CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 28 novembre 2002

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Cabral Barreto , président ,   M.   G. Ress ,   M.   L. Caflisch ,   M.   P. Kūris ,   M.   B. Zupančič ,   M.   J. Hedigan ,   M me   M. Tsatsa-Nikolovska, juges , et de   M.   V. Berger, greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 28 mai 2001, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT La requérante, Madame Eveline Voggenreiter, est une ressortissante allemande , née en 1945 et résidant à Munich. A.     Les circonstances de l’espèce 1. La genèse de l’affaire   Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. La requérante était propriétaire d’une société de contrôle de tarifs de fret ( Frachtenprüfstelle ) et exerça le métier de tarificateur ( Tarifeur ) pendant trente ans jusqu’au 1er janvier 1994. La base légale pour les activités des sociétés de contrôle de tarifs de fret se trouvait dans la loi relative au trafic de marchandises ( Güterkraftverkehrsgesetz ) dans sa version du 10 mars 1983, modifiée le 21   février   1992. Cette loi était applicable jusqu’au 31 décembre 1993. Elle prévoyait des tarifs obligatoires pour le transport de marchandises que des commissions de tarifs avaient fixés au préalable et que le ministre fédéral des Transports devait avoir autorisés et publiés par décret ( Rechtsverordnung ) par la suite. Le contrôle régulier du respect des tarifs de fret imposés incomba à la Direction fédérale pour le transport de marchandises à longue distance ( Bundesanstalt für den Güterfernverkehr ). Les entrepreneurs de transports étaient tenus de soumettre chaque mois à la Direction fédérale les documents nécessaires à l’exercice du contrôle des tarifs par celle-ci. A cet effet, ils avaient la possibilité de s’adresser directement à la Direction fédérale ou bien de passer par une société de contrôle de tarifs de fret. La loi avait en effet permis d’agréer de telles sociétés dans le but d’alléger la charge de travail de la Direction fédérale, même s’il n’existait aucune obligation d’en instituer. La majorité de ces sociétés de contrôle étaient formées par les sociétés coopératives de trafic routier ( Verkehrsgenossenschaften ). Cependant, dans le souci d’éviter que ces coopératives occupent une position de monopole, la loi permettait aussi que soient agrées d’autres sociétés de contrôle comme celle de la requérante qui existaient sous différentes formes de droit privé et dont le nombre était de sept. Le 1er janvier 1994, entra en vigueur la loi sur la suppression des tarifs ( Gesetz zur Aufhebung der Tarife im Güterverkehr - Tarifaufhebungsgesetz ) du 13 août 1993 (ci-après dénommée loi sur la suppression des tarifs). Elle s’inscrivait dans la cadre de la réalisation du marché intérieur européen de la Communauté économique européenne à partir de 1993 donnant lieu à la suppression des limitations quantitatives en matière de transports, en vertu de l’article 13 de l’Acte unique européen du 28 février 1986. Elle visait à élargir la libéralisation en matière des transports au marché national du transport des marchandises ( Binnenverkehr ). Par conséquent, elle prévoyait la suppression des tarifs obligatoires et des contrôles du respect des tarifs. La Direction fédérale fut transformée en l’Office fédéral pour le transport de marchandises ( Bundesamt für Güterverkehr ) qui n’avait plus la charge du contrôle des tarifs mais se vit attribuer d’autres fonctions, notamment en matière d’observation du marché des transports et de statistiques. En raison de la suppression des tarifs, le métier de tarificateur devint sans objet. La requérante a donc dû fermer son entreprise et licencier ses onze collaborateurs.   2. La procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale   Le 15 décembre 1993, la requérante saisit la Cour constitutionnelle fédérale ( Bundesverfassungsgericht ) d’un recours contestant la constitutionnalité de la loi sur la suppression des tarifs. La requérante demanda à titre principal à la Cour constitutionnelle fédérale de déclarer ladite loi anticonstitutionnelle pour violation de ses droits fondamentaux garantis par les articles 12 § 1 (droit d’exercer librement son métier) et 14 § 1 (droit de propriété) de la Loi fondamentale ( Grundgesetz ), au motif que les sociétés de contrôle des tarifs de fret et, par voie de conséquence, le métier de tarificateur avaient été supprimés sans dispositions transitoires, et, à titre subsidiaire, d’enjoindre au législateur de compléter la loi par des dispositions transitoires. La requérante mit l’accent sur l’importance d’une décision de la Cour constitutionnelle fédérale, car la loi en question, qui n’avait fait l’objet d’aucun décret d’application, menaçait sa survie économique et professionnelle, ainsi que sur la portée de son recours constitutionnel pour l’ensemble de la profession de tarificateur dans toute l’Allemagne. Elle ajouta qu’elle était tenue de s’adresser directement à la Cour constitutionnelle, dont la décision serait déterminante pour la fixation d’éventuels dommages-intérêts, car la question de la constitutionnalité de cette loi ne pouvait être tranchée par les juridictions ordinaires. La Cour constitutionnelle fédérale communiqua le recours constitutionnel au gouvernement et au Groupe de travail des sociétés de contrôle de tarifs de fret ( Arbeitsgemeinschaft Frachtenprüfstellen e. V. ). Le 14 juin 1994, la Cour constitutionnelle fédérale, siégeant en comité de trois membres, refusa de faire droit à la demande de la requérante tendant à ordonner la suspension provisoire de l’application de la loi sur la suppression des tarifs, au motif que les conditions requises n’étaient pas remplies. Dans sa décision comportant neuf pages, la Cour constitutionnelle ajouta cependant que le recours constitutionnel sur le fond n’était ni manifestement irrecevable ni manifestement mal fondé. Celui-ci soulevait des questions sérieuses concernant le champ d’application et l’étendue de la liberté professionnelle s’agissant de mesures étatiques qui ne s’analysaient pas en une ingérence «   classique   » dans ce droit. Par une lettre du 24 février 1997, le greffe de la Cour constitutionnelle fédérale informa la requérante qu’une date pour le prononcé d’une décision n’était pas encore fixée en raison de la surcharge de travail de la Cour constitutionnelle. Le 29 novembre 2000, la Cour constitutionnelle fédérale, statuant en comité de trois juges, décida de ne pas retenir le recours constitutionnel de la requérante. Dans sa décision de douze pages, dont cinq pour la partie en droit, elle estima notamment que la loi litigieuse ne concernait pas la liberté professionnelle en l’absence de dispositions dont le but était de réglementer la profession qu’exerçait la requérante. La suppression des tarifs s’inscrivait dans le cadre de la libéralisation du système de tarifs en vue d’établir le marché intérieur de la Communauté économique européenne que le législateur avait décidé dans l’exercice de sa marge d’appréciation pour la fixation des nouveaux objectifs de sa politique économique, ce qui s’analysait en un passage d’un système dirigiste fixant des tarifs de fret à un système de libre marché. La loi litigieuse ne visait pas la situation des sociétés de contrôle de tarifs mais avait pour but d’affranchir les sociétés de transport de marchandises des tarifs jusqu’à maintenant obligatoires. Cela avait certes pour conséquence que l’activité professionnelle de la requérante devenait sans objet, même si la loi   litigieuse n’interdisait pas l’exercice du métier. Le législateur n’était pas tenu de prendre en considération la situation des sociétés de contrôle de tarifs car celles-ci ne pouvaient se prévaloir d’un droit à ce que l’ancien système de tarifs fût maintenu leur garantissant la continuation de leur activité professionnelle. La Cour constitutionnelle fédérale ne releva pas non plus une violation du droit à la propriété, au sens de l’article 14 de la Loi fondamentale. Elle rappela que les espérances de gains futurs n’étaient pas protégés par cette disposition. La licence dont la requérante était titulaire pour exercer son métier ne pouvait conférer à la requérante un droit ( Rechtsposition ) qu’aussi longtemps qu’une licence était nécessaire. Avec la suppression des tarifs de fret il n’y avait plus d’intérêt pour le maintien du système de licences, maintien que la requérante n’était pas en droit de réclamer. La Cour constitutionnelle fédérale estima en outre que, en l’absence d’une ingérence dans les droits fondamentaux de la requérante garantis par la Loi fondamentale, la requérante ne pouvait pas non plus se prévaloir du principe de protection de la confiance ( Vertrauensschutz ), ce qui aurait pu rendre nécessaire de prévoir des dispositions transitoires. Elle fit état de ce que le contrat entre la requérante et l’Office fédérale pour le trafic de marchandise ( Bundesanstalt für den Güterverkehr )   conférant à la requérante le droit de prélever pour l’Office fédéral les frais occasionnés par l’activité de contrôle pouvait être résilié dans un délai de six mois. La confiance de la requérante en la poursuite de son activité professionnelle ne pouvait dès lors aller au-delà de ce délai. La Cour constitutionnelle fédérale ajouta que les changements survenus dans le système des tarifs était prévisible étant donné que la procédure législative ayant abouti à la promulgation de la loi litigieuse avait duré plusieurs années. Il n’y avait dès lors pas lieu pour le législateur de mettre à la disposition de la requérante une autre activité professionnelle au sein de l’Office fédéral. B.     Le droit interne pertinent 1. La Loi fondamentale   L’article 12 de la Loi fondamentale ( Grundgesetz ) garantit le droit d’exercer librement son métier, l’article 14 la propriété.   2. La loi relative au trafic de marchandises   L’article 58 de la loi sur le transport de marchandises ( Güterkraftverkehrsgesetz ) du 10 mars 1983, modifiée le 21 février 1992, disposait notamment   : «   (1) Chaque mois, l’entrepreneur doit soumettre à la Direction fédérale pour le transport de marchandises à longue distance ( Bundesanstalt für den Güterfernverkehr ) les documents nécessaires au contrôle des tarifs. (...) (2) Si l’entrepreneur charge une société de contrôle de tarifs de fret de présenter les documents nécessaires [mentionnés au paragraphe 1er], il est tenu d’en informer la Direction fédérale pour le transport de marchandises à longue distance. Les organismes de contrôle de tarifs de fret doivent avoir une licence délivrée par la Direction fédérale. (3)   Le ministre fédéral des Transports fixe par décret les modalités du contrôle des tarifs de fret (...)   » L’article 59 § 1 disposait notamment   que les organismes de contrôle de tarifs de fret au sens de l’article 58 ne pouvaient être agréés que s’il y avait une garantie que les personnes chargées du contrôle avaient les qualifications professionnelles et personnelles nécessaires et que si les directives de la Direction fédérale étaient exécutées. Il énonçait en outre que la licence était retirée dès lors qu’une des conditions susmentionnées n’était plus remplie.   3. La loi sur la suppression des tarifs dans le trafic de marchandises   L’article 1er de la loi sur la suppression des tarifs ( Gesetz zur Aufhebung der Tarife im Güterverkehr - Tarifaufhebungsgesetz ) du 13 août 1993 portait sur la modification de la loi sur le transport de marchandises. Dans son § 15, cette disposition habilitait le ministre fédéral des Transports à procéder à des modifications des décrets relatifs aux tarifs de fret à la suite de la suppression des tarifs. Le § 16 supprimait les §§ 20a - 23 de la loi sur le transport de marchandises qui avaient réglementé la fixation des tarifs. Les §§ 38 et 39, portant modification des articles 58 et 59 de la loi sur le transport de marchandises, énonçaient les nouvelles fonctions du nouvel Office fédéral pour le transport de marchandises, notamment en matière d’observation du marché de transport et de statistiques. GRIEF Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, la requérante se plaint en outre de ce que la suppression des tarifs par la loi litigieuse a porté atteinte à sa propriété. Elle met notamment en cause le fait que la loi litigieuse n’a prévu l’octroi ni de périodes transitoires ni de mesures de formation continue. En outre, le délai entre l’entrée en vigueur de la loi litigieuse et l’arrêt de l’activité professionnelle comme tarificateur à la fin de l’année 1993 était trop court pour prendre les dispositions nécessaires à l’adaptation aux changements survenus. EN DROIT La requérante se plaint de ce que la loi sur la suppression des tarifs ait porté atteinte à son droit au respect de ses biens, tel que garanti par l’article 1 du Protocole n o 1 qui dispose   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n o 1 garantit en substance le droit de propriété. Il contient "trois normes distinctes": la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété, la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions, quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général et en mettant en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaire à cette fin. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles: la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, parmi d’autres, l’arrêt Tre Traktörer AB précité, pp. 21-22, § 54). La Cour note que la loi sur la suppression des tarifs ne contenait aucune disposition qui visait l’expropriation des biens de la requérante, mais supprimait le système de tarifs de fret rendant ainsi sans objet le métier de la requérante sans l’interdire pour autant. La loi litigieuse ne s’analysait dès lors pas en une privation de propriété au sens de l’article 1 du Protocole n o 1 (voir, mutatis mutandis , Andrews c. Royaume-Uni (dec.), n o 37657/97, 26   septembre 2000, et Pinnacle Meat Processors Company et 8 autres c. Royaume-Uni , n o 33298/96, décision de la Commission du 21 octobre 1998, non publiée). La Cour relève que l’on peut, d’une certaine manière, rapprocher la situation de la présente affaire à celle où une licence indispensable à l’exercice d’un métier a été retirée, ayant pour conséquence la cessation de l’activité professionnelle de l’intéressé. A ce sujet, la Commission a considéré que l’octroi d’une licence était fréquemment soumis à certaines conditions et que celle-ci pouvait être révoquée dès lors que ces conditions n’étaient plus remplies. La Commission en a conclu que le titulaire d’une licence ne pouvait raisonnablement et légitimement espérer poursuivre ses activités si les conditions n’étaient plus remplies ou si la licence était retirée   conformément aux dispositions de la loi en vigueur au moment de la délivrance de la licence (voir Størksen c. Norvège , n o 19819/92, décision de la Commission du 5 juillet 1994, DR 78, p. 88, et Pudas c. Suède , n o   10426/83, décision de la Commission du 5 décembre 1984, DR 40, p.   234). Il y a lieu en outre de rappeler que les espérances de gains futurs ne sauraient être regardées comme un bien au sens de l’article 1 du Protocole n o   1 que s’il a déjà été gagné ou s’il fait objet d’une créance certaine (voir les affaires Andrews et Pinnacle Meat Processors Company et 8 autres, Pudas et Størksen précitées). En l’espèce, l’entrée en vigueur de la loi litigieuse a certes eu comme conséquence un préjudice économique pour la requérante. En effet, l’activité de la société de la requérante étant le contrôle des tarifs, l’abolition de ceux-ci rendait dans les faits le métier de tarificateur sans objet. La Cour considère cependant, à l’instar de la Cour constitutionnelle fédérale, que la requérante n’était pas en droit de croire que le système de tarifs qui garantissait son revenu resterait durablement en vigueur. Elle relève par ailleurs que le contrat entre la société de la requérante et l’Office fédéral pour le trafic de marchandises qui habilitait la requérante à prélever pour l’Office fédéral les frais occasionnés par l’activité de contrôle pouvait être résilié dans un délai de six mois. Elle note aussi que les changements survenus s’inscrivaient dans le cadre de la libéralisation du système de tarifs en vue d’établir le marché intérieur de la Communauté économique européenne et que la procédure législative ayant abouti à la promulgation de la litigieuse a duré plusieurs années.   La Cour estime dès lors que la requérante ne pouvait pas prétendre être titulaire d’un volume d’activité garanti qui aurait pu être considéré comme bien acquis au sens de l’article 1 du Protocole n o 1 (voir notamment, mutatis mutandis , Fédération grecque des commissaires en douane, N. Gialouris et autres c. Grèce , n o 24581/94, décision de la Commission du 6 avril 1995, DR 81, p. 123   ; «   Câmara dos despachantes oficiais   », Antonio Pedro Ferreira et 458 autres commissionnaires en douane c. Portugal , n o   29173/95, décision de la Commission du 15 mai 1996, non publiée, et les affaires Størksen et Pudas précitées). Il s’ensuit que ce grief échappe au domaine de l’application de l’article 1 du Protocole n o 1 et est donc incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35   §   3. Il doit être rejeté en application de l’article   35   §   4. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.   Vincent Berger   Ireneu Cabral Barreto   Greffier   Président