CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 8 juillet 2003

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Baka , président ,     J.-P. Costa ,     Gaukur Jörundsson ,     L. Loucaides ,     C. Bîrsan ,     M. Ugrekhelidze ,   M me   A. Mularoni, juges ,   MM.   K. Jungwiert,     V. Butkevych,   M me   W. Thomassen, juges suppléants , et de M me S. Dollé, greffière de section ,   Vu la requête susmentionnée introduite le 23 octobre 1999, Vu la décision partielle du 14 mai 2002, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   :       EN FAIT Le requérant, M. Jean-Claude Moufflet, est un ressortissant français, né en 1939 et résidant à Foix. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. Le requérant est retraité depuis 1999, il était auparavant agent de désinfection à la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DASS) de l’Ariège. Le 7 février 1994, le requérant fit sa demande de pension à jouissance immédiate à l’âge de 55 ans auprès de son employeur, le département de l’Ariège. Le 23 août 1994, un arrêté du Président du conseil général autorisa le requérant à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 3 octobre 1994. Le 31   octobre 1994 , la Caisse des dépôts et consignations - Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CDC- CNRACL) de Bordeaux refusa au requérant l’entrée en jouissance de sa pension de retraite. Cette décision était motivée par le fait que le requérant, ayant, par arrêté du 10 septembre 1990, bénéficié d’une promotion dans le grade d’agent de salubrité principal à compter du 1er janvier 1990 (emploi de catégorie A), avait perdu au 1 er janvier 1990 le bénéfice du classement en catégorie active alors qu’à cette même date il ne justifiait pas de quinze ans de services relevant de la catégorie active B. La caisse fixa à son soixantième anniversaire la date d’entrée en jouissance de la pension. Le Département de l’Ariège fit une demande de recours gracieux le 7   novembre 1994. Le 29 novembre 1994, la CDC répondit qu’elle maintenait sa décision. Le requérant fit, à son tour, une telle démarche, et la CDC lui répondit également par la négative le 23   février 1995.     1. Le 16 décembre 1994, le requérant introduisit une requête auprès du tribunal administratif de Toulouse en demandant l’annulation de la décision rendue le 31 octobre 1994. Le 8 janvier 1995, il déposa un mémoire. Le 6   août 1997, un mémoire de la partie adverse lui fut notifié. Par un jugement du 21 janvier 1999, le tribunal débouta le requérant de sa demande et confirma la date d’entrée en jouissance de sa pension à son soixantième anniversaire. Le 11 mars 1999, le requérant interjeta appel du jugement devant la cour administrative d’appel de Bordeaux (n o 94/2465).     2. Le 27 août 1997, le requérant présenta une réclamation indemnitaire préalable auprès de la CDC. Face au silence de cette dernière, le requérant présenta une requête en indemnisation auprès du tribunal administratif de Toulouse enregistrée le 19   janvier 1998 et tendant à obtenir la réparation du préjudice que lui aurait causé la décision de la caisse des dépôts et consignations rendue le 31   octobre 1994. En juillet 1999, la CDC déposa un mémoire. Par un courrier du 6 décembre 1999, le requérant demanda au greffier du tribunal administratif d’accélérer la procédure. Par un jugement du 14 janvier 2000, notifié le 4 février, le tribunal débouta le requérant. Par une requête enregistrée le 25 février 2000, le requérant interjeta appel du jugement et demanda la jonction de cette procédure (n o 98/150) avec celle portant le n o 94/2465.   3. Par un arrêt unique du 4 juillet 2002, la cour administrative d’appel de Bordeaux fit droit aux deux requêtes. Elle considéra que l’arrêté du 10   septembre 1990 n’avait pu entrer en vigueur qu’à cette même date et qu’il était donc entaché d’une rétroactivité illégale en tant qu’il fixait son entrée en vigueur au 1 er janvier 1990. Elle releva également qu’à cette même date, le requérant avait accompli plus de quinze ans de services classé en catégorie active. Elle en conclut que la décision du 31 octobre 1994 lui refusant le bénéfice d’une pension à jouissance immédiate était illégale et condamna la CDC à verser au requérant la somme de 40 000 euros avec intérêts aux taux légal à compter du 29 août 1997. La CDC forma un pourvoi contre l’arrêt du 4 juillet 2002 actuellement pendant devant le Conseil d’Etat. GRIEFS 1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la durée de la procédure. 2. Le requérant soutient également que la «   présence du commissaire du gouvernement dans les juridictions administratives   » méconnaît son droit à un procès équitable, en retirant à ces juridictions le caractère d’un tribunal indépendant et impartial. Il se réfère à la jurisprudence de la Cour de cassation censurant le fait que le rapporteur chargé de l’instruction devant la Commission des opérations de bourse (COB) était présent au délibéré où il votait.   EN DROIT 1. Le requérant se plaint de la durée de la procédure et invoque l’article   6   § 1 de la Convention selon lequel   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » a) A titre principal, le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes. Le Gouvernement soutient que le requérant disposait en droit interne d’un recours efficace permettant de dénoncer la durée de la procédure et obtenir réparation. Il expose qu’il résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat ( Darmont , Assemblée, 29 décembre 1978, Rec. p. 542) qu’une faute lourde commise par une juridiction administrative dans l’exercice de la fonction juridictionnelle est susceptible d’engager sa responsabilité. Il se réfère à deux jugements prononcés en 1999 par le tribunal administratif de Paris ( Magiera , 24 juin 1999 ; Lévy , 30 septembre 1999) qui indiqueraient que la durée d’une procédure est susceptible de mettre cette responsabilité en jeu   ; il précise que, dans l’affaire Magiera , la Cour administrative d’appel de Paris a, par un arrêt du 11 juillet 2001, «   pour la première fois (...) [fait] droit à des conclusions indemnitaires en réparation de préjudices nés d’une méconnaissance des stipulations de l’article 6 §   1 de la Convention » quant au « délai raisonnable », sans exiger la démonstration de l’existence d’une faute lourde, et que la cour d’appel a en conséquence alloué au demandeur une indemnité de 30 000 FRF pour une procédure ayant duré sept ans et six mois. Le Gouvernement ajoute que cette jurisprudence a été confirmée par un arrêt du Conseil d’Etat du 28 juin 2002. Il en déduit que, n’ayant pas usé préalablement de ce recours, le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes au sens de l’article   35   § 1 de la Convention   ; le grief serait en conséquence irrecevable. Le requérant conclut au rejet de l’exception. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes   : tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l’occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants   : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux (voir, par exemple, l’arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A n o 200, § 36). Cette règle se fonde sur l’hypothèse que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (voir, par exemple, Selmouni c. France [GC], n o   25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Les dispositions de l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrivent cependant que l’épuisement des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts Vernillo c. France , du 20 février 1991, série A n o 198, § 27, et Dalia c. France , du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, § 38). A cela, il faut ajouter que l’épuisement des voies de recours internes s’apprécie en principe à la date d’introduction de la requête devant la Cour (voir, par exemple, Zutter c. France , n o 30197/96, décision du 27 juin 2000, Van der Kar et Lissaur van West c. France , n o 44952/98 et 44953/98, décision du 7 novembre 2000, et Malve c. France , n o 46051/99, décision du 20 janvier 2001) soit, en l’espèce, le 23 octobre 1999. Or, seules deux des décisions internes auxquelles se réfère le Gouvernement sont antérieures à cette date. Il s’agit des jugements du tribunal administratif de Paris des 24 juin et 30 septembre 1999, lesquels se bornent à indiquer ce qui suit   (respectivement) : « considérant qu’il ne résulte pas de l’instruction que M. Magiera ait subi un préjudice indemnisable ; qu’en effet, le préjudice invoqué n’est établi ni dans sa réalité, ni dans son montant ; que, dès lors, les conclusions de la requête tendant à l’octroi d’une indemnité ne peuvent qu’être rejetées   »   ; «   considérant (...) que le requérant n’établit pas que le délai anormalement long mis par le tribunal administratif de Versailles pour juger son recours fiscal résulterait d’une faute lourde dans le fonctionnement de cette juridiction administrative ». Ils ne suffisent manifestement pas à faire la démonstration du caractère effectif et accessible de la voie de recours invoquée s’agissant d’un grief tiré de la durée d’une procédure devant le juge administratif, d’autant moins qu’ils émanent d’une juridiction de première instance (voir, mutatis mutandis , Lutz c. France , n o   48215/99, arrêt du 26 mars 2002, § 20). Il ne saurait donc être reproché au requérant de ne pas avoir usé de ce recours. Partant, il y a lieu de rejeter l’exception soulevée par le Gouvernement. b) Sur le bien-fondé du grief, le Gouvernement considère que la procédure en annulation initiée le 16 mars 1994 ( sic ) et qui s’est achevée le 4 juillet 2002, a duré sept ans, six mois et quinze jours pour deux niveaux de juridiction. Quant à la procédure indemnitaire, il estime qu’elle a duré quatre ans, cinq mois et quinze jours pour deux niveaux de juridiction (19   janvier 1998 - 4 juillet 2002). Le Gouvernement reconnaît que l’examen de ces affaires ne soulevait pas de difficulté particulière. S’agissant du comportement des parties et des autorités compétentes, il soutient que c’est dans le souci d’une bonne administration de la justice que la cour administrative d’appel a joint les deux requêtes. Cette mesure a ralenti la procédure tendant à l’annulation de la décision attaquée mais a largement profité au requérant qui, bien que le ministère d’avocat soit obligatoire, n’a constitué un avocat devant la cour dans la procédure indemnitaire que deux ans après l’introduction de sa requête, soit le 21   janvier 2002. Il ajoute que le moyen d’annulation retenu par la cour d’appel n’avait jamais été soulevé avant l’intervention de ce conseil. Il en résulte, pour le Gouvernement, que le délai mis par le tribunal administratif pour statuer sur la demande indemnitaire, inférieur à deux ans, n’a nullement excédé les limites du délai raisonnable. En ce qui concerne la durée de la procédure en annulation devant le tribunal administratif, le Gouvernement soutient qu’elle ne se prêtait pas à un règlement rapide du contentieux pour les raisons exposées ci-dessus. Une appréciation globale de la procédure l’amène à considérer que le délai de jugement n’a pas excédé le délai raisonnable prévu à l’article 6 § 1. Le requérant réaffirme que les délais de jugement de son affaire sont déraisonnables. La Cour observe que la procédure en annulation a débuté le 16 décembre 1994 et s’est achevée le 2 juillet 2002, soit huit ans, trois mois et dix-neuf jours plus tard. Elle estime, à la lumière des critères dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention en matière de «   délai raisonnable   » (complexité de l’affaire, comportement du requérant et des autorités compétentes), et compte-tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, que ce grief doit faire l’objet d’un examen au fond. 2. Le requérant soutient que «   la présence du commissaire du Gouvernement dans les juridictions administratives   » méconnaît son droit à un procès équitable, tel que garanti par l’article 6 § 1 de la Convention qui dispose que   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » Le Gouvernement relève que le requérant ne donne aucun élément de fait ou de droit susceptible d’étayer son grief. Il en déduit que le requérant se plaint de l’institution même du commissaire du Gouvernement. Or, le Gouvernement rappelle que, dans l’arrêt Kress c. France ([GC], n o   39594/98, 07.06.2001), la Cour n’était pas invitée à statuer sur l’institution en tant que telle du commissaire nonobstant le fait qu’elle a commencé par analyser très exactement le rôle de ce dernier en ces termes   : «   il n’est pas contesté que son rôle n’est nullement celui d’un ministère public ni qu’il présente un caractère sui generis propre au système du contentieux administratif français. (...) Nul n’a jamais mis en doute l’indépendance ni l’impartialité du commissaire du Gouvernement, et la Cour estime, qu’au regard de la Convention, son existence et son statut organique ne sont pas en cause   » (§§ 69 et 71). Selon le Gouvernement, dans ces paragraphes, la Cour a reconnu son indépendance et le fait qu’il n’est soumis à aucune hiérarchie tout en rappelant par la suite que M me Kress n’avait nullement mis en cause «   l’impartialité subjective ou l’indépendance du commissaire du Gouvernement   » (§ 78 de l’arrêt), ce que ferait le requérant dans la présente requête, au demeurant sans critiquer le moindre aspect de son rôle. Après avoir rappelé les conditions de désignation des commissaires du Gouvernement et leur rôle devant les juridictions administratives, le Gouvernement en conclut qu’ils garantissent le respect des principes d’impartialité et d’indépendance des tribunaux tels qu’interprétés par la Cour. Selon lui, l’arrêt Kress c. France répond au grief du requérant relatif à l’existence même du commissaire du Gouvernement au sein des juridictions administratives, car le mode de désignation du commissaire du Gouvernement, son statut et sa liberté totale de parole le mettent, de façon évidente à l’abri de toute pression extérieure. Le Gouvernement affirme que la référence à la jurisprudence nationale relative à la présence du rapporteur au délibéré de certains organismes tels que la COB est inopérante dans la mesure où le commissaire du Gouvernement devant les juridictions administratives ne dispose d’aucun pouvoir d’instruction. Quant à la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré, le Gouvernement rappelle que le requérant ne l’invoque pas à l’appui d’un grief tiré de la rupture de l’égalité des armes (au contraire de M me Kress) mais de celui tiré de la violation des principes d’indépendance et d’impartialité. Il ne se plaint pas de ce que, fût-ce en apparence, le commissaire a bénéficié d’une occasion supplémentaire d’appuyer ses conclusions lors du délibéré. Dans ces conditions, le Gouvernement conclut au rejet du grief pour défaut manifeste de fondement. Le requérant reconnaît avoir omis de citer le rôle du commissaire du Gouvernement devant la cour administrative d’appel de Bordeaux qui a toujours été sensible, et ce dès 1995, aux problèmes des agents de salubrité vis à vis de la CDC. Il estime que «   par contre celui du tribunal administratif de Toulouse donnait l’impression de lire le courrier de la CDC et d’en prendre acte. Sans voir la nullité de l’arrêté rétroactif et ce, dès 1995 (arrêt Kress)   ». La Cour rappelle qu’elle s’est prononcée sur la non ‑ communication préalable des conclusions du commissaire du Gouvernement et l’impossibilité d’y répondre à l’audience ainsi que sur la participation du commissaire du Gouvernement au délibéré au regard du droit à un procès équitable garanti par l’article 6 § 1 de la Convention. En effet, dans l’affaire Kress c. France précitée, elle a jugé que l’article 6 § 1 de la Convention n’était pas violé du fait de la première partie du grief dans la mesure où des garanties procédurales offerts aux justiciables permettaient de contribuer au respect du contradictoire et étaient ainsi satisfaisantes sous l’angle du droit à un procès équitable (voir les paragraphes 72-76 de l’arrêt). En revanche, la Cour a conclu à une violation de l’article 6 § 1 de la Convention du fait de la participation du commissaire du Gouvernement au délibéré de la formation de jugement (voir les paragraphes 77-87 de l’arrêt). En l’espèce, et avec le Gouvernement, la Cour relève que le grief du requérant est très généralement formulé et qu’il se limite à contester l’existence du commissaire du Gouvernement auprès du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel, ce qui entacherait l’indépendance et l’impartialité de ces juridictions. La Cour rappelle que, pour établir si un tribunal peut passer pour «   indépendant » aux fins de l’article 6 § 1, il faut notamment prendre en compte le mode de désignation et la durée du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance. Quant à la condition d’«   impartialité   » au sens de cette disposition, elle s’apprécie selon une double démarche : la première consiste à essayer de déterminer la conviction personnelle de tel ou tel juge en telle occasion ; la seconde amène à s’assurer qu’il offrait des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard (voir, l’arrêt Incal c. Turquie du 9 juin 1998, Recueil 1998-IV, p. 24, § 65). La Cour considère qu’au regard du grief soulevé par le requérant, seule la seconde démarche est pertinente dans le cas présent. La Cour rappelle que, dans l’arrêt Kress , elle a analysé très scrupuleusement le rôle du commissaire du Gouvernement dans le déroulement de la procédure devant le Conseil d’Etat et a observé, à cette occasion, qu’il était un magistrat totalement indépendant des parties (§ 41), dont le rôle n’était nullement celui d’un ministère public (§ 69), pour finalement arriver au constat que «   nul n’a jamais mis en doute l’indépendance du commissaire du Gouvernement   » et estimer «   qu’au regard de la Convention, son existence et son statut organique ne sont pas en cause   » (§ 71). Dans ces conditions, et après avoir relevé de surcroît que le requérant ne démontre pas que les garanties d’indépendance et d’impartialité ne se retrouvent pas devant les trois degrés de juridictions administratives, la Cour considère que le grief du requérant doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.    Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,   Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, la requête pour autant qu’elle concerne la durée de la procédure   ; Déclare le restant de la requête irrecevable.   S. Dollé   A.B. Baka   Greffière   Président