CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 27 mai 2004

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Rozakis , président ,     P. Lorenzen ,     G. Bonello ,     A. Kovler ,     V. Zagrebelsky ,   M me   E. Steiner ,   M.   K. Hajiyev, juges , et de M. S. Nielsen, greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 21 avril 2001, Vu la décision partielle du 15   mai 2003, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT La requérante, M me Adelia de Pascale, est une ressortissante italienne, résidant à Avellino. Elle est représentée devant la Cour par M e   A. Barra, avocat à Avellino. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli. A.     Les circonstances de l'espèce Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. La requérante était co-propriétaire d'un terrain enregistré au cadastre, feuille n o 7, parcelles 41 et 82. Par un décret du 22   décembre   1980, le maire de Casoria autorisa la société coopérative D. à occuper d'urgence le terrain de la requérante pour une période maximale de trois ans en vue de son expropriation pour la construction d'habitations. Par un décret du 4   septembre   1981, le maire de Casoria disposa l'occupation d'urgence d'une autre partie de la parcelle 82 pour une période de cinq ans. Le 25   novembre   1981, la société D. procéda à l'occupation matérielle du terrain. Par un acte notifié le 20   février   1986, la requérante et ses sœurs assignèrent la ville de Casoria devant le tribunal civil de Naples. Elles   faisaient valoir que l'occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au-delà du délai autorisé sans qu'il fut procédé à l'expropriation du terrain. La requérante et ses sœurs demandaient la restitution du terrain et les dommages-intérêts découlant de l'occupation de ce dernier. Entre-temps, le 27 juillet 1987, le maire de Casoria décréta l'expropriation du terrain de la requérante. Par un deuxième acte, notifié le 10   octobre   1987, la requérante et ses sœurs assignèrent la ville de Casoria devant le tribunal civil de Naples. Elles faisaient valoir que le décret d'expropriation était inefficace puisqu'il était intervenu après l'expiration du délai d'occupation autorisée. A une date non précisée, les deux procédures, qui étaient pendantes devant le tribunal de Naples, furent réunies. En 1993, une expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert, la requérante et ses sœurs devaient se considérer comme ayant été privées de leur terrain le 15   avril   1987. La valeur vénale du terrain en 1987, indexée au jour de l'expertise, était de 475   000   000 lires italiennes (ITL) (245 317,03 EUR). Par une ordonnance du 16   novembre   1999, le tribunal disposa une nouvelle expertise pour recalculer la somme à octroyer en fonction de la loi n o 662 de 1996 entre-temps entrée en vigueur. Par un complément d'expertise déposé le 7   juillet   2000, l'expert indiqua que la somme à octroyer à la requérante et à ses sœurs et indexée au jour de l'expertise était de 326   097   810 ITL (168 415,46 EUR). La procédure est encore pendante en première instance. B.     Le droit et la pratique internes pertinents i.     L'occupation d'urgence d'un terrain En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi n o 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris. L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt n o 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans qu'il soit nécessaire d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation. ii.     Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita) Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique. Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt n o 1464 du 16   février   1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de «   l'expropriation indirecte   ». Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie , n o   31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie , n o 24638/94, CEDH 2000-VI. Le Décret Présidentiel n o 327 du 8   juin   2001, modifié par le Décret législatif n o 302 du 27   décembre   2002, entré en vigueur le 30   juin   2003 et dénommé «   Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique   » (ci-après «   le   Répertoire   »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. Par l'arrêt n o 5902 du 28   mars   2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement «   prévisible   » et doit donc être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un «   juste équilibre   » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu. iii.     L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi n o 333 du 11   juillet   1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt n o   369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle. En vertu de la loi budgétaire n o 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30   septembre   1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55 % de la valeur du terrain. Par l'arrêt n o 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique. Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1 er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire n o 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce. GRIEF La requérante se plaint d'avoir été privée de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole n o 1. Elle fait valoir notamment que, environ vingt trois ans après l'occupation de son terrain, elle n'a pas encore perçu d'indemnisation. En outre, elle se plaint qu'elle ne pourra pas être dédommagée à hauteur de la valeur vénale du terrain par effet de la loi n o   662 du 1996, entre-temps entrée en vigueur. EN DROIT La requérante se plaint d'avoir été privée de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole n o 1 qui est ainsi libellé   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité. En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non ‑ respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où elle a été introduite plus de six mois après le moment où l'occupation du terrain est devenue sans titre. En deuxième lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non ‑ épuisement des voies de recours internes basée sur trois volets. Quant au premier volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 15   mai   2003 pour non-épuisement des voies de recours internes. Selon   lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens de la requérante, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier. Quant au deuxième volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que la requérante n'a pas contesté la légitimité des actes administratifs devant les juridictions internes. Quant au troisième volet de l'exception, le Gouvernement observe que la requérante n'a pas épuisé les voies de recours internes en l'absence d'un jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne fera probablement que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutient également qu'en l'absence de ce jugement, il est impossible de dire si la requérante a ou non été privée de son bien. Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est «   prévue par la loi   », étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale depuis 1983. De ce fait, même en l'absence d'un jugement national définitif, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public. En outre, le Gouvernement soutient que la privation d'un bien qui a lieu par l'effet de l'expropriation indirecte n'est pas illicite en soi, mais qu'elle est tout simplement non respectueuse des formes, à compter d'un moment donné. Toutefois, le Gouvernement observe que la requérante a la possibilité d'obtenir un dédommagement proportionné à la valeur du terrain en conséquence de l'expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole n o 1. Quant à la loi n o 662 de 1996, le Gouvernement observe que le dédommagement, en cas d'expropriation indirecte, vise à compenser le préjudice imposé à la requérante par l'inobservation des règles procédurales qui régissent l'action de l'administration publique . Il rappelle toutefois que ce dédommagement s'applique quand la privation du terrain est effectuée pour cause d'utilité publique. En conclusion, le Gouvernement soutient que le système de calcul de l'indemnité appliqué en l'espèce ne soulève aucun problème au regard de l'article 1 du Protocole n o   1. La requérante s'oppose à la thèse du Gouvernement. Elle fait observer qu'elle a été privée de la disponibilité de son terrain depuis 1981, situation devenue définitive avec l'achèvement des travaux. Elle observe qu'elle n'a perçu aucune indemnité à ce jour. A cet égard, la requérante fait valoir que le système juridique italien ne lui fournit pas le moyen d'obtenir une restitutio in integrum , mais seulement un dédommagement consécutif à la privation du terrain. Or, la requérante fait valoir que l'action en dommages-intérêts qu'elle a introduite est toujours pendante. La requérante observe qu'elle s'attend à ce que, suite à la reconnaissance de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce, le tribunal fasse application de la loi n o 662/96 entre-temps entrée en vigueur, et ceci au détriment du juste équilibre. La Cour se doit d'examiner d'abord les exceptions soulevées par le Gouvernement. Quant à l'exception tirée du non-respect du délai de six mois, la Cour considère que les effets de l'occupation du terrain de la requérante s'analysent en une «   situation continue   », qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore pris fin. La Cour rappelle que lorsqu'un requérant se plaint d'une «   situation continue   », ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, entre autres, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c.   Portugal , n os   29813/96 et 30229/96, §   43, CEDH   2000-I   ; Iatridis c.   Grèce [GC], n o   31107/96, §   50, CEDH 1999 ‑ II   ). Dès lors, la règle du délai de six mois ne saurait pas s'appliquer en l'espèce et cette exception ne saurait être retenue. Quant au premier volet de l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d'autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A n o 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s'ensuit que le premier volet de cette exception ne saurait être retenu. S'agissant du deuxième volet de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour note en premier lieu que la requérante ne met pas en cause la légalité du décret du 22   décembre   1980, autorisant la société   D. à occuper d'urgence son terrain. Elle se plaint de la suite de l'occupation, une fois expirée l'autorisation d'occuper d'urgence le terrain, à savoir de la privation de ce dernier par effet de l'expropriation indirecte et de l'absence d'un dédommagement. De plus, la Cour considère qu'un recours devant le tribunal administratif n'aurait pu aboutir qu'à l'annulation des actes administratifs attaqués et n'aurait pu remédier à la situation dénoncée (voir Belvedere Alberghiera srl c. Italie , n o   31524/96, CEDH 2000-IV). Il s'ensuit que le deuxième volet de cette exception ne saurait être retenu. S'agissant du troisième volet de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et que celle-ci soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi. Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité, Joint au fond le troisième volet de l'exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes   ;   Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés   Søren Nielsen   Christos Rozakis   Greffier   Président