CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 17 octobre 2002

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Tulkens , présidente ,   MM.   C.L. Rozakis ,     G. Bonello ,     E. Levits ,   M me   S. Botoucharova ,   M.   A. Kovler ,   M me   E. Steiner, juges , et   de   M.   S. Nielsen , greffier adjoint de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 30 juin 2000, Vu la décision partielle de la deuxième section du 18 octobre 2001, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT Le premier requérant, Nikolaos Manios est un ressortissant grec, né en 1947 et résidant à Athènes. Les deux autres requérants sont deux syndicats de médecins, l’Union de médecins et du personnel hospitalier d’Athènes et du Pirée («   l’EINAP   ») et la Fédération des médecins hospitaliers de Grèce (“l’OENGE”). Ils sont représentés devant la Cour par M e   D. Nikopoulos, avocat à Thessalonique et M e I. Proussanides, avocat à Athènes. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. Le premier syndicat représente les médecins du secteur public («   l’ESY   ») qui travaillent dans les hôpitaux d’Athènes et du Pirée. Le second est l’organisation syndicale de deuxième degré des médecins de l’ESY. Le but de ces syndicats consiste en la protection des intérêts moraux, économiques et professionnels des médecins qui en sont membres. Le premier requérant est un médecin de l’ESY et membre de l’EINAP. Les médecins de l’ESY sont des fonctionnaires, selon l’article 24 § 2 de la loi   n o   1397/1983. L’article 29 § 2 de cette loi prévoit une indemnité pour les heures supplémentaires effectuées par ces médecins et qui est fixée selon les dispositions générales en vigueur pour la rémunération des heures supplémentaires. Par une décision du 14 juin 1991, le ministre de l’Economie fixa, pour le secteur public, le montant de l’indemnité à verser pour chaque heure supplémentaire, à partir du 1 er juillet 1991, à 1/65 du salaire de base. Toutefois, par une autre décision du 29 juillet 1991, il précisa que la décision précitée ne s’appliquait pas aux médecins de l’ESY, qui restaient soumis aux dispositions de l’article 7 de la loi n o 1810/1988 (fixant l’indemnité à 1/100 du salaire de base). Le ministre précisa que cette décision serait publiée au Journal Officiel. La décision fut publiée au Journal Officiel du 3 septembre 1991. Le 16 septembre 1991, les requérants introduisirent contre la décision du 29 juillet 1991 un recours en annulation devant le Conseil d’Etat. Ils se plaignaient d’un traitement discriminatoire dans la mesure où ils recevaient, en tant que médecins du secteur public, comme indemnité par heure supplémentaire 1/100 de leur salaire de base alors que les autres fonctionnaires en recevaient 1/65 de celui-ci. L’audience, initialement fixée au 10 février 1994, fut ajournée d’office au 17 février 1994. Par la suite, et en raison d’une grève des avocats du barreau, elle fut ajournée aux 17 mars 1994, 14 avril 1994, 2 juin 1994. A cette dernière date, elle fut ajournée d’office au 13 octobre 1994, puis, en raison de la tenue des élections municipales, au 2 février 1995, et enfin, d’office, aux 13 avril 1995 et 25 mai 1995, date à laquelle elle eut lieu. Par un arrêt avant-dire droit du 29 février 1996, le Conseil d’Etat invita l’Etat à déposer certains éléments de preuve supplémentaires. Il constata que la loi pertinente en matière de publication des décisions fixant l’indemnité des fonctionnaires pour heures supplémentaires prévoyait qu’une telle publication devait se faire par notification aux services compétents et par affichage à un endroit visible au sein de ces services. Toutefois, comme il ne ressortait pas du dossier si ce mode de publication avait été suivi en l’espèce, l’Etat devait en apporter la preuve, car un défaut de publication rendrait la décision litigieuse sujette à annulation. Une nouvelle audience fut fixée au 13 juin 1996   ; toutefois, elle fut encore ajournée aux 26 septembre 1996, 12 décembre 1996 et 13 février 1997. Un nouveau juge rapporteur fut désigné. Le 29 mai 1997, la chambre compétente du Conseil d’Etat déféra l’affaire à la formation plénière de celui-ci. La chambre releva que l’Etat ne pouvait pas confirmer que la décision litigieuse avait été affichée à un endroit visible et qu’ainsi elle n’avait pas d’existence légale. Pour cette raison, que le Conseil d’Etat pouvait examiner d’office, la décision «   quoique inexistante, était sujette à annulation car sa notification aux services intéressés valait application de celle-ci   ». L’audience devant la plénière eut lieu le 13 février 1998. Le 20 décembre 1999, le Conseil d’Etat annula la décision ministérielle attaquée par les motifs suivants, soulevés d’office et qui rendaient l’examen des moyens d’annulation invoqués par les requérants superflu   : «   (...) Il ressort des articles 42 § 1 et 35 § 1 de la Constitution qu’un élément inhérent de la validité d’une loi, d’un décret ou d’un autre acte réglementaire est la publication de ceux-ci au Journal Officiel. Cette publication crée une présomption que la réglementation a été diffusée, la rend accessible aux citoyens et permet le contrôle de la légalité de celle-ci par le Conseil d’Etat et les autres juridictions. Toutefois, et en particulier pour les actes réglementaires, le législateur peut instituer d’autres modes de publication par d’autres moyens plus appropriés à la nature de la réglementation. (...) Le mode de publication spécial des décisions fixant l’indemnité pour les heures supplémentaires effectuées par les fonctionnaires, instauré par la loi n o 301/1976,est conforme au principe constitutionnel de publicité des actes réglementaires, compte tenu du caractère et de l’objet de ces décisions, ainsi que de l’étendue des intéressés auxquels de telles décisions doivent être accessibles. (...) Pour que de telles décisions aient une existence légale, le mode de publication prévue par l’article 3 § 3 de la loi n o 301/1976, à savoir la notification aux services compétents et l’affichage à un endroit visible, doit être respecté. Toutefois, en ce qui concerne l’affichage, il est suffisant que celui-ci soit effectué à l’établissement central du service concerné   ; il n’est pas nécessaire que l’affichage ait lieu dans chaque succursale du service où les fonctionnaires intéressés travaillent. (...) Il ressort du document (...) du ministère de l’Economie que la décision ministérielle attaquée a été notifiée à l’ensemble des services concernés, mais il n’est pas confirmé qu’elle a été affichée à un endroit visible de l’établissement central de ceux-ci. Compte tenu de ce qui précède (...), la décision attaquée n’a pas d’existence légale et doit être annulée car sa notification aux destinataires vaut application de celle-ci.   » L’arrêt du Conseil d’Etat fut mis au propre et certifié conforme le 31   décembre 1999. Les requérants en eurent connaissance le 21 janvier 2000. Entre-temps, le 30 mai 1996, le ministre de l’Economie avait fixé le montant de l’indemnité pour heures supplémentaires des médecins de l’ESY au même niveau que pour les autres fonctionnaires. Le 30 décembre 1996, certains médecins, autres que le requérant, avaient saisi le tribunal administratif d’Athènes d’une action visant à condamner un hôpital public à leur verser des indemnités pour heures supplémentaires. Par un jugement n o 8425/2000 du 31 octobre 2000, le tribunal rejeta l’action en se fondant sur le raisonnement de l’arrêt du Conseil d’Etat, du 20 décembre 1999. B.     Le droit interne pertinent Les articles 2 et 3 § 3 de la loi n o 301/1976 disposent   : Article 2 «   1. Ne sont pas publiées au Journal Officiel   : (..) c) les décisions fixant l’indemnité pour heures supplémentaires (...)   » Article 3 § 3 «   Les actes mentionnés à l’alinéa c) de l’article 2 § 1 sont notifiés aux services compétents au moyen des directives et sont portés à la connaissance des intéressés par affichage à un endroit visible au sein de ces services.   » GRIEFS 1.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure devant le Conseil d’Etat. 2.     Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1, les requérants se plaignent de ce qu’ils n’ont pas touché l’indemnité adéquate pour les heures supplémentaires qu’ils ont effectuées. EN DROIT 1.     En premier lieu, le Gouvernement invite la Cour à rejeter la requête, pour autant qu’elle émane des deux syndicats de médecins, l’EINAP et l’OENGE, comme incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention. Il se fonde sur la jurisprudence de la Cour dans l’affaire Kanakis et autres c. Grèce (n o 59142/00, décision partielle d’irrecevabilité du 20 septembre 2001) et soutient que ces deux syndicats n’ont pas la qualité de victime des violations alléguées de la Convention, car elles ‑ mêmes n’ont pas un lien direct avec celle-ci. Les requérants soutiennent que les deux syndicats ont saisi la Cour au nom de leurs adhérents, dans le cadre de leur objectif qui consiste «   en la sauvegarde et promotion des intérêts professionnels, économiques, sociaux et syndicaux de leurs membres   », comme le précise l’article 4 de la loi   n o   1264/1982, qui détermine les buts et les fonctions des organisations syndicales des médecins du secteur public. La Cour doit tout examiner la question de savoir si les conditions posées par l’article 34 de la Convention sont respectées en l’espèce. Cet article dispose   : «   La Cour peut être saisie d’une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d’une violation par l’une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles (...)   » La Cour rappelle que, pour pouvoir se prévaloir de cette disposition, il faut remplir deux conditions   : le requérant doit entrer dans l’une des catégories de demandeurs mentionnées à l’article 34 et il doit pouvoir se prétendre victime d’une violation de la Convention ou de ses Protocoles. La Cour constate que les requérantes, en tant qu’associations, unions ou fédérations de personnes physiques ayant des intérêts communs au regard du droit grec, entrent manifestement dans l’une des catégories de requérants visées à l’article 34, celle des organisations non gouvernementales. La première condition se trouve donc remplie. Quant à la seconde condition, la Cour rappelle que la notion de «   victime   » doit être interprétée de façon autonome et indépendamment de notions internes telles que celles concernant l’intérêt à ou la qualité pour agir (N o 18598/91, déc. 18.5.1994, D.R. 78 p. 71   ; N o 34614/96, déc.   7.4.1997, DR 89, p. 163). Pour qu’un requérant puisse se prétendre victime d’une violation de l’un des droits et libertés garantis par la Convention, il doit exister un lien suffisamment direct entre le requérant lui-même et le préjudice qu’il prétend avoir subi du fait de la violation alléguée. D’après la jurisprudence constante des organes de la Convention, une association requérante ne saurait se prétendre elle-même victime de mesures qui auraient porté atteinte aux droits que la Convention garantit à ses membres. Autrement dit, le seul fait qu’une association se considère comme le gardien de l’intérêt collectif de ses membres ne suffit pas à lui donner la qualité de victime au sens de l’article 34 (voir N o 9900/82, déc. 4.5.1983, D.R. 32 p. 261 ; N o   9939/92, déc. 4.7.1983, D.R. 34 p. 213 ; N o 10733/84, déc. 11.3.1985, D.R. 41 p.   211   ; N o 24581/94, déc. 6.4.1995, DR 81 p. 123). En l’espèce, ce ne sont manifestement pas les associations requérantes en tant que telles qui sont victimes de la violation alléguée de l’article 1 du Protocole N o 1, mais chacun des membres de celles-ci, pris individuellement. Or, si les associations requérantes se prétendent elles ‑ mêmes victimes d’une violation de cette disposition, elles n’ont pas identifié leurs membres et n’ont, quoi qu’il en soit, pas démontré qu’elles avaient reçu des instructions spécifiques de la part de chacun d’eux (N o   34614/96, op. cit.). Il s’ensuit que la requête, pour autant qu’elle émane de deux syndicats requérants, est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35   §   3 et doit être rejetée en application de l’article 35   §   4. 2.     Le requérant, M. Manios, allègue une violation de l’article 6 § 1 qui, dans sa partie pertinente, se lit ainsi   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » a)     Le Gouvernement invite la Cour à rejeter ce grief comme incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention. En effet, il soutient que par son recours, le requérant visait à obtenir l’annulation d’un acte administratif réglementaire, qui fixait les indemnités pour heures supplémentaires effectuées par les médecins du secteur public. Le contrôle du Conseil d’Etat se limitait en l’espèce à vérifier si la décision ministérielle était fondée sur une disposition législative et si les conditions posées par cette dispositions étaient remplies. Le Conseil d’Etat ne pouvait contrôler l’opportunité d’adopter cette décision ministérielle et l’annulation de celle-ci n’entraînait pas d’office l’application au requérant d’autres décisions plus favorables, telle la décision du 14 juin 1991. Avec le requérant, la Cour note que par sa décision du 29 juillet 1991, le ministre de l’Economie précisa que la décision du 14 juin 1991, qui fixait l’indemnité pour heures supplémentaires effectuées par les fonctionnaires, ne s’appliquait pas aux médecins du secteur public. S’il est vrai que l’annulation de la première décision par le Conseil d’Etat n’aurait pas entraîné ipso facto l’application de la seconde, plus favorable, il n’en reste pas moins que la procédure était directement déterminante pour un droit de caractère civil au sens de l’article 6 § 1 de la Convention   : la fixation de l’indemnité pour heures supplémentaires effectuées par les médecins du secteur public, dont le requérant. La Cour ne saurait donc accueillir l’exception du Gouvernement sur ce point. b)     Quant au bien fondé du grief, le Gouvernement soutient qu’entre la date de l’introduction de l’action du requérant et l’audience du 25 mai 1995, les ajournements accordés étaient de courte durée malgré les difficultés qu’avait créées la grève des avocats du barreau, qui dura, avec des interruptions, du 23 janvier 1989 au 30 juin 1994. Cette grève avait un caractère imprévisible et exceptionnel et aggrava sensiblement le rôle des tribunaux qui était déjà chargé. Compte tenu du fait qu’elle avait un caractère ponctuel, il n’était pas possible d’adopter des mesures institutionnelles, telles que l’augmentation du nombre des juges. Les ajournements des 17 février 1994, 17 mars 1994, 14 avril 1994 et 2 juin 1994 étaient dus exclusivement à cette grève. L’ajournement du 16 octobre 1994, à la tenue des élections législatives, dont les autorités judiciaires supervisent leur déroulement. A cela il faudrait ajouter les vacances judiciaires qui durent du 1 er juillet jusqu’au 15 septembre et pendant lesquelles sont examinées seulement des affaires urgentes, telles celles qui exigent l’adoption de mesures provisoires. De plus, l’arrêt avant-dire droit fut adopté rapidement après l’audience du 25 mai 1995. Le retard de la procédure devant la formation plénière du Conseil d’Etat était dû à une force majeure, notamment l’absence pour des raisons de santé de certains membres de cette juridiction. Enfin, le requérant ne demanda pas, comme il en avait le droit, l’accélération de la procédure, notamment en sollicitant la fixation des dates d’audiences dans des délais plus brefs. Le requérant soutient qu’aucun retard ne peut lui être attribué et que le retard à cause de la grève du barreau dura seulement huit mois et deux jours. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond   ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé. 3.     Le requérant se plaint de ce qu’il n’a pas touché l’indemnité adéquate pour les heures supplémentaires qu’il a effectuées, suite à la décision du Conseil d’Etat selon laquelle la décision attaquée n’avait pas eu d’existence légale. Il allègue une violation de l’article 1 du Protocole n o 1, qui dispose   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » En premier lieu, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. Il soutient que le requérant omit d’introduire une action en réparation contre l’Etat, sur le fondement de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil. Ce recours est autonome et ne dépendait pas de l’annulation préalable de la décision ministérielle. En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que le requérant ne dispose d’aucun «   bien   » au sens de l’article 1. En ce qui concerne la première exception, le requérant allègue que le recours mentionné par le Gouvernement n’était pas efficace, comme le prouve le jugement n o 8425/2000 du tribunal administratif d’Athènes qui se fonda entièrement sur l’arrêt de la formation plénière du Conseil d’Etat. Quant à la seconde, il soutient que l’impossibilité pour lui (comme pour les autres médecins du secteur public) de toucher les mêmes indemnités pour les heures supplémentaires que les autres fonctionnaires est due à l’application des deux décisions ministérielles qui sont en réalité inexistantes au regard du droit grec. La Cour n’estime pas nécessaire de se prononcer sue la première exception du Gouvernement car elle considère que la seconde est entièrement fondée. La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle pour qu’une créance puisse être considérée comme un «   bien   », elle doit être suffisamment établie pour être exigible (arrêt Raffineries grecques et Stratis Andreadis   c.   Grèce du 9 décembre 1994, série A n o 301-B, p. 84, § 59). Or en l’espèce, la Cour note avec le Gouvernement que le requérant ne pouvait fonder le droit de propriété alléguée ni sur la décision ministérielle du 14 juin 1991, ni sur une décision judiciaire. En effet, la décision du 14   juin 1991 concernait exclusivement les fonctionnaires autres que les médecins du secteur public et dont la rémunération repose sur une réglementation différente de celles des médecins. En outre, la formation plénière du Conseil d’Etat rejeta le recours du requérant à la suite d’une procédure respectueuse des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, comme l’a relevé la Cour dans sa décision partielle sur la recevabilité du 18   octobre 2001. Il s’ensuit que ce grief doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article   35   §§   3 et   4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief du requérant tiré de l’article 6 § 1 de la Convention   ; Déclare le restant de la requête irrecevable pour le surplus.   Søren Nielsen   Françoise Tulkens   Greffier adjoint   Présidente