CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 30 avril 2002

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EIKENAAR contre la Belgique La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 30 avril 2002 en une chambre composée de   M.   C.L. Rozakis , président ,   M me   F. Tulkens ,   MM.   P. Lorenzen ,     E. Levits ,     A. Kovler ,     V. Zagrebelsky   M me   E. Steiner, juges , et   de   M. E. Fribergh , greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 5 septembre 1997 et enregistrée le 17   octobre 1997, Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   :         EN FAIT La requérante est une société anonyme de droit belge ayant son siège social à Bree (Belgique). Elle est représentée devant la Cour par Me Hugo Vandenberghe, avocat à Bruxelles. Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. En 1973, la société anonyme Metallurgie Hoboken-Overpelt vendit à M.   Albert Eikenaar, pour 1.636.650 francs belges (FB), les terrains sur lesquels elle avait exercé ses activités industrielles jusqu’en 1971 et qui, à cause de celles-ci, étaient fortement pollués. Dans l’acte notarié du 26 juin 1973 figurait une clause d’exonération rédigée comme suit   (traduction) : «   L’acquéreur déclare savoir que le bâtiment industriel susdit a été utilisé principalement pour le traitement de matières premières contenant de l’arsenic. Le vendeur décline toute responsabilité pour tout dommage corporel ou matériel que pourraient subir l’acquéreur, ses préposés ou des tiers et qui présenterait un lien quelconque de causalité avec son activité antérieure, pour autant qu’il survienne ou soit généré sur le bien acheté.   » En 1985, les héritiers d’Albert Eikenaar vendirent une partie de ces terrains à M. Frans Weltjens et à la société de personnes à responsabilité limitée (S.P.R.L.) Smeets. Dans l’acte de vente du 23 septembre 1985 figurait la clause d’exonération suivante   (traduction) : «   Le vendeur s’engage à démolir, à ses frais et à ses risques et périls, toutes les constructions se trouvant sur le bien immeuble vendu (...), ainsi qu’à détruire l’arsenic et les matières toxiques présentes dans ces constructions, et d’en libérer complètement le terrain vendu, pour le 31 décembre 1988 au plus tard, et ceci conformément aux prescriptions imposées aux vendeurs par I’OVAM.   » En 1986, les terrains en question firent l’objet, pour le compte de la Société publique de traitement des déchets en Région flamande ( Openbare Afvalstoffenmaatschappij voor het Vlaamse Gewest , ci-après «   l’OVAM   ») d’une première étude portant sur la nécessité de les assainir. Elle révéla une pollution à l’arsenic. Le 4 mars 1987, l’OVAM mit en demeure la famille Eikenaar et la S.A.   Metallurgie Hoboken-Overpelt d’assainir les terrains en question dans les trois mois, faute de quoi l’OVAM procéderait à leur assainissement d’office. Le 8 mai 1990, la famille Eikenaar émit des réserves quant au coût des travaux d’assainissement et demanda des garanties qu’elle n’aurait pas à supporter des frais «   anormaux   ». En attendant celles-ci, elle suspendit toute collaboration avec les autorités. En 1991, les héritiers de M. Eikenaar apportèrent la partie des terrains et bâtiments dont ils avaient gardé la propriété à la S.A. Eikenaar. Le 13 janvier 1992, le ministre flamand de l’Environnement prit un arrêté autorisant l’OVAM à acquérir par la voie de l’expropriation les terrains en question. Une demande à cet effet fut introduite le 16 juin 1992 devant le juge de paix de Bree qui, le 18 juin 1992, la déclara irrecevable. Entre-temps, le 25 février 1992, l’OVAM avait informé la famille Eikenaar qu’en l’absence d’exécution des travaux énumérés dans sa lettre du 4 mars 1987, il serait procédé à l’assainissement d’office par application de l’article 21 § 2 c) du décret du 2 juillet 1981 relatif à la gestion des déchets ( decreet betreffende het beheer van afvalstoffen ), dans sa version du 12 décembre 1990 (ci-après «   le décret de 1981   »). Le 13 mars 1992, l’OVAM obtint un permis de construire en vue de l’assainissement des terrains en question. La requérante attaqua celui-ci par des recours en suspension et en annulation devant le Conseil d’Etat. Le 18 mars 1992, l’avocat de la requérante écrivit à l’OVAM pour faire part de son opposition à l’assainissement d’office des terrains. Le 27 mars 1992, l’OVAM cita la requérante devant le président du tribunal de première instance de Tongres, afin de la faire condamner à autoriser l’OVAM et ses mandataires à accéder aux terrains à assainir. Lors d’une réunion tenue le 24 avril 1992 avec l’OVAM et l’administration communale compétente, la requérante refusa d’autoriser les travaux d’assainissement, au motif qu’ils impliquaient, d’après elle, la démolition d’installations d’une valeur de 200   millions de francs belges. Le 12 juin 1992, le Conseil d’Etat rejeta par son arrêt n° 39.715 la demande en suspension de l’exécution du permis de construire obtenu par l’OVAM, estimant qu’elle était dirigée contre un permis juridiquement inexistant. Le Conseil d’Etat considéra notamment   (traduction) :   «   en tout cas, il est exclu qu’une décision (d’assainissement d’office) soit prise de façon implicite ; (...) eu égard aux conséquences graves qu’un assainissement d’office peut avoir, la sécurité juridique exige que pareille décision soit prise dans la forme d’un arrêté qui au moins décrit de façon détaillée les travaux d’assainissement à effectuer et en motive dûment la nécessité ; (...) puisqu’un tel arrêté ne semble pas exister, la demande en suspension de l’exécution doit être considérée comme étant dirigée contre une décision non-existante ; (...) une décision non-existante ne peut pas faire l’objet d’une suspension.   » Suite à cet arrêt, le gouvernement de la Communauté flamande ( Vlaamse Gemeenschap ), appelé «   Exécutif flamand   » ( Vlaamse Executieve ), prit un arrêté ( vestigend besluit ), du 30 juillet 1992, chargeant de façon explicite et motivée l’OVAM de procéder d’office à l’assainissement immédiat des terrains. Parallèlement, il autorisa l’OVAM à exproprier ceux-ci et, dans l’intervalle, à faire appel à la gendarmerie pour y accéder. L’arrêté, qui se fondait sur le décret de 1981, était motivé en substance par les conclusions d’un rapport environnemental ( milieu-effect-rapport ), établi le 6 décembre 1991 à la demande de l’OVAM, qui avait révélé une dangereuse pollution à l’arsenic et par le fait que la requérante n’avait pas donné suite à la mise en demeure du 4   mars 1987. Le 31 juillet 1992, le ministre flamand de l’Environnement prit un nouvel arrêté autorisant l’OVAM à procéder à l’expropriation immédiate des terrains dans l’intérêt public et à utiliser à cette fin la procédure d’expropriation d’extrême urgence, prévue par la loi du 26   juillet 1962 modifiée. Par la même occasion, le ministre retira son arrêté du 13   janvier   1992. Les arrêtés des 30 et 31 juillet 1992 furent signifiés à la requérante par exploit d’huissier du 19 août 1992. Le 20 août 1992, la S.A Eikenaar saisit le Conseil d’Etat d’une demande en annulation de l’arrêté du 30 juillet 1992. Le 16 septembre, elle fit de même pour l’arrêté du 31 juillet. Le 20 août 1992, la requérante cita aussi l’OVAM, l’Etat belge et la Région flamande devant le juge de paix de Bree, afin d’entendre prononcer une interdiction de prendre possession des terrains et d’effectuer des travaux d’assainissement. Le 21 août 1992, le juge de paix interdit aux autorités, à titre provisoire et en attendant une décision du Conseil d’Etat sur les arrêtés des 30 et 31   juillet 1992, de prendre possession des terrains et d’y effectuer des travaux d’assainissement. Cette décision fut confirmée par jugement du 6   septembre 1993 du tribunal de première instance de Tongeren. Le 25 août 1992, le Conseil d’Etat ordonna la suspension provisoire de l’exécution de l’arrêté du 30 juillet. Il prolongea cette suspension le 24   septembre 1992. Le 23 novembre, il ordonna la suspension provisoire de l’exécution de l’arrêté du 31 juillet. Quant au fond, le Conseil d’Etat joignit les deux requêtes et décida le 5   juillet 1993, à la demande de la requérante, de saisir la Cour d’arbitrage de trois questions préjudicielles portant sur la compatibilité avec la Constitution de l’article 21 § 2 c) du décret de 1981. Le 20 juillet 1993, l’OVAM cita la société requérante devant le tribunal de première instance de Tongres en paiement d’une somme de 178.403.019 FB, à valoir à titre provisionnel sur les frais d’assainissement estimés à 500   millions de FB. L’affaire est toujours pendante. Le 14 juillet 1994, la Cour d’arbitrage dit pour droit que cette disposition ne violait pas la Constitution. D’après elle, l’article 21 § 2 c) devait être considéré comme une mesure de police destinée à prévenir la survenance ou la persistance de dommages,   en sorte qu’il ne s’analysait pas en une règle qui s’écarterait du droit commun de la responsabilité civile et, dès lors, échapperait à la compétence du législateur régional. En outre, la Cour d’arbitrage estima non disproportionnée la disposition en question, dans la mesure notamment où elle n’empêchait nullement la personne mise en demeure soit d’appeler en garantie celles qui, à son avis, étaient responsables de la situation ayant conduit à l’application de l’article 21 §   2   c), soit de se retourner contre elles par application des dispositions régissant la responsabilité civile (articles 1382 et suivants du code civil) ou de l’article 30 du décret de 1981. Le 6 mars 1997, le Conseil d’Etat rejeta les requêtes de la S.A. Eikenaar, reprenant l’analyse de la Cour d’arbitrage selon laquelle l’article 21 § 2 c) du décret 1981 était une mesure de police. Au sujet de la nécessité de l’expropriation des terrains en question, le Conseil d’Etat considéra notamment que même s’il ne pouvait vérifier l’existence d’un «   intérêt public   » que de façon marginale, il n’était guère possible, en l’espèce, de conclure que les mesures contestées n’étaient pas nécessaires ou ne servaient pas l’intérêt public, dès lors que :   (1) l’assainissement visait clairement à protéger la santé publique et l’environnement, dont des études avaient démontré qu’ils étaient sérieusement menacés   ; (2)   la partie requérante refusait de procéder elle-même à l’assainissement et cherchait à en empêcher l’exécution, comme cela ressortait de la lettre du 18 mars 1992, dans laquelle la partie requérante s’était opposée à un assainissement d’office   ; (3) même après l’assainissement des terrains, un certain suivi, accompagné de contrôles et de restrictions de l’usage des terrains, restait nécessaire. Le 24 mars 1998, le Gouvernement flamand prit un arrêté énumérant les travaux d’assainissement qui seraient entamés ou poursuivis au cours de l’année 1998. Les terrains de la requérante étaient inclus dans cette liste. Le 22 juillet 1998, la requérante intenta un recours en annulation contre cet arrêté devant le Conseil d’Etat, lequel recours est encore pendant. Suite à l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 mars 1997, la procédure entamée le 20 août 1992 devant le juge de paix de Bree, de son côté, fut reprise. Dans son jugement du 28 janvier 1999, le juge de paix leva l’interdiction faite aux autorités de prendre possession des terrains et interdit à la requérante d’empêcher les travaux. Le 26 février 1999, la requérante fit appel de ce jugement devant le tribunal de première instance de Tongres, lequel n’a pas encore statué. Suite au jugement du juge de paix du 28 janvier 1999, les terrains furent clôturés et l’accès à ceux-ci interdit à partir du 4 mars 1999. La requérante cita alors l’OVAM et la Région flamande devant le juge de paix de Bree, afin de faire interdire cette prise de possession. Par jugement du 21 octobre 1999, le juge de paix déclara la demande non fondée. Le 22 novembre 1999, la requérante fit appel de cette décision devant le Tribunal de première instance de Tongres, lequel n’a pas encore statué.   GRIEFS Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1, la requérante se plaint de ce que les terrains dont elle est toujours le propriétaire légal ont fait l’objet d’une expropriation de facto , laquelle a mis fin à leur exploitation commerciale. Elle allègue en outre que dans l’exercice des droits que lui reconnaît l’article 1 du Protocole n° 1, elle a été victime d’une discrimination prohibée par l’article 14 de la Convention. EN DROIT La requérante se plaint d’une violation de l’article 1 du Protocole n° 1, pris isolément et combiné avec l’article 14 de la Convention. L’article 1 du Protocole n° 1 prévoit : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » Le Gouvernement oppose une exception tirée de l’absence de la qualité de victime de la requérante. Il souligne qu’à ce jour, il n’existe aucune décision condamnant la requérante au paiement des frais d’assainissement des terrains en question. Au contraire, le Conseil d’Etat aurait observé dans son arrêt du 6 mars 1997 que le problème des frais dassainissement n’était pas en cause dans cette instance, dès lors qu’il relevait uniquement des juridictions civiles, lesquelles ne s’étaient pas encore prononcées sur la question. La requérante ne pourrait pas davantage se prétendre victime d’une expropriation, dès lors que la procédure à cet effet n’a même pas encore été entamée devant les juridictions civiles. La requérante, au contraire, s’estime victime à la fois des procédures administratives ayant autorisé les mesures d’assainissement et de leur exécution, laquelle a pris la forme d’une expropriation de facto . La Cour rappelle que par «   victime   », l’article 34 désigne la personne directement concernée par l’acte ou omission litigieux, l’existence d’une violation se concevant même en l’absence de préjudice ; celle-ci ne joue un rôle que sur le terrain de l’article 41 (voir, parmi d’autres, l’arrêt Groppera Radio AG et autres c. Suisse du 28 mars 1990, série A n° 173, p. 20, § 47). En l’espèce, aucune procédure d’expropriation n’a été entamée par les autorités publiques à l’encontre de la requérante, laquelle n’a pas non plus, à ce jour, été sommée de participer aux frais d’assainissement, voire de les rembourser. En conséquence, la requérante ne saurait se prétendre victime de pareilles mesures, purement hypothétiques à ce stade. En revanche, le 4   mars 1999, les autorités ont fait clôturer les terrains en question et ont interdit aux représentants de la requérante d’y accéder. Cette situation perdure jusqu’à présent, en sorte que la requérante peut s’en prétendre la victime au sens de l’article 34 de la Convention. Le Gouvernement oppose une seconde exception, tirée du non-épuisement des voies de recours internes. En tant que la requérante se plaint d’une expropriation de facto , celle-ci ne saurait résulter que de la clôture des terrains et de l’interdiction d’y accéder, les arrêtés du Gouvernement flamand n’ayant, comme tels, aucun effet sur le droit de propriété de la requérante, ni en droit ni en fait. Or la requérante aurait contesté la clôture et l’interdiction d’accès devant les juridictions civiles, notamment devant le juge de paix de Bree et le tribunal de première instance de Tongres, où l’affaire serait encore en instance. La requérante souligne qu’à l’origine des mesures exécutées le 4 mars 1999 se trouvent les arrêtés des 30 et 31 juillet 1992, qui ordonnèrent à la fois l’assainissement d’office des terrains aux frais de la requérante, leur expropriation et, dans l’intervalle, la prise en possession immédiate des terrains. Ces arrêtés ont fait l’objet de recours en annulation définitivement rejetés par le Conseil d’Etat le 6 mars 1997. La Cour note que les arrêtés dont il s’agit étaient adressés uniquement à l’OVAM, qu’ils chargeaient de procéder à l’assainissement des terrains et à prendre les mesures d’accompagnement nécessaires à cette fin, à savoir la prise en possession immédiate puis l’expropriation des terrains, cette dernière par la voie de la procédure d’extrême urgence devant les juridictions de l’ordre judiciaire, ce qui montre bien – si besoin en était – que les arrêtés étaient impuissants à opérer eux-mêmes les effets souhaités sur le patrimoine de la requérante. D’ailleurs, la requérante affirme elle-même que l’expropriation de facto qu’elle dénonce n’a eu lieu que le 4 mars 1999, soit presque sept ans après les arrêtés dont il s’agit. En conséquence, l’acte qui fonde le grief soulevé par la requérante sur le terrain de l’article 1 du Protocole n° 1 est la prise en possession effective des terrains par les autorités publiques avec interdiction, pour les représentants de la requérante, d’y accéder. Or il s’avère que les voies de recours disponibles pour attaquer cet acte n’ont pas été épuisées comme l’exige l’article 35 § 1 de la Convention, dès lors qu’est encore pendant, devant le tribunal de première instance de Tongres, l’appel du jugement par lequel le juge de paix de Bree, le 21 octobre 1999, déclara le recours de la requérante contre la prise en possession des terrains recevable mais non fondé. Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35   §§   1 et   4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.   Erik Fribergh   Christos Rozakis   Greffier   Président