydlender c. France [GC], n° 30979/96, CEDH-2000, § 27) Dans le cas d’espèce, la Cour constate que la mesure administrative critiquée par le requérant avait pour objectif de faciliter la circulation routière normale, en retirant provisoirement de la voie publique un véhicule constituant un obstacle pour les autres usagers de la route. Revêtant un caractère purement préventif et instantané, cette mesure ne portait pas sur la substance même des droits patrimoniaux du requérant, celui-ci restant libre de reprendre possession de son véhicule quand il le voulait. Même si la mise en fourrière a empêché le requérant d’exercer pleinement son droit de propriété pour un certain temps, elle n’a pas abouti à une confiscation, à une expropriation ou à une autre modification du statut réel du bien litigieux (cf., mutatis mutandis , n° 14216/88, déc. 7.3.91, D.R. 69, p. 219). Dans ces circonstances, la Cour considère qu’il s’agit là d’une simple mesure de police, ressortant essentiellement au domaine du droit public. En outre, la Cour estime nécessaire de se pencher sur les effets qu’aurait produits une éventuelle annulation de la décision administrative en cause sur les droits patrimoniaux du requérant. A cet égard, elle constate que la procédure intentée par celui-ci contre la police n’avait pour but ni la restitution du véhicule, ce dernier ayant été rendu au requérant le jour-même de sa mise en fourrière, ni le remboursement des frais de remorquage et de stationnement, ces sommes ayant été perçues par une entreprise privée et non par la police. La Cour note en particulier que, dans son ordonnance du 10 février 1998, le juge du tribunal de première instance indiqua expressément que la restitution des frais devait faire l’objet d’une demande civile séparée contre l’entreprise concernée et non contre la police. Par conséquent, la Cour considère que l’issue du litige, qui ne pouvait aboutir qu’à une simple annulation de l’acte administratif attaqué, n’était directement déterminante pour aucun droit de caractère privé, condition nécessaire pour l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention. Eu égard à tout ce qui précède, la Cour estime que le litige sur la légalité de la décision de mise en fourrière de la voiture du requérant ne constituait pas une «   contestation   » sur des droits de caractère «   civil   » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. Il s’ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35   §   3 et doit être rejetée en application de l’article   35   §   4. 2. La procédure civile en répétition de l’indu S’agissant du deuxième volet de l’affaire, c’est-à-dire du remboursement des frais de mise en fourrière, la Cour note d’emblée que le requérant n’a pas suivi l’indication donnée par le juge de première instance dans son ordonnance du 10 février 1998 et n’a pas formé une demande civile en répétition de l’indu contre l’entreprise ayant perçu ces frais. Pour ce qui est des objections du requérant sur les chances de succès de cette voie de recours, la Cour constate qu’il s’agit là d’une simple supposition, non étayée par des arguments concrets de fait ou de droit. Elle observe notamment qu’aucune disposition du droit letton n’interdit au juge saisi d’une affaire civile d’examiner la légalité de l’acte administratif à l’origine du litige. Or, l’inefficacité d’un recours doit toujours être établie avec certitude   ; le simple fait de nourrir des doutes sur ce point ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de ce recours, surtout lorsqu’il a été expressément indiqué par le juge (cf., mutatis mutandis , arrêt Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p.   1210, § 71). Par conséquent, le requérant n’a pas utilisé une voie procédurale dont il disposait et dont l’inefficacité n’est pas démontrée. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35   §§   1 et   4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.   Søren Nielsen   Christos Rozakis   Greffier adjoint   Président