CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 23 octobre 2003

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Lorenzen , président ,     C.L. Rozakis ,     G. Bonello ,   M mes   F. Tulkens ,     N. Vajić ,   M.   E. Levits ,   M me   S. Botoucharova, juges , et   de   M.   S . Nielsen , greffier adjoint de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 25 juin 2001, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT Le requérant, M. Nicolaos Hadjidjanis, est un ressortissant grec, né en 1922 et résidant à Athènes. Il est représenté devant la Cour par M e   M.   Hadjidjani, avocate à Athènes. Le Gouvernement est représenté par M. M. Apessos, conseiller auprès du Conseil juridique de l’Etat, et M.   K.   Georgiadis, auditeur auprès du Conseil juridique de l’Etat. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit   : Le 10 décembre 1991, le requérant saisit la Comptabilité générale de l’Etat d’une demande tendant au réajustement de sa pension de retraite afin que son montant atteigne celui des salaires des professeurs d’université et des directeurs des hôpitaux publics. Il fondait ses prétentions sur les articles   4 et 88 de la Constitution et les lois n os 1397/1983 et 1968/1991. Le 20 décembre 1991, la Comptabilité générale de l’Etat rejeta la demande.   1.     La première procédure devant la Cour des comptes   Le 17 janvier 1992, le requérant introduisit un recours devant la Cour des comptes. Par un arrêt n o 2174/1992, la Cour des comptes fit partiellement droit à ce recours. Le requérant interjeta appel de cet arrêt devant la formation plénière de la Cour des comptes qui, le 28 mars 1994, fixa les sommes qui devaient être versées rétroactivement au requérant pour la période du 1 er mars 1991 au 30 novembre 1991 (arrêt n o 513/1994). Ces sommes furent versées au requérant. Toutefois, la Cour des comptes refusa d’accorder au requérant la somme supplémentaire de 5   400   008 drachmes qu’il sollicitait pour la période entre le 1 er octobre 1989 et le 28 février 1991. En effet, en vertu de la législation en vigueur à l’époque (article 60 §   1 du code des retraites civiles et militaires), la Cour des comptes ne pouvait accorder, avec effet rétroactif, un complément de retraite pour une période supérieure à trois ans à compter de la décision ouvrant le droit à la retraite.   2.     La procédure devant les juridictions administratives et la seconde procédure de renvoi devant la Cour des comptes   Le 24 mai 1994, afin de se faire payer cette somme, le requérant introduisit une action fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil devant le tribunal administratif d’Athènes. Aux termes de cette disposition, l’Etat est tenu à réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes dans l’exercice de la puissance publique. Par un jugement du 11 novembre 1994, ce tribunal accueillit la demande du requérant et lui accorda la somme sollicitée (arrêt n o   10376/1994). l’Etat interjeta appel dudit jugement. Le 18 mars 1996, la cour administrative d’appel confirma le jugement attaqué (arrêt n o 1311/1996). Le 2 septembre 1996, l’Etat saisit le Conseil d’Etat. La question principale à trancher était celle de savoir si l’affaire, de par sa nature, devait être jugée par les juridictions administratives ou la Cour des comptes. Cette question était déjà pendante devant la formation plénière du Conseil d’Etat et fut résolue par un arrêt du 30 janvier 1998, concluant que les actions en dédommagement tendant au réajustement des pensions de retraite relevaient de la compétence de la Cour des comptes. En conséquence, en ce qui concerne le cas d’espèce, l’audience, initialement fixée au 26 mai 1997, fut ajournée au 23 juin 1997, puis aux 13   et 20 octobre 1997, 15 décembre 1997, 9 février 1998 et 6 avril 1998. A cette dernière date, la chambre de cinq juges saisie de l’affaire décida de se dessaisir au profit d’une chambre composée de sept juges. Toutefois, l’examen de l’affaire fut ajourné, pour une septième fois, en raison du fait que la question de la juridiction compétente pour ce type d’affaires se trouvait également pendante devant la Cour suprême spéciale, à l’occasion d’une autre affaire concernant un conflit de compétence entre les juridictions administratives et la Cour des comptes. L’audience eut lieu le 10 janvier 2000. Par un arrêt du 24 avril 2001, le Conseil d’Etat, suivant l’arrêt rendu par la Cour suprême spéciale en la matière, décida que l’affaire relevait de la compétence de la Cour des comptes et la renvoya devant cette juridiction (arrêt n o   1487/2001). Par un arrêt du 20 juin 2002, la Cour des comptes rejeta le recours du requérant (arrêt n o 904/2002). Elle confirma que, selon le droit interne pertinent, elle ne pouvait accorder, avec effet rétroactif, un complément de retraite pour une période supérieure à trois ans à compter de la décision qui ouvre le droit à la retraite. Elle précisa que cette limitation était imposée pour des raisons budgétaires, c’est-à-dire afin d’éviter une surcharge imprévue du budget. Cette réglementation ne saurait être considérée comme contraire à l’article 4 de la Constitution (égalité devant la loi), car l’Etat ne reconnaît jamais une créance correspondant à une retraite au-delà de trois ans, indépendamment de la date de la mise à la retraite. L’article 105 de la loi d’accompagnement au code civil ne pourrait pas s’appliquer dans des cas comme celui sous examen, car son application serait contraire à l’article 60 du code des retraites et entraînerait des versements d’indemnités pour des périodes supérieures à trois ans. Le 19 juillet 2002, le requérant fit appel de ce jugement devant la formation plénière de la Cour des comptes. Il invoquait une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, en raison du retard avec lequel les tribunaux statuaient sur la question relative à sa retraite. Il se plaignait aussi d’une violation de l’article 1 du Protocole n o 1, en raison du refus de l’Etat de lui verser la somme accordée par les arrêts n os 10376/1994 et n o 1311/1996 du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel. L’audience fut fixée au 8 janvier 2003. Le requérant ne produit aucune autre information quant au déroulement de cette procédure. B.     Le droit et la pratique internes pertinents L’article 60 § 1 du code des retraites civiles et militaires dispose   : «   En aucun cas il n’est permis de reconnaître rétroactivement au détriment de la Recette Publique des droits économiques résultant des retraites pour une période supérieure à trois ans à compter du premier du mois au cours duquel est pris l’acte ou la décision relative à cette retraite.   » Par plusieurs arrêts, la formation plénière de la Cour des comptes jugea que l’article 105 de la loi d’accompagnement au code civil ne pouvait pas s’appliquer en lieu et place de l’article 60 § 1 (arrêts n o 513/1994, 1199/1998, 1221/1999, 1290/2001 et 256/2002). Dans ce dernier arrêt, la Cour des comptes affirma que l’article 60 § 1 n’était pas contraire à l’article   1 du Protocole n o 1. GRIEFS 1.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint d’une atteinte à son droit à un procès équitable. 2.     Invoquant la même disposition, le requérant se plaint de la durée de la procédure. 3.     Invoquant l’article 1 du Protocole n o   1, le requérant se plaint enfin d’une atteinte à son droit au respect de ses biens. EN DROIT 1.     Le requérant se plaint d’une atteinte à son droit à un procès équitable, car, d’une part, le Conseil d’Etat admit que le recours de l’Etat contre le jugement de la cour administrative d’appel était recevable et, d’autre part, renvoya l’affaire devant la Cour des comptes. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention qui se lit ainsi   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » La Cour note que ces griefs se rapportent à la manière dont les juridictions internes ont statué sur certaines questions précises et à ce titre relèvent de la «   quatrième instance   ». Par ailleurs, rien ne permet d’affirmer que le requérant a été privé d’une des garanties du contradictoire contenues dans l’article 6 § 1. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.   2.     Le requérant se plaint aussi sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention de la durée de la procédure devant la Cour des comptes et devant les juridictions administratives. La Cour relève que toutes les procédures poursuivaient le même objet, à savoir le paiement d’un supplément de retraite au requérant. Pourtant, elle ne considère pas la procédure litigieuse comme un ensemble. A la suite de l’arrêt du 28 mars 1994, c’est à sa seule initiative que le requérant a saisi les tribunaux administratifs d’une action en dédommagement, pour le restant de la somme due. Pourtant, ni la législation ni la jurisprudence nationales ne lui garantissaient le versement du solde de la somme demandée (voir, a   contrario , Torri c. Italie, arrêt du 1 er   juillet 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV, p. 1180, §§ 28-29). Dès lors, la Cour examinera la durée de la première procédure devant la Cour des comptes séparément de celle du reste de la procédure qui s’est déroulée devant les juridictions administratives puis, suite au renvoi de l’affaire par le Conseil d’Etat, devant la Cour des comptes.   a.     S’agissant de la durée de la première procédure devant la Cour des comptes   La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes et dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive. En l’espèce, la Cour note qu’en ce qui concerne le premier recours devant la Cour des comptes, la période à considérer sous l’angle de l’article   35 § 1 de la Convention prit fin le 28 mars 1994 par l’arrêt n o   513/1994 de la Cour des comptes. Or, la présente requête fut introduite le 25 juin 2001, donc plus de six mois après l’arrêt n o 513/1994 de la Cour des comptes. Il s’ensuit que ce grief est tardif et doit être rejeté en application de l’article   35 §§   1 et   4 de la Convention.   b.     S’agissant de la durée de la procédure devant les juridictions administratives et la seconde procédure devant la Cour des comptes   Le Gouvernement relève que les décisions du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel furent rendues dans une période inférieure à deux ans. La durée de la procédure devant le Conseil d’Etat, quant à elle, s’expliquerait par la nécessité d’attendre l’arrêt de la formation plénière de celui-ci sur la question de la compétence, puis celle de la Cour suprême spéciale. Quant à la procédure de renvoi devant la Cour des comptes, le Gouvernement soutient que la Cour des comptes mit un an pour rendre l’arrêt n o 904/2002, ce qui n’est pas excessif, compte tenu de la complexité de l’affaire. Le requérant rétorque que la Cour suprême spéciale a modifié la jurisprudence existante en la matière, ce qui a contribué à allonger la procédure. Quant à la procédure de renvoi devant la Cour des comptes, le requérant soulève que l’ensemble de la procédure le concernant a débuté le 20   décembre 1991 et est encore pendante. Compte tenu de l’enjeu de celle-ci, la Cour des comptes aurait dû l’accélérer. La Cour estime, à la lumière des critères dégagés par sa jurisprudence en matière de «   délai raisonnable   », et compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, que ce grief doit faire l’objet d’un examen au fond.   3.     En dernier lieu, le requérant se plaint d’une violation de l’article 1 du Protocole n o 1 qui dispose   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » Le Gouvernement soutient que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes. Il affirme que le requérant n’a invoqué la violation de l’article 1 du Protocole n o 1 ni devant la Cour des comptes ni devant les juridictions administratives, pas plus que devant le Conseil d’Etat. En particulier, devant cette dernière juridiction, les allégations du requérant étaient fondées sur le droit interne. Le fait d’avoir invoqué l’article 105 de la loi d’accompagnement au code civil ne saurait en aucun cas être assimilé à une allégation de violation de l’article 1 du Protocole n o 1. De plus, le Conseil d’Etat a renvoyé l’affaire à la juridiction compétente pour en connaître, à savoir la Cour des comptes. A supposer même que le Conseil d’Etat pouvait examiner d’office l’affaire sous l’angle de la Convention, cela ne dispensait pas le requérant de l’obligation d’attirer l’attention de cette juridiction sur les griefs qu’il comptait par la suite soumettre à la Cour. De plus, le Gouvernement souligne que la procédure est encore pendante devant la formation plénière de la Cour des comptes. L’arrêt attaqué a été pris à la majorité (trois voix contre deux) et personne ne peut prévoir quelle sera l’issue de l’affaire devant la formation plénière. Le requérant soutiendrait à tort que la Cour des comptes n’a pas le pouvoir, en raison de la législation existante, de satisfaire, ses prétentions. S’il estimait que le recours devant la formation plénière n’était pas efficace, il ne l’aurait pas tenté. En ce qui concerne la première branche de l’exception, le requérant soutient que devant les juridictions administratives, il n’est pas nécessaire d’invoquer la Convention. En revanche, dans la procédure devant la Cour des comptes, il n’aurait pas omis d’invoquer tant l’article 1 du Protocole n o   1 que l’article 6 § 1. Quant à la deuxième branche de l’exception, le requérant affirme que même si la procédure est encore pendante devant la formation plénière du Conseil d’Etat, celle-ci ne modifiera pas sa jurisprudence relative à l’article 60 du code des retraites   ; de nombreux arrêts de celle-ci démontrent que l’opinion dissidente de certains juges dans l’examen de l’affaire le concernant n’a pas pu être adoptée par la formation plénière. La Cour note que le requérant n’a pas manqué d’invoquer l’article 1 du Protocole n o 1 devant la Cour des comptes. La seule question à résoudre au regard de l’exception de non-épuisement est celle liée au fait que la formation plénière de la Cour des comptes, à ce jour, ne s’est pas encore prononcée. A cet égard, la Cour rappelle que si un requérant parvient à montrer, à partir des décisions judiciaires, que le point en litige a déjà été tranché, il est relevé de l’obligation d’épuiser les recours internes ( Modinos c.   Chypre n o 15070/89, décision de la Commission du 6 décembre 1990, Décisions et rapports (DR) 67, p. 295). Or, en l’espèce, la Cour note que la législation nationale est telle qu’elle semble ne donner au requérant aucune perspective de succès et que l’opinion de la minorité des juges dans le cas du requérant n’a jamais été adoptée par la formation plénière de la Cour des comptes dans ses arrêts précédents. Dans les circonstances de l’espèce, la Cour n’estime toutefois pas nécessaire de trancher comme telle la question de l’épuisement des voies de recours internes, cette question étant intimement liée au bien-fondé du grief. Pour la Cour, la prétendue créance du requérant , à savoir celle consistant en un complément de retraite pour une période supérieure à trois ans à compter de la décision ouvrant droit à la retraite , ne peut passer pour un «   bien   » au sens de l’article 1 du Protocole n o 1, car elle n’a pas été constatée par une décision judiciaire ayant force de chose jugée. Telle est pourtant la condition pour qu’une créance soit certaine et exigible et, partant, protégée par l’article 1 du Protocole n o 1 ( Raffineries Grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, arrêt du 9   décembre 1994, série A n o   301-B, pp. 84-85, §§ 58-62). En effet, la Cour note qu’indépendamment des décisions du tribunal administratif et de la cour d’appel administrative, le Conseil d’Etat jugea que l’affaire du requérant devait être jugée par la Cour des comptes et a renvoyé l’affaire devant cette juridiction. Le 25 avril 2002, la Cour des comptes débouta le requérant et la décision de la formation plénière de celle-ci n’est pas encore rendue. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief tiré de la durée de la procédure devant les juridictions administratives et de celle de la procédure de renvoi devant la Cour de comptes; Déclare la requête irrecevable pour le surplus.   Søren Nielsen   Peer Lorenzen   Greffier adjoint   Président