CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 18 juin 2002

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Baka , président ,     J.-P. Costa ,     Gaukur Jörundsson ,     K. Jungwiert ,     V. Butkevych ,   M me   W. Thomassen ,   M.   M. Ugrekhelidze , juges ,   et   de   M me S. Dollé , greffière de section , Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 7 septembre 1998, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT Le requérant, Gérard Jampy, est un ressortissant français, né en 1935 et résidant à Casteil. Il est représenté devant la Cour par Me Riquand-Richard, avocate au barreau de Marseille.       A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. Le requérant était propriétaire d’un camping qu’il exploita jusqu’en 1991 en vertu d’un arrêté préfectoral d’autorisation d’aménager le terrain en camping du 12 mars 1964 et d’un arrêté d’autorisation d’extension du 25 mars 1975. Il avait également construit un restaurant sur ce terrain. Le 2 mars 1990, fut présenté aux maires des communes concernées un plan d’exposition aux risques naturels prévisibles (P.E.R.) du bassin de Cady, classant le secteur où se trouvait implanté le camping en «   zone rouge   », soit zone à risques élevés de crues torrentielles. Ce plan était fondé sur un décret du 3 mai 1984 - aujourd’hui abrogé - lui-même pris sur la base de la loi du 13 juillet 1982 sur l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. Dans une lettre du 6 novembre 1990 adressée au requérant, le préfet indiquait qu’il avait prescrit l’étude d’un plan d’exposition aux risques naturels sur le bassin du Cady, que des travaux de protection du camping étaient irréalisables et que celui-ci avait été classé en «   zone rouge   » du P.E.R. Il ajoutait qu’au-delà d’une mesure de police en matière de sécurité, il y aurait lieu d’examiner les incidences matérielles d’une fermeture du camping et «   d’organiser une réunion avec le maire et les services de l’Etat concernés pour rechercher une solution de nature à préserver tous les intérêts en cause   ». Lors de cette réunion organisée le 26 novembre 1990 à la sous-préfecture, il fut reconnu que depuis l’information de la population de la localisation du camping dans une zone à risque, le requérant rencontrait «   des difficultés pour se faire assurer, et la chute de clientèle [était] importante. Il est douteux que cette situation s’améliore à terme   ». Il y fut conclu qu’en «   raison des risques majeurs existants et de l’impossibilité de gérer efficacement les risques, la solution de fermeture du camping apparaît la plus probable   ». Concernant les conséquences juridiques de cette décision, il apparut qu’une «   éventuelle fermeture ne pourra intervenir qu’une fois le PER arrêté   ». Il fut également prévu d’interroger le préfet au sujet d’une éventuelle indemnisation. Le 20 décembre 1990, le préfet mit en demeure le maire de Casteil de fermer le camping dans le délai d’un mois, en application des pouvoirs de police confiés au maire par l’article L. 131-2-6 du Code des communes. Cependant, celui-ci ne prit jamais d’arrêté de fermeture du camping. Par arrêté du 6 mai 1991, le préfet des Pyrénées Orientales approuva le plan d’exposition aux risques. Le 5 juillet 1991, le ministre de l’environnement répondit à un courrier du préfet des Pyrénées Orientales en date du 13 février 1991 concernant la situation du requérant. Il concluait cette lettre en appelant tout particulièrement l’attention du préfet «   sur le risque d’indemnité qui peut être mise à la charge de l’Etat au titre de l’élaboration et de l’approbation du plan d’exposition aux risques naturels prévisibles en cas de fermeture du terrain de camping. En effet, si les PER ne prévoient pas d’indemnisation, ils ne permettent pas non plus la fermeture d’installations existantes. De ce fait, le propriétaire de l’établissement pourrait demander réparation pour atteinte à des droits acquis. Seuls les tribunaux seront alors susceptibles de se prononcer sur ce point   ». Par une lettre du 3 octobre 1991, le sous-préfet de Prades informa le requérant qu’aucune mesure de fermeture ne serait prise et qu’aucune indemnisation n’était envisageable. Le classement du camping en zone rouge ayant été rapidement connu des vacanciers, la fréquentation du camping chuta dès 1990. Le requérant décida de fermer le camping en 1991. Le requérant saisit le tribunal administratif de Montpellier le 6 août 1992 d’un recours en indemnité d’un montant de 3 600 000 FRF, fixé selon un rapport d’expertise qui avait pris en compte le préjudice économique lié à la perte de revenus, à la disparition de la valeur vénale du fonds et à la dépréciation de l’ensemble immobilier. Le 10 novembre 1994, le tribunal administratif rejeta cette demande au motif que le préjudice allégué ne découlait pas directement de l’instauration d’un P.E.R., ce dernier ne prévoyant pas expressément la fermeture du camping et que le fait que ni le préfet ni le maire n’aient ordonné la fermeture de son camping n’était pas constitutif d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat, en raison de l’absence d’urgence qui, seule, aurait obligé ces autorités à prendre une telle décision. Par lettre du 30 janvier 1995, le préfet confirma que le camping était classé en zone rouge et qu’en raison de son emplacement, il était impossible de réaliser des travaux de protection ou mettre en place un plan d’évacuation. Il conclut que le maire et de, par substitution, le préfet avaient toujours eu la possibilité de prescrire l’exécution de mesures de sûreté exigées par les circonstances de chaque espèce. Le requérant fit appel de la décision du tribunal administratif et soutint que le classement en zone rouge portait directement atteinte aux droits résultant de l’exploitation du camping et impliquait nécessairement sa fermeture. Il se fondait également sur le fait que ce classement constituait une servitude d’urbanisme portant atteinte à des droits acquis dont il était fondé à demander l’indemnisation, et que le fait que la fermeture du camping envisagée par les autorités administratives n’ait pas été menée à son terme constituait une carence dans l’exercice des pouvoirs de police et engageait la responsabilité du maire. La cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt rendu le 17 juillet 1997, confirma le jugement du tribunal administratif. Pour refuser d’indemniser le requérant à raison de l’instauration des servitudes d’urbanisme résultant du P.E.R., les juges d’appel énoncèrent, d’une part, que l’instauration du P.E.R. n’imposait pas la fermeture du camping et, d’autre part, que le classement de ce dernier en zone rouge étant sans influence sur les autorisations en cours de validité dont disposait le requérant, ce dernier n’était pas fondé à soutenir qu’un tel classement avait été la cause de l’arrêt de l’exploitation du camping. Pour refuser d’indemniser le requérant à raison de la carence du maire et du préfet dans l’exercice de leurs pouvoirs de police, les juges d’appel énoncèrent que cette carence n’était pas fautive et qu’en tout état de cause il n’y avait pas de lien de causalité entre la faute alléguée et les préjudices invoqués. Le 30 septembre 1997, le requérant déposa une requête devant le Conseil d’Etat en vue d’obtenir l’annulation de l’arrêt du 17 juillet 1997 et la condamnation solidaire de l’Etat et de la Commune de Casteil à l’indemniser. Par décision du 10 juin 1998, le Conseil d’Etat estima que la requête du requérant n’était pas admise sur la base de l’article 11 de la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif qui prévoit notamment que l’admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n’est fondé sur aucun moyen sérieux. Invoquant les dispositions de l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, le requérant déposa une requête, semble-t-il toujours pendante, en «   rabat d’arrêt   » contre cette décision devant le Conseil d’Etat (Nota   : cette voie de recours, qui a été admise de façon prétorienne par la Cour de cassation, n’existe pas en tant que telle devant le Conseil d’Etat). B.     Le droit et la pratique internes pertinents 1.   Aux termes de l’article 5, en vigueur à l’époque des faits, de la loi n°   82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles   : «   L’Etat élabore et met en application des plans d’exposition aux risques naturels prévisibles, qui déterminent notamment les zones exposées et les techniques de prévention à y mettre en œuvre tant par les propriétaires que par les collectivités ou les établissements publics. Ces plans déterminent, en outre, les dispositions à prendre pour éviter de faire obstacle à l’écoulement des eaux et de restreindre, d’une manière nuisible, les champs d’inondation (...). Ils valent servitude d’utilité publique et sont annexés au plan d’occupation des sols, conformément à l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme   ». 2.   D’après l’article L 160-5 du code de l’urbanisme   : «     N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d’hygiène et d’esthétique ou pour d’autres objets et concernant, notamment, l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones.   Toutefois, une indemnité est due s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain   ; cette indemnité, à défaut d’accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui doit tenir compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan d’occupation des sols rendu public ou approuvé ou du document qui en tient lieu.   »   3.   Suivant en cela les conclusions du commissaire du gouvernement, le Conseil d’Etat à jugé dans l’arrêt Bitouzet du 3 juillet 1998 (postérieur à l’arrêt rendu dans la présente affaire par le   Conseil d’Etat) que   : «   cet article ne fait pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi   ; que dans ces conditions le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme serait incompatible avec les stipulations de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.   » GRIEFS 1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de l’absence d’examen au fond de sa demande par le Conseil d’Etat. 2. Invoquant l’article 1 du Protocole N° 1 à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, le requérant ce plaint de ce que l’Etat l’a privé de sa propriété sans respecter les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. EN DROIT 1. Le requérant se plaint de ce que le Conseil d’Etat n’a pas examiné sa demande au fond. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   ». Le Gouvernement conclut au rejet de ce grief. La Cour rappelle que le droit d’accès aux tribunaux consacré par l’article 6 de la Convention peut être soumis à des limitations prenant la forme d’une réglementation par l’Etat. Celui-ci jouit d’une certaine marge d’appréciation, mais les limitations appliquées doivent poursuivre un but légitime, et ne doivent pas restreindre ni réduire l’accès ouvert à un individu d’une manière ou à un point tel que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même. La Cour rappelle également la jurisprudence selon laquelle l’article 6 n’exige pas que soit motivée en détail une décision par laquelle une juridiction de recours, se fondant sur une disposition légale spécifique, écarte un recours comme dépourvu de chance de succès (voir Société Anonyme Immeuble Groupe Kosser c. France (déc.), n° 38748/97, 9 mars 1999, non publiée). En l’espèce, la Cour note que la décision de la commission d’admission des pourvois en cassation était fondée sur l’absence de moyens de nature à permettre l’admission de la requête au sens de l’article 11 de la loi du 31 décembre 1987. Dans ces conditions, elle ne décèle aucune apparence de violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Dès lors, le grief est manifestement mal fondé et doit donc être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention. 2. Le requérant se plaint, par ailleurs, de ce que le classement par l’Etat de son camping en zone rouge, intervenu en violation des conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international, l’a privé de tous ses biens. Il invoque l’article 1 du Protocole N° 1, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...)   » Le Gouvernement conclut au rejet de ce grief en raison du non-épuisement des voies de recours internes. Il expose que l’argumentation du requérant devant les juridictions internes avait consisté à faire valoir qu’il était dans l’un des cas où l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme permettait de lui octroyer une indemnisation et à se plaindre de n’avoir pas eu satisfaction sur ce terrain, alors que devant la Cour, le requérant invoque une éventuelle contradiction entre les dispositions de cet article et les dispositions de l’article 1 du Protocole N° 1. Il en conclut que le grief que le requérant soumet à la Cour est totalement nouveau et n’a jamais été présenté aux juridictions nationales qui n’ont pas eu la possibilité de redresser, le cas échéant, la violation alléguée. Il ajoute que l’argumentation que le requérant soumet à la Cour aurait pu utilement être examinée par les juridictions administratives et en veut pour preuve l’arrêt Bitouzet rendu par le Conseil d’Etat le 3 juillet 1998. La question juridique étant inédite à l’époque, le Conseil d’Etat s’est déterminé en estimant que le libellé de l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme devait être compris comme n’excluant pas une troisième possibilité d’indemnisation pour les cas exceptionnels où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que le propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’intérêt général poursuivi. Dès lors, d’après le Gouvernement, le requérant avait une chance sérieuse de voir le Conseil d’Etat trancher en faveur de l’indemnisation. Le requérant affirme avoir soulevé tout au moins implicitement tous les moyens juridiques en sa possession au niveau du droit français en expliquant que le classement de son terrain de camping en zone rouge, sans une indemnité idoine, le priverait abusivement de sa propriété et porterait automatiquement atteinte à ses droits acquis. Il ajoute qu’en invoquant la théorie des droits acquis, il faisait état, au moins implicitement, de la violation du premier alinéa de l’article 1 du Protocole N° 1, étant rappelé qu’un justiciable français, devant les juridictions administratives, doit ou devrait bénéficier automatiquement d’une requalification juridique de ses moyens de droit quand ils ne correspondent pas à l’argumentation pertinente. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes et dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive. Or, le fondement de la règle de l’épuisement des voies de recours internes consiste en ce qu’avant de saisir un tribunal international, le requérant doit avoir donné à l’État responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale pourvu qu’elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, l’arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A n° 200, p. 19, § 36). A cette fin, le requérant ne doit pas seulement avoir saisi les juridictions nationales, mais doit également avoir soulevé devant ces juridictions, au moins en substance et dans les formes et délais du droit interne, les griefs qu’il entend ensuite formuler devant la Cour (voir l’arrêt Cardot précité, p. 18, § 34). En l’espèce, après un examen approfondi des moyens invoqués devant les juridictions internes, la Cour constate que le requérant n’a, ni expressément ni implicitement, invoqué un grief tiré des dispositions de l’article 1 du Protocole N° 1, ou sollicité une indemnisation en raison de la charge spéciale et exorbitante que l’absence d’ indemnisation faisait peser sur lui. Devant le Tribunal administratif, le requérant s’est en effet borné à critiquer le classement de son terrain en «   zone rouge   » et à soutenir que les autorités publiques étaient tenues d’ordonner la fermeture de son établissement, ce qu’elles n’avaient pas fait. En appel, M. Jampy a repris la même argumentation, y ajoutant seulement que la servitude d’urbanisme portait atteinte à des droits acquis. S’il a enfin invoqué l’article L.160-5 du code de l’urbanisme à l’appui de son pourvoi en cassation, il n’a à aucun moment, même en substance, soutenu que cet article serait incompatible avec l’article 1 er du Premier Protocole ni invoqué ces stipulations   ; le requérant a seulement affirmé que le caractère direct et certain du dommage causé par le classement du camping lui ouvrait droit à indemnisation sur la base de l’article L.160-5. La Cour estime dès lors que le requérant n’a pas soulevé, devant les juridictions françaises, les moyens permettant à celles-ci de redresser la violation alléguée maintenant devant elle. Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35   §§   1 et   4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.   S. Dollé   A.B. B aka   Greffière   Président