CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 14 mars 2002

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Rozakis , président ,   M me   F. Tulkens ,   M.   P. Lorenzen ,   M me   N. Vajić ,   MM.   E. Levits ,     A. Kovler , juges ,     G. Raimondi, juge ad hoc , et   de   M. E. Fribergh , greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 5 avril 1996 et enregistrée le 21juin   1996, Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête, Vu la décision partielle du 8 juin 1999, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la société requérante, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT La requérante, Predil Anstalt, est une société anonyme ayant son siège à Vaduz (Liechtenstein). Elle est représenté devant la Cour par M es Rusen Ergec, Claudio et Giuseppe Sala, avocats respectivement à Bruxelles et Milan. Le gouvernement défendeur était représenté par son agent, M.   U.   Leanza, et par son co-agent, M. V. Esposito. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 1.     La destination du terrain de la société requérante à la création de   zones vertes Le 2 décembre 1959, la société en commandite simple B. acheta le terrain X situé dans la commune de Garbagnate Milanese (Milan). Le 31   août 1964, elle obtint du maire un permis de construire sur ledit terrain. En 1969, la commune de Garbagnate Milanese adopta un plan d’urbanisme ( piano regolatore generale ) destinant une partie du bien en question à la création de zones vertes ( zona a verde pubblico attrezzato ), ce qui entraîna l’interdiction de construire sur celui-ci. Par une décision du 20   mars 1973, le Conseil régional de Lombardie approuva le plan d’urbanisme, confirmant cette destination. Par une décision du 20 mai 1977, la commune de Garbagnate Milanese décida de destiner le restant du terrain de la société B. à la création de zones vertes. Entre-temps, en 1970, M. B., propriétaire de la société B.,   décéda. Ses héritiers fondèrent deux sociétés anonymes, la société G. et la société requérante. Le 31   août 1983, cette dernière acheta une partie du terrain X, tandis que la société   G., ayant incorporé la société en commandite simple B., devint propriétaire du restant de celui-ci.     Le 9 avril 1984, la commune de Garbagnate Milanese adopta un nouveau plan d’urbanisme, renouvelant la destination du terrain de la société requérante et de la société G. à la création de zones vertes. Le 7 mai 1985, ce plan fut approuvé par le Conseil régional de Lombardie. Le 12 septembre 1990, la société requérante, observant qu’aux termes de l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968 les interdictions de construire imposées sur un terrain perdent leur vigueur lorsqu’aucune procédure d’expropriation n’est entamée dans un délai de cinq ans, demanda à la mairie de Garbagnate Milanese l’autorisation de construire sur le terrain X. Le 6   novembre 1990, la commune répliqua que suite à des limitations imposées par le plan d’urbanisme, le terrain en question «   avait acquis la destination prévue pour les zones agricoles   ». Le 30 novembre 1990, la commune de Garbagnate Milanese approuva un projet exécutif visant à la création et à l’aménagement d’une zone verte sur le terrain X et modifia les dispositions du plan d’urbanisme en conséquence. Par une décision du   11   juin 1991, le Conseil régional de Lombardie approuva la modification en question. 2.     La première procédure administrative Le 16 décembre 1991, la société requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif régional (ci-après indiqué comme le «   TAR   ») de Lombardie afin d’obtenir l’annulation des décisions de la commune de Garbagnate Milanese du 30   novembre 1990 et du Conseil régional de Lombardie du 11 juin 1991. Elle contestait notamment la légalité de ces décisions dénonçant une violation des dispositions internes pertinentes et un excès de pouvoir. Invoquant les articles 24, 42, 97 et 113 de la Constitution italienne, elle excipait en outre de l’inconstitutionnalité de la réitération des interdictions de construire après expiration du délai légal de cinq ans fixé par l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968. Par un jugement du 26 mai 1994, le TAR rejeta le recours de la société requérante. Il observa notamment que les décisions litigieuses avaient été adoptées selon les voies légales, étaient suffisamment motivées et conformes à l’intérêt général pour la réalisation et l’aménagement d’une zone verte. Par ailleurs, la Cour constitutionnelle avait estimé que le pouvoir reconnu à l’administration de réitérer les interdictions de construire n’était pas incompatible avec la protection du droit de propriété des particuliers. Le 4 octobre 1994, la société requérante interjeta appel devant le Conseil d’Etat. Le 21 février 1995, ce dernier fixa la date de l’audience au 27 juin 1995. Dans un mémoire présenté le 15 juin 1995, la société requérante demanda que son affaire fût renvoyée à titre préjudiciel devant la Cour de justice de Communautés européennes en vertu de l’article 177 du Traité C.E.E. Elle estimait notamment que la Cour de justice aurait dû être appelée à se prononcer sur la compatibilité de la législation italienne pertinente avec les articles 6 et 13 de la Convention et 1 du Protocole n° 1. Par un arrêt du 27 juin 1995, dont le texte fut déposé au greffe le 16   octobre 1995, le Conseil d’Etat, estimant que le TAR avait motivé de façon correcte et logique tous les points controversés, rejeta l’appel de la société requérante et confirma la décision de première instance. En particulier, le Conseil d’Etat nota que, comme indiqué dans le rapport technique de la commune, les mesures litigieuses se justifiaient pour des raisons d’utilité publique correctement évaluées, compte tenu des éléments suivants   : a) le quartier où se trouvait le terrain X avait une importante densité de population résidente   ; b) le quartier manquait de structures publiques adéquates   ; c) il n’était pas possible de trouver d’autres terrains pour la création de zones vertes   ; d) les habitants du quartier avaient, de facto , précédemment utilisé le bien en question comme terrain de sport   ; e)   il n’était pas possible de satisfaire les exigences essentielles de la population résidente. Quant aux dispositions de droit international invoquées par la société requérante, le Conseil d’Etat estima qu’aucune apparence de violation ne pouvait être décelée en l’espèce. Le 18 mai 1998, la société requérante introduisit devant le Conseil d’Etat un recours visant à obtenir la révision de l’arrêt du 27 juin 1995. L’issue de ce recours est indiquée ci-après au point 4 («   La fixation de l’indemnité provisoire d’expropriation, l’expropriation de la société requérante et la deuxième procédure administrative   »). 3.     La procédure civile Entre-temps, le 16 décembre 1991, le Conseil municipal de Garbagnate Milanese décida d’entamer une procédure d’expropriation afin de réaliser le projet exécutif du 30   novembre 1990. Le 20 décembre 1991, la société requérante fut informée que les actes de cette procédure avaient été déposés au greffe de la mairie. Dans un mémoire du 24 janvier 1992, la société requérante affirmait que d’autres terrains auraient pu être destinés à la création de zones vertes. Elle contestait en outre la somme (80 millions ITL - environ 271 000 FRF) prévue par le Conseil municipal à titre d’indemnité. Le 13 mars 1992, la société requérante assigna la commune de Garbagnate Milanese devant le tribunal de Milan afin d’obtenir réparation des dommages subis suite à l’imposition des interdictions de construire sur son terrain. Elle faisait valoir que le bien en question était soumis à des limitations depuis vingt-trois ans et quinze ans respectivement, rappelait qu’aux termes de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle toute limitation de longue durée du droit de propriété devait être indemnisée et invoquait les principes développés par la jurisprudence de la Cour dans l’interprétation de l’article 1 du Protocole n° 1. Par un jugement du 13 juin 1995, le tribunal de Milan se déclara incompétent à connaître de l’affaire. Il observa que face au pouvoir de l’administration de renouveler les interdictions de construire, un particulier n’avait pas un droit plein et absolu ( diritto soggettivo ), mais une simple position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt public ( interesse legittimo ), sur laquelle seul le juge administratif était compétent à se prononcer. Ceci avait d’ailleurs été confirmé par un arrêt de la Chambre Plénière de la Cour de cassation du 15 octobre 1992. Le 25 juin 1996, la société requérante interjeta appel devant la cour d’appel de Milan. Par un arrêt du 29 janvier 1997, la cour d’appel confirma le jugement de première instance. Le 18 mars 1998, la société requérante se pourvut en cassation. Par un arrêt du 5 novembre 1999, dont le texte fut déposé au greffe le 23   février 2000, la Chambre Plénière de la Cour de cassation, faisant droit au pourvoi de la société requérante, déclara que les juridictions judiciaires étaient compétentes à connaître de la matière et indiqua le tribunal de Milan comme juridiction de renvoi. La Cour de cassation observa notamment que la société Predil acceptait la légitimité des décisions prononçant et réitérant l’interdiction de construire, soutenant en même temps que certaines dispositions internes prévoyaient un droit à indemnisation pour le cas où les limitations imposées au droit de propriété dépassaient la durée légale de cinq ans. Dès lors, la position qu’elle revendiquait était un droit plein et absolu et échappait à la compétence des juridictions administratives. Le 17 avril 2000, la société requérante reçut le texte de l’arrêt du 5   novembre 1999. Dans un mémoire du 10 août 2001, formellement concernant une autre requête qu’elle a introduite devant la Cour (n°   64446/01), mais portant également, au moins en partie, sur les faits objet de la présente requête, la société Predil a précisé que l’arrêt du 5   novembre   1999 pourra donner lieu, devant la juridiction de renvoi, «   à une nouvelle et éventuelle procédure civile   ». 4.     La fixation de l’indemnité provisoire d’expropriation, l’expropriation de la société requérante et la deuxième procédure administrative Entre-temps, par une ordonnance du 17 juillet 1992, la Commission provinciale pour les expropriations de Milan ( Commissione Provinciale Espropri di Milano ) fixa provisoirement à 227   millions ITL (environ 769   000 FRF) l’indemnité due à la société requérante pour l’expropriation de son terrain. Toutefois, par une décision du 22 décembre 1992, le président du Conseil provincial de Lombardie révoqua l’ordonnance du 17   juillet au motif que les critères ayant servi à déterminer le montant de l’indemnité en question avaient été modifiés par l’article 5 bis de la loi n°   359 de 1992, entrée en vigueur le 14 août 1992. Par une ordonnance du 20 janvier 1994, notifiée à la société requérante le   2   mars 1994, le Président du Conseil provincial de Lombardie, se fondant sur l’article 5 bis de la loi n°   359 du 1992, fixa l’indemnité provisoire d’expropriation à 267   507 910 ITL (environ 906   000   FRF), précisant que si la société requérante avait accepté de transférer volontairement son bien, l’indemnité en question aurait été portée à   445   846   500   ITL (environ 1   510   000 FRF). Le 4 mai 1994, la société requérante introduisit un recours devant le TAR de Lombardie afin d’obtenir l’annulation de l’ordonnance du 20   janvier   1994. Elle alléguait que cette décision n’était pas dûment motivée par rapport au droit interne et à l’article 1 du Protocole n° 1. Par une ordonnance du 6 juin 1994, le Président du Conseil provincial de Lombardie prononça l’expropriation du terrain de la société requérante. Le 17 juin 1994, cette dernière, invoquant entre autres l’article 1 du Protocole n° 1, introduisit devant le TAR de Lombardie un nouveau recours visant à obtenir l’annulation de cette ordonnance. Par une décision du 26 septembre 1996, la Commission provinciale pour les expropriations de Milan fixa à 297 341 550 ITL (environ   1   007   000   FRF) l’indemnité finale d’expropriation. Cette décision fut notifiée à la société requérante le 3 mars 1997. Par un jugement du 8 avril 1998, le TAR décida de joindre les recours présentés par la société requérante les 4 mai et 17 juin 1994. Il déclara le premier recours irrecevable et rejeta le deuxième. Le TAR observa notamment que la société requérante n’avait aucun intérêt à contester l’indemnité provisoire d’expropriation, cette dernière ayant été remplacée par l’indemnité finale et que la procédure d’expropriation avait été   menée selon les voies légales, respectant, par conséquent, soit les dispositions pertinentes de la Constitution italienne, soit les principes découlant de l’article 1 du Protocole n°   1. Le 14 avril 1999, la société requérante interjeta appel devant le Conseil d’Etat. Elle demanda de joindre son appel avec le recours en révision qu’elle avait présenté contre l’arrêt du Conseil d’Etat du 27 juin 1995 (voir ci-dessus au point 2 sous «   La première procédure administrative   »). Par un arrêt du 19 octobre 1999, dont le texte fut déposé au greffe le 13   décembre 1999, le Conseil d’Etat prononça la jonction de l’appel de la société requérante avec le recours en révision. Il déclara ce dernier irrecevable ( inammissibile ), observant que les nouveaux documents produits par la société requérante n’étaient pas «   décisifs   » pour la décision de la cause. Quant au jugement du 8 avril 1998, le Conseil d’Etat observa que cette décision avait été adoptée conformément aux règles de procédure en vigueur et avait à bon droit rejeté pour manque d’intérêt la partie du recours concernant l’indemnité provisoire d’expropriation. Par ailleurs, par un arrêt n°   179 de 1999, la Cour constitutionnelle avait introduit dans le système juridique italien le droit à indemnisation pour les interdictions de construire de durée excessive. La demande en indemnisation devait être présentée devant les juridictions judiciaires. Dès lors, le droit interne était compatible avec les principes énoncés à l’article 1 du Protocole n°   1. Cependant, le Conseil d’Etat releva que le TAR s’était prononcé sur le fond de la demande en indemnisation. Or, celle-ci relevait de la compétence du juge civil et avait été soulevée tardivement   ; elle aurait donc dû être déclarée irrecevable. B.     Le droit et la pratique internes pertinents 1.     Notions générales en matière d’urbanisme Aux termes de l’article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne, « la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modalités d’acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d’assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, sauf indemnisation, pour des raisons d’intérêt général ». La loi d’urbanisme (loi n° 1150 de 1942 et ses modifications) réglemente le développement urbanistique du territoire et confère aux municipalités le pouvoir d’adopter des plans d’urbanisme qui doivent concerner le territoire communal dans son intégralité. Le plan général d’urbanisme ( piano regolatore generale – infra PRG) est un acte à durée indéterminée. La procédure d’adoption d’un PRG débute par une délibération de la municipalité ( delibera di adozione ), à la suite de laquelle commence une période de sauvegarde, pendant laquelle toute décision sur les demandes de permis pouvant se heurter à la réalisation du PRG est suspendue (loi n° 1902 de 1952 et ses modifications). L’approbation du PRG relève de la compétence des régions (article 1 du décret présidentiel (DPR) n° 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR n° 616 de 1977). Une fois le PRG approuvé, il est publié dans la Gazzetta Ufficiale (bulletin des lois) et déposé à la mairie. 2.     L’imposition et la durée d’une interdiction de construire   : les principes fixés par la Cour constitutionnelle Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu’une interdiction de construire, sont imposées en adoptant un PRG. Une interdiction de construire peut être imposée en vue de l’expropriation du terrain ( vincolo preordinato all’esproprio ), lorsque elle affecte un terrain destiné à usage public ou à la réalisation de bâtiments ou infrastructures publiques (article 7 n° 3 et n° 4 de la loi d’urbanisme). La loi d’urbanisme, dans son texte original, disposait que les limitations au droit de propriété des particuliers prévues par un PRG, notamment les interdictions de construire, avaient une durée égale à celle du PRG, à savoir avaient une durée indéterminée   ; aucune indemnisation pour les propriétaires n’était prévue (article 40). La Cour constitutionnelle fut saisie de la question de savoir si une interdiction affectant gravement le droit de propriété, telle un permis d’exproprier ( vincolo espropriativo ) ou une interdiction de construire ( vincolo di inedificabilità ), qui pouvait se prolonger sine die sans aucune forme d’indemnisation était compatible avec le droit de propriété. Par des arrêts rendus entre 1966 et 1968 (voir notamment les arrêts n°   6   de 1966 et n° 55 du 29 mai 1968), la Cour constitutionnelle conclut pour la négative et déclara la loi d’urbanisme inconstitutionnelle dans la mesure où elle prévoyait la durée indéterminée des limitations affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction de construire ou une interdiction finalisée à l’expropriation, en l’absence de toute indemnisation. La Cour constitutionnelle a précisé que la loi peut limiter le droit de propriété des particuliers, à condition que sa substance ne soit pas vidée. D’autre part, le droit de construire doit être considéré comme une faculté inhérente au droit de propriété, qui ne peut être limitée que pour des raisons d’utilité publique précises et actuelles. En cas d’expropriation ou de limitations portant atteinte à la nature même du droit en question ayant une durée indéterminée, le propriétaire doit recevoir une compensation financière. En revanche, aucune indemnisation n’est due lorsqu’une interdiction de construire est prévue pour une durée déterminée. Suite à ces arrêts de la Cour constitutionnelle, le législateur avait deux options   : établir des interdictions à durée déterminée sans indemnisation ou opter pour des interdictions à durée indéterminée avec indemnisation immédiate. Le législateur italien a choisi la première option et a adopté, le 19   novembre 1968, la loi n° 1187 de 1968, qui a modifié la loi d’urbanisme. Aux termes de l’article 2 § 1 de cette loi, lors de l’adoption d’un PRG, les autorités locales peuvent imposer aux particuliers des interdictions en vue de l’expropriation du terrain et des interdictions de construire. Cependant, ces limitations perdent leur vigueur dans les cinq ans si l’expropriation n’a pas lieu ou lorsqu’aucun plan d’urbanisme d’exécution, notamment un plan d’urbanisme détaillé, n’est adopté (voir également l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 92 de 1982). 3.     Le renouvellement d’une interdiction de construire (par un acte administratif) Par un arrêt de 1989 (n° 575), la Cour constitutionnelle a indiqué que, à échéance de la période de cinq ans prévue à l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968 et lors d’une nouvelle planification du territoire, les autorités locales ont le pouvoir de renouveler l’interdiction de construire pour des raisons d’utilité publique. Cet arrêt a donc reconnu le pouvoir de l’administration de réitérer l’interdiction une fois la première venue à échéance. Toutefois, le pouvoir de l’administration de renouveler l’interdiction de construire ne peut pas se traduire en une interdiction de construire sine die en l’absence de toute forme d’indemnisation. En effet, lorsque l’interdiction de construire vide de substance le droit de propriété puisqu’elle donne lieu à une incertitude substantielle, au motif qu’elle est prorogée pour une durée indéterminée ou elle est réitérée, le propriétaire devrait bénéficier d’une indemnisation (voir également les arrêts de la Cour constitutionnelle n° 186 de 1993, n° 344 de 1995 et l’arrêt du Conseil d’Etat (quatrième section) n°   159 de 1994). 4.     L’absence d’indemnisation Face à la décision des autorités municipales lui imposant une interdiction de construire, le propriétaire peut introduire une demande en justice afin de faire constater si, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, l’administration a respecté les règles fixées par la loi et n’a pas excédé la marge d’appréciation dont elle dispose dans l’évaluation de l’équilibre entre l’intérêt public et celui des particuliers. Toutefois, même si l’interdiction de construire est annulée, aucune compensation financière n’est due lorsqu’elle a été ordonnée pour une durée déterminée, notamment le délai de cinq ans prévu par l’article 2 de la loi n° 1187 de 1968. Par un arrêt n° 179 du 12—20 mai 1999, la Cour constitutionnelle a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation pour le cas où un permis d’exproprier ou une interdiction de construire seraient réitérés par l’administration de telle sorte que le droit de propriété s’en trouve gravement affecté. Le droit de propriété est limité de manière problématique lorsqu’une interdiction est renouvelée ou prorogée sine die ou lorsqu’elle est renouvelée maintes fois pour une période déterminée. Tout en laissant intacte la possibilité pour l’administration de renouveler les interdictions de construire, la Cour constitutionnelle a affirmé qu’il est nécessaire que le législateur intervienne et prévoie une forme d’indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci. La Cour constitutionnelle n’a pas exclu qu’un juge saisi d’une demande en indemnisation avant l’intervention du législateur puisse rechercher dans le système juridique des critères lui permettant d’octroyer, le cas échéant, une compensation financière. La Cour constitutionnelle a également précisé que l’obligation d’indemniser ne concerne que la période après les cinq premières années d’interdiction (période de franchise). 5.     La «   loi Pinto   » introduisant une voie de recours interne pour contester la durée excessive des procédures tombant dans le champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention Par une loi de révision constitutionnelle n° 2 du 23 novembre 1999, le Parlement italien a décidé d’inscrire le principe du procès équitable dans la Constitution elle-même. L’article 111 de la Constitution, dans sa nouvelle formulation et dans ses parties pertinentes, se lit ainsi   : «   1.     La juridiction est exercée par le biais d’un procès équitable, régi par la loi. 2.     Chaque procès se déroule dans le respect des principes du contradictoire et de l’égalité des armes devant un juge tiers et impartial. La loi en garantit la durée raisonnable.   » Afin de rendre effectif au niveau interne le principe de la «   durée raisonnable   », désormais inscrit dans la Constitution, le Parlement a ensuite adopté, le 24 mars 2001, la loi Pinto, qui, dans ses parties pertinentes, se lit comme suit. Article 2 (Droit à une satisfaction équitable) «   Toute personne ayant subi un préjudice patrimonial ou non patrimonial suite à la violation de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, ratifiée par la loi 4   août 1955, n° 848, en matière de « délai raisonnable   » conformément à l’article 6 § 1 de la Convention, a droit à une satisfaction équitable. En constatant la violation, le juge prend en compte la complexité de l’affaire et, eu égard à celle-ci, le comportement des parties et du juge chargé de la procédure, ainsi que le comportement de toute autorité appelée à participer ou à contribuer à son règlement. Le juge détermine le montant du préjudice conformément à l’article 2056 du code civil, en respectant les dispositions suivantes   : seul le préjudice qui peut se rapporter à la période excédant le délai raisonnable indiqué à l’alinéa 1   peut être pris en compte ; le préjudice non patrimonial est réparé non seulement par le paiement d’une somme d’argent, mais aussi par le biais de formes adéquates de publicité du constat de violation.   » Article 3 (Procédure) «   La demande de satisfaction équitable doit être déposée devant la cour d’appel où siège le juge compétent selon l’article 11 du code de procédure pénale, à juger dans les affaires concernant les magistrats du ressort où la procédure - dont on allègue la violation - s’est conclue ou s’est éteinte, quant aux instances sur le fond, ou est pendante. La demande est introduite par un recours déposé au greffe de la cour d’appel, par un avocat ayant un mandat spécifique et contenant tous les éléments prévus par l’article   125 du code de procédure civile. Le recours est introduit à l’encontre du Ministre de justice s’il s’agit de procédures devant le juge ordinaire, du Ministre de la défense s’il s’agit de procédures devant le juge militaire, du Ministre des finances s’il s’agit de procédures devant les commissions fiscales. Dans tous les autres cas le recours est introduit l’encontre du Président du Conseil des ministres. La cour d’appel statue conformément aux articles 737 et suivants du code de procédure civile. Le recours, ainsi que la décision de fixation des débats devant la chambre compétente, est notifié, par les soins du requérant, à l’administration défenderesse domiciliée auprès du bureau des Avocats de l’Etat [ Avvocatura dello Stato ]. Un délai d’au moins quinze jours doit exister entre la date de la notification et celle des débats devant la chambre. Les parties peuvent demander que la Cour ordonne la production de tout ou partie des actes et des documents de la procédure, au sujet de laquelle on allègue la violation visée à l’article 2, et elles ont le droit d’être entendues, avec leurs avocats, devant la chambre du conseil si elles se présentent. Les parties peuvent déposer des mémoires et des documents jusqu’à cinq jours avant la date à laquelle sont prévus les débats devant la chambre, ou jusqu’à l’échéance du délai accordé par la cour d’appel suite à la demande des parties. La cour prononce, dans les quatre mois suivant le dépôt du recours, une décision contre laquelle il est possible de se pourvoir en cassation. La décision est immédiatement exécutoire. Le paiement des indemnités aux ayants droit a lieu, dans la limite des ressources disponibles, à compter du 1 er janvier 2002.   » Article 4 (Délai et conditions concernant l’introduction d’une requête) «   La demande de satisfaction équitable peut être présentée au cours de la procédure au titre de laquelle on allègue la violation ou, sous peine de déchéance, dans un délai de six mois à partir de la date à laquelle la décision, qui conclut ladite procédure, est devenue définitive.   » Article 5 (Communications) «   La décision qui fait droit à la demande est communiquée par le greffe, non seulement aux parties, mais aussi au procureur général près la Cour des comptes, afin de permettre l’éventuelle instruction d’une procédure en responsabilité, et aux titulaires de l’action disciplinaire des fonctionnaires concernés par la procédure.   » Article 6 (Normes transitoires) Dans les six mois à compter de la date d’entrée en vigueur de cette loi, tous ceux qui ont déjà, en temps utile, introduit une requête devant la Cour européenne des Droits de l’Homme, en matière de « délai raisonnable » conformément à l’article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, ratifiée par la loi 4   août 1955, n° 848, peuvent présenter la demande visée à l’article 3 de la présente loi au cas où ladite Cour européenne n’a pas encore déclaré la requête recevable. Dans ce cas, le recours à la cour d’appel doit indiquer la date d’introduction de la requête devant ladite Cour européenne. Le greffe du juge saisi informe sans retard le Ministre des affaires étrangères de toute demande présentée conformément à l’article 3 et dans les délais prévus à l’alinéa   1 du présent article.   » Article 7 (Dispositions financières) «   La charge financière découlant de la mise en œuvre de cette loi, évaluée à 12   705   000   000   lires italiennes à partir de l’année 2002, sera couverte au moyen du déblocage des fonds inscrits au budget triennal 2001-2003, dans le cadre du chapitre des prévisions de base de la partie courante du « Fond spécial » de l’état de prévision du Ministère du trésor, du bilan et de la programmation économique, pour l’année 2001. Pour ce faire, les provisions dudit ministère seront utilisées. Le Ministère du trésor, du bilan et de la programmation économique est autorisé à apporter, par décret, les modifications nécessaires au bilan.   » Par un décret-loi du 12 octobre 2001, le délai de six mois prévu à l’article   6 de la loi Pinto a été prorogé jusqu’au 18 avril 2002. GRIEFS 1.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la société requérante se plaint de la durée de la procédure civile et de la deuxième procédure administrative. 2.     Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1, la société requérante se plaint de l’interdiction de construire imposée sur son terrain. EN DROIT 1.     La société requérante se plaint de la durée de la procédure civile et de la deuxième procédure administrative. Elle invoque l’article 6 §   1 de la Convention, qui, en ses parties pertinentes, est ainsi libellé   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » Le Gouvernement excipe de l’irrecevabilité de ce grief, au motif que la société requérante ne s’est pas prévalue du remède introduit par la loi Pinto. La société requérante soutient que l’objection du Gouvernement est contraire au principes généraux de droit international et au principe selon lequel chaque partie doit se comporter selon bonne foi. En effet, au moment de l’introduction de sa requête, elle ne disposait d’aucune voie de recours interne efficace pour accélérer les procédures judiciaires et l’expropriation, et pour éviter les préjudices économiques qui en sont découlés. Le fait d’avoir promulgué une loi en 2001 ne saurait exonérer l’Italie des responsabilités qui lui incombent au titre des violations de la Convention commises dans le passé. Par ailleurs, la loi Pinto serait contraire au principe de légalité dans la mesure où elle dispose non seulement pour le futur, mais aussi pour le passé. Cette loi serait en outre inapplicable à des requêtes qui, comme la présente, portent aussi sur des violations de la Convention autres que celles relatives à la durée et pour lesquelles une décision (partielle) sur la recevabilité a été adoptée. La société requérante considère également que la loi Pinto ne constitue pas un remède efficace. Elle souligne à cet égard   : a)     que cette loi ne précise pas la notion de «   délai raisonnable   »   ; b)     qu’elle prévoit que l’indemnité soit déterminée selon équité, ce qui serait contraire aux articles 6 § 1 et 14 de la Convention   ; c)     qu’elle ne précise pas si les cours d’appel ont une pleine juridiction sur tous les points de fait et de droit   ; d)     qu’elle n’indique pas les critères à la lumière desquels la cour d’appel doit fixer le montant de la satisfaction équitable. Enfin, se référant à l’arrêt Irlande c.   Royaume-Uni (arrêt du 18   janvier   1978, série A n°   25, § 159), la société requérante soutient que la règle de l’épuisement ne devrait pas s’appliquer si un requérant dénonce une pratique incompatible avec la Convention. En l’espèce, la requête porterait sur le déni systématique de justice provoqué par la longueur des procédures judiciaires en Italie. La Cour rappelle que la règle de l’épuisement vise à ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Selmouni c. France [GC], n° 25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée ( ibidem ). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des Droits de l’Homme (arrêts Akdivar et autres c.   Turquie du 16   septembre   1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p.   1210, § 65, et Aksoy c.   Turquie du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2275, § 51). Néanmoins, les dispositions de l’article 35 de la Convention ne prescrivent l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues (voir, notamment, les arrêts Akdivar et autres précité, p. 1210, § 66, et Dalia c. France du 19   février   1998, Recueil 1998-I, pp. 87-88, § 38). De plus, selon les «   principes de droit international généralement reconnus   », certaines circonstances particulières peuvent dispenser un requérant de l’obligation d’épuiser les recours internes qui s’offrent à lui (arrêt Selmouni précité, §   75). Cependant, la Cour souligne que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (arrêts Akdivar, précité, p. 1212, § 71, et Van Oosterwijck c. Belgique du 6 novembre 1980, série A n° 40, p.   18,   §   37   ; voir aussi Koltsidas, Fountis, Androutsos et autres c. Grèce, requêtes n os 24962/94, 25370/94 et 26303/95 (jointes), décision de la Commission du 1 er   juillet 1996, Décisions et Rapports (DR) 86-B, pp.   83,   93). En l’espèce, la Cour observe tout d’abord que la présente requête n’a pas encore été déclarée recevable, la décision partielle du 8 juin 1999 se bornant à déclarer irrecevables une partie des doléances de la société requérante et à ajourner l’examen des autres. L’intéressée peut donc se prévaloir de la norme transitoire contenue dans l’article 6 de la loi Pinto. Par ailleurs, la Cour ne voit pas pourquoi cette loi devrait être inapplicable aux requêtes qui portent aussi sur des violations autres que celles relatives à la durée. Le recours aux cours d’appel est donc accessible à la société requérante. La Cour relève ensuite que la loi Pinto vise, entre autres, à rendre effectif au niveau interne le principe de la «   durée raisonnable   », inscrit dans la Constitution italienne après la réforme de l’article 111. Par ailleurs, comme la Cour l’a rappelé dans son arrêt Kudła c. Pologne (arrêt du 26   octobre   2000, §   152), le droit de chacun à voir sa cause entendue dans un délai raisonnable risque d’être moins effectif s’il n’existe aucune possibilité de saisir d’abord une autorité nationale des griefs tirés de la Convention. Il y a lieu de rappeler, en outre, que dans l’arrêt en question la Cour avait conclu à la violation de l’article 13 de la Convention à raison de l’absence, en droit polonais, d’un recours permettant au requérant d’obtenir la sanction de son droit à voir sa cause «   entendue dans un délai raisonnable   » (arrêt Kudła précité, §§ 132-160). En ce qui concerne l’efficacité de ce remède, il convient de noter qu’aux termes de la loi en question, toute personne partie à une procédure judiciaire tombant sous le coup de l’article 6 § 1 de la Convention peut introduire un recours visant à faire constater la violation du principe du «   délai raisonnable   », et obtenir, le cas échéant, une satisfaction équitable couvrant les préjudices patrimoniaux et non patrimoniaux subis. De plus, comme il ressort du paragraphe 2 de l’article 2 de la loi, le juge national est appelé, dans l’évaluation du caractère raisonnable de la durée d’une procédure, à appliquer les principes dégagés par la jurisprudence de la Cour, à savoir la complexité de l’affaire, le comportement du requérant et celui des autorités compétentes (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts Pélissier et Sassi c.   France [GC], n°   25444/94, §   67, CEDH 1999-II, et Philis c.   Grèce (n°   2) du 27 juin 1997, Recueil 1997-IV, p. 1083, § 35). La Cour a eu égard aux critiques que la société requérante a soulevées par rapport au libellé de la loi Pinto, sans toutefois relever aucun élément susceptible de démontrer que cette dernière serait rédigée de manière peu précise ou capable de porter atteinte à son efficacité. Dans ces circonstances, la Cour considère que rien ne permet de penser que le recours introduit par la loi Pinto n’offre pas à la société requérante la possibilité de faire redresser son grief, ou qu’il ne présente aucune perspective raisonnable de succès ( Brusco c. Italie (déc.), n° 69789/01, 6.9.2001, à paraître dans CEDH 2001, et Giacometti et 5 autres c. Italie (déc.), n° 34939/97, 8.11.2001, non publiée). Il est vrai que la présente requête a été introduite avant l’entrée en vigueur de la loi Pinto, et que par conséquent au moment où elle a pour la première fois formulé son grief à Strasbourg, la société requérante ne disposait, en droit italien, d’aucun recours efficace pour contester la durée des procédures litigieuses. A cet égard, la Cour rappelle que l’épuisement des voies de recours internes s’apprécie normalement à la date d’introduction de la requête devant elle. Cependant, cette règle ne va pas sans exceptions, qui peuvent être justifiées par les circonstances particulières de chaque cas d’espèce (voir l’arrêt Baumann c. France (troisième section) du 22 mai 2001, requête n°   33592/96, § 47, non publié). La Cour considère que dans la présente affaire, de nombreux éléments justifient une exception au principe général selon lequel la condition de l’épuisement doit être appréciée au moment de l’introduction de la requête. Elle observe notamment que la fréquence croissante de ses constats de non-respect, par l’Etat italien, de l’exigence du «   délai raisonnable   » l’avait amenée à attirer l’attention du Gouvernement sur « le danger important » que la « lenteur excessive de la justice » représente pour l’état de droit (voir les arrêts Bottazzi c. Italie [GC], n°   34884/97, § 22, CEDH 1999-V, et Di Mauro c.   Italie [GC], n° 34256/96, §   23, CEDH 1999-V). Par ailleurs, l’absence d’un recours efficace pour dénoncer la durée excessive des procédures avait obligé les justiciables à soumettre systématiquement à la Cour de Strasbourg des requêtes qui auraient pu être instruites d’abord et de manière plus appropriée au sein de l’ordre juridique italien. Cette situation risquait, à long terme, d’affecter le fonctionnement, tant au plan national qu’au plan international, du système de protection des droits de l’homme érigé par la Convention (voir, mutatis mutandis , l’arrêt Kudła précité, §   155). Or, la voie de recours introduite par la loi Pinto s’inscrit dans la logique consistant à permettre aux organes de l’Etat défendeur de redresser les manquements à l’exigence du «   délai raisonnable   ». Cela ne vaut pas seulement pour les requêtes introduites après la date d’entrée en vigueur de la loi, mais aussi pour les requêtes qui, à la date en question, étaient déjà inscrites au rôle de la Cour. A cet égard, une importance particulière doit être attachée au fait que la norme transitoire contenue dans l’article 6 de la loi Pinto se réfère explicitement aux requêtes déjà introduites à Strasbourg et vise donc à faire tomber dans le champ de compétence des juridictions nationales toute requête pendante devant la Cour et non encore déclarée recevable. Cette disposition transitoire offre aux justiciables italiens une réelle possibilité d’obtenir un redressement de leur grief au niveau interne, possibilité dont il leur appartient, en principe, de faire usage. A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que la société requérante était tenue, aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, de saisir la cour d’appel d’une demande au sens des articles 3 et 6 de la loi Pinto. D’autre part, la Cour ne saurait souscrire à la thèse de la société requérante selon laquelle, ayant dénoncé une pratique incompatible avec la Convention, cette dernière serait dispensée de l’obligation d’épuiser les voies de recours internes. A cet égard, la Cour rappelle qu’au sens de sa jurisprudence la règle en question ne s’applique pas lorsqu’est prouvée l’existence d’une pratique administrative consistant en la répétition d’actes interdits par la Convention et la tolérance officielle de l’Etat, de sorte que toute procédure serait vaine ou ineffective (arrêts Irlande c. Royaume-Uni du 18 janvier 1978, série A n°   25, p. 64, § 159, et Akdivar et autres, précité, § 67). Or, il est vrai que dans son arrêt Bottazzi, la Court a relevé que la répétition, de la part de l’Italie, de violations du principe du «   délai raisonnable   » en matière civile reflétait une situation qui perdurait et qui était constitutive d’une pratique incompatible avec la Convention (voir l’arrêt Bottazzi , loc. cit. ). Cependant, il convient d’observer que la Cour n’a jamais constaté la tolérance officielle de l’Etat italien en ce qui concernait les manquements aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention. De plus, dans ce même arrêt Bottazzi ( loc. cit. ), la Cour avait considéré que la situation était aggravée par le fait que les justiciables italiens ne disposaient, à cette époque, d’aucune voie de recours interne, voie de recours qui a désormais été introduite par la loi Pinto. La Cour estime partant qu’on ne saurait déceler aucune circonstance exceptionnelle de nature à dispenser la société requérante de l’obligation d’épuiser les voies de recours internes. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention. 2.     La société requérante se plaint de l’interdiction de construire imposée sur le terrain X depuis respectivement 1969 et 1977. Elle allègue une violation du droit au respect de ses biens, garanti par l’article 1 du Protocole n 1, ainsi libellé   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » La société requérante estime que la destination de son terrain à la création d’une zone verte n’était pas conforme à l’intérêt général. Elle soutient également que l’interdiction de construire imposée sur son bien s’analyse en une expropriation de facto et considère que l’absence totale d’indemnisation pour le préjudice subi est incompatible avec l’équilibre que les autorités étatiques doivent ménager entre les intérêts de la communauté et la protection des droits fondamentaux de l’individu. A.     La règle applicable La Cour observe tout d’abord que l’interdiction de construire a affecté les droits de la société requérante seulement du 31 août 1983, date de l’achat du terrain, au 6 juin 1994, date de l’expropriation de ce dernier. Cette mesure, qui a donc duré dix ans, neuf mois et six jours, a constitué une ingérence dans le droit de propriété de la société requérante, limitant sa faculté d’user de ses biens (arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n°   52, p. 23, § 60). Il reste à examiner si ladite ingérence était compatible avec l’article 1 du Protocole n° 1. La Cour rappelle que cette disposition contient trois normes distinctes   : «   la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, l’arrêt James et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98-B, pp. 29-30, § 37, lequel reprend en partie les termes de l’analyse