CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 14 septembre 2004

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Costa , président ,     A.B. Baka ,     L. Loucaides ,     C. Bîrsan ,     K. Jungwiert ,     M. Ugrekhelidze ,   M me   A. Mularoni, juges ,   et de M me S. Dollé, greffière de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 6 juillet 1999, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT La requérante, M me Maria Constantinescu, est une ressortissante roumaine et américaine née en 1924 et résidant à Savannah, Etats-Unis. Elle est représentée devant la Cour par M e   A. Vintilescu, avocate à Bucarest. Le gouvernement défendeur est représenté par M me R. Rizoiu, Agent du gouvernement roumain auprès de la Cour européenne des Droits de l’Homme, au sein du ministère des Affaires étrangères. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 1.     Première action en revendication de propriété et recours en annulation En 1993, la requérante assigna devant le tribunal de première instance de Ploieşti la mairie de Ploieşti afin d’obtenir la restitution d’un bien immobilier (composé d’une maison et d’un terrain) nationalisé en vertu du décret n o 92/1950. Par jugement du 24 mai 1993, le tribunal fit droit à sa demande et ordonna aux autorités administratives de lui restituer le bien. En l’absence d’appel et de recours, le jugement devint définitif et passa en force de chose jugée. Le jugement fut exécuté le 28 février 1995. A une date qui n’a pas été précisée, le procureur général de la Roumanie forma devant la Cour suprême de justice un recours en annulation contre le jugement du tribunal de première instance de Ploieşti. Par arrêt du 24 novembre 1995, la Cour suprême de justice admit le recours en annulation et, sur le fond, rejeta l’action de la requérante. Elle jugea que l’application du décret ne pouvait pas être contrôlée par les juridictions. Le 4 mars 1997, la requérante fit une demande en révision de l’arrêt de la Cour suprême, au motif que la nationalisation de son bien n’avait pas été faite «   sur titre   », et qu’en conséquence les tribunaux étaient compétents pour examiner l’affaire. Le 23 janvier 1998, la Cour suprême de justice rejeta sa demande comme tardive. 2.     Demande en réparation fondée sur la loi n o 112/1995 Le 9 juillet 1996, la requérante déposa une demande de restitution auprès de la commission administrative pour l’application de la loi n o 112/1995 (ci ‑ après «   la commission   ») de Prahova. Elle fit valoir qu’elle avait été dépossédée de son bien en 1950, en violation du décret de nationalisation n o   92/1950, que le tribunal de première instance de Ploieşti, dans son jugement définitif du 24 mai 1993, avait jugé cette privation de propriété illégale et qu’elle était dès lors en droit de se voir réintégrer dans son droit de propriété sur le bien. Par décision du 13 novembre 1996 la commission constata que la requérante n’habitait pas le bien litigieux en tant que locataire et que, dès lors, elle ne remplissait pas les conditions prévues à l’article 2 de la loi n o   112/95 pour la restitution du bien en nature. La commission constata le droit de la requérante de recevoir une indemnisation pour son bien, rejeta sa demande de restitution en nature et lui accorda un montant correspondant à la valeur du bien. Eu égard à l’article 13 de la loi n o   112/1995 plafonnant les indemnités, et compte tenu du plafond en vigueur en 1996, la commission, tenant compte d’un procès verbal d’évaluation du bien et de plusieurs documents rédigés par la commission technique pour l’évaluation des appartements («   Comisia tehnica de specialitate pentru evaluarea apartamentalelor din zona Ploiesti   »), octroya à la requérante la somme de 284   286   270 lei (soit 73   611   euros [1] ), à savoir 90   340   245 lei pour la maison, 7   848   602 lei pour le terrain et 3   146   507 lei pour le garage (ces trois derniers montants représentent la valeur du bien au niveau de l’année 1992). Pour la détermination desdits montants, la commission s’appuya sur les prix des immeubles correspondant à l’année 1990, actualisé au niveau de l’année   1996. La requérante forma une contestation contre cette décision devant le tribunal de première instance de Ploieşti. Elle critiqua le refus de la commission de lui restituer le bien en nature. Par jugement du 1 er   septembre   1997, le tribunal, après avoir constaté que la requérante ne remplissait pas les conditions prévues par 1’article 12 de la loi n o   112/95, rejeta sa plainte comme mal fondée et confirma la décision administrative. A une date non précisée ce jugement devint définitif. Il ne ressort pas des éléments du dossier si la requérante a encaissé ou non ladite indemnisation. Le 20 décembre 1996, l’Etat vendit l’un des appartements faisant partie du bien au locataire D.M. Le 5 mars 1997, l’Etat vendit l’autre appartement au locataire G.D. 3.     Deuxième action en revendication En 1998, la requérante introduisit une nouvelle action en revendication devant le tribunal de première instance de Ploieşti. Elle sollicita également l’annulation des contrats de vente conclus entre l’Etat et les anciens locataires D.M. et G.D. Par jugement du 21 décembre 1998, le tribunal rejeta l’action au motif que la requérante avait choisi de formuler une demande d’indemnisation en vertu de la loi n o 112/1995, visant la restitution des immeubles nationalisés «   sur titre   », et que, de ce fait, elle avait reconnu la légalité de la nationalisation. Le tribunal conclut que ce choix ne lui donnait plus le droit de former une action en revendication devant les tribunaux. L’appel de la requérante fut rejeté par une décision du 26   octobre 1999 du tribunal départemental de Prahova pour les mêmes raisons. La requérante forma un recours, qui fut rejeté par un arrêt du 9   mars   2000 de la cour d’appel de Ploieşti. La cour d’appel observa, en premier lieu, que l’objet d’une demande en revendication différait de celui d’une demande administrative selon la loi n o 112/1995. Plus précisément, l’action en revendication concernait la reconnaissance du droit de propriété de la requérante, tandis que l’action en vertu de la loi n o   112/1950 visait l’indemnisation des biens nationalisés «   sur titre   ». La cour estima que, même si la décision du 13 novembre 1996 de la commission administrative, n’avait pas d’autorité de chose jugée par rapport à une action en revendication, vu leur finalité différente, elle avait néanmoins un caractère de réparation. Par conséquent, la cour conclut que la requérante, qui avait choisi la voie administrative pour la réparation de son préjudice, ne bénéficiait plus du droit de saisir les tribunaux d’une action en revendication du même bien. B.     Le droit interne pertinent 1.     Le décret n o 92/1950 de nationalisation de certains immeubles Article I «   (...) afin d’assurer une bonne gestion des logements qui se sont délabrés du fait de la volonté de sabotage de la grande bourgeoisie et des exploiteurs qui possèdent un grand nombre d’immeubles   ; Afin de déposséder les exploiteurs d’un important moyen d’exploitation   ; Sont nationalisés les immeubles mentionnés dans les listes annexées (...) au présent décret et qui font partie de celui-ci. Ont été retenus pour l’établissement desdites listes   : 1.     les immeubles appartenant aux anciens industriels, grands propriétaires terriens, banquiers, grands négociants et aux autres représentants de la grande bourgeoisie   ; 2.     les immeubles appartenant aux exploiteurs immobiliers (...).   » Article II «   Sont exclus du champ d’application du présent décret et ne peuvent être nationalisés les immeubles appartenant aux ouvriers, fonctionnaires, petits artisans, intellectuels par profession et retraités.   » 2.     La loi n o 112 du 23 novembre 1995 précisant la situation juridique de certains biens immeubles à usage d’habitation, entrée en vigueur le 29 janvier 1996 Les dispositions pertinentes de cette loi se lisent ainsi   :   Article premier «   Les anciens propriétaires – personnes physiques – des biens immeubles à usage d’habitation qui sont passés, en vertu d’un titre, dans le patrimoine de l’Etat ou d’autres personnes morales après le 6 mars 1945 et qui étaient possédés par l’Etat ou d’autres personnes morales le 22 décembre 1989 bénéficient, à titre de réparation, des mesures prévues par la présente loi. Les dispositions de la présente loi sont également applicables, sans préjudice des lois existantes, aux héritiers des anciens propriétaires.   » Article 2 «   Les personnes mentionnées à l’article premier bénéficient d’une restitution en nature sous la forme du rétablissement de leur droit de propriété sur les appartements dans lesquels elles habitent en tant que locataires et sur ceux qui sont libres   ; pour les autres appartements, elles sont indemnisées dans les conditions prévues par l’article 12 (...)   » Article 13 «   Les indemnités devant être accordées aux anciens propriétaires ou à leurs héritiers pour les appartements qui ne leur auraient pas été restitués en nature, ou le prix de vente de ces appartements, selon le cas, seront fixés sur la base du décret n o 93/1977, du décret-loi n o 61/1990 et de la loi n o 85/1992, et la valeur des terrains y afférents, sera déterminée sur la base des critères (document 2665 du 28 février 1992) devant servir à l’identification et à l’évaluation des terrains intégrés dans le patrimoine des sociétés commerciales à capital d’Etat (...). Aux valeurs ainsi déterminées seront appliqués des coefficients d’actualisation ne pouvant être inférieurs au taux de croissance du salaire moyen de l’économie. La valeur totale de l’appartement restitué en nature, ou des indemnités dues pour les appartements non restitués en nature et les terrains y afférents ne peut pas dépasser la somme des salaires – plafonnés au niveau du salaire moyen de l’économie – qu’aurait pu percevoir une personne sur une période de 20 ans expirant à la date de fixation de l’indemnité. Lorsque l’ancien propriétaire, ses héritiers ou des apparentés jusqu’au deuxième degré du propriétaire en vie se voient, en application de l’article 2, restituer en nature un appartement dont la valeur, calculée selon les règles fixées au premier alinéa, dépasse la somme prévue au deuxième alinéa, ils ne peuvent être obligés de payer la différence. La valeur des indemnités déterminées dans les conditions décrites ci-dessus sera actualisée au jour du paiement, sur la base du salaire moyen sur l’économie du dernier mois du trimestre expiré. Aux fins d’application des dispositions de la présente loi, il sera constitué un fonds extrabudgétaire qui sera mis à la disposition du ministère des Finances et alimenté comme suit   : a)     les sommes provenant de la vente des appartements non restitués en nature, qu’il s’agisse de paiements intégraux, d’acomptes, de mensualités ou d’intérêts, après déduction de la commission de 1 % de la valeur des appartements   ; b)     les sommes provenant des emprunts d’Etat lancés aux fins d’alimenter le fonds, dans les conditions prévues par la loi n o 91/1993 concernant la dette publique. A partir du fonds ainsi constitué seront effectuées des dépenses correspondantes, par ordre de priorité   : a)     au paiement des indemnités dues – dans les conditions de la présente loi – aux propriétaires ou à leurs héritiers   ; b)     au remboursement des emprunts émis et aux frais entraînés par ceux-ci   ; c)     à la construction de logements, qui seront attribués en priorité aux locataires se trouvant dans la situation prévue à l’article 5 § 3.   » GRIEFS 1.     Dans ses observations soumises en réponse à celles du gouvernement défendeur, la requérante invoque en substance des griefs tirés de l’article   6   §   1 et 1 er du Protocole n o 1 à la Convention relatifs à la procédure qui a pris fin par l’arrêt du 24 novembre 1995 de la Cour suprême de justice. 2.     La requérante se plaint du fait que l’arrêt du 9 mars 2000 de la cour d’appel de Ploiesti a porté atteinte à son droit à ce qu’un tribunal statue sur la légalité du titre de propriété dont se prévalait l’Etat (article 6 § 1 de la Convention). Elle allègue également une violation de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention en raison du refus de la cour d’appel d’examiner sa demande en revendication. EN DROIT A.   Sur les griefs relatifs à l’arrêt du 24   novembre 1995 de la Cour suprême de justice portant sur le recours en annulation du procureur général   Dans ses observations en réponse à celles du gouvernement défendeur, la requérante, invoquant les articles 6   §   1 de la Convention et 1 er du Protocole n o 1 à la Convention, se plaint du refus de la Cour suprême de justice, le 24   novembre 1995, de reconnaître aux tribunaux la compétence pour trancher son action en revendication. Elle allègue une atteinte à son droit au respect de ses biens en raison dudit arrêt. L’article 6   § 1 de la Convention, dans sa partie pertinente, se lit comme suit   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » L’article 1 er du Protocole n o 1 à la Convention, dans sa partie pertinente, se lit comme suit   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international...   » Le Gouvernement rappelle que seuls les griefs relatifs à la deuxième procédure en revendication, qui a pris fin par l’arrêt du 9 mars 2000 de la cour d’appel de Ploiesti, doivent faire l’objet de l’analyse de la présente requête, ledit arrêt constituant l’acte litigieux en l’espèce. La Cour observe que dans ses observations en réponse (les 22   juillet, 4   août, 7 novembre 2001 et 23 juin 2003) la requérante se plaint de l’annulation du jugement définitif du 24 mai 1993 reconnaissant son droit de propriété sur le bien litigieux, à la suite du recours en annulation du procureur général. La Cour estime que la requérante a nécessairement pris connaissance du contenu de l’arrêt de la Cour suprême au plus tard le 4   mars   1997, date à laquelle elle a formé une demande en révision dudit arrêt. La Cour observe que ce grief a été soulevé pour la première fois le 22   juillet 2001, soit en dehors du délai de six mois prévu par l’article 35 § 1 de la Convention. Il s’ensuit que cette partie de la requête est tardive et doit être rejetée conformément à l’article 35   §§   1 et 4 de la Convention. B.     Sur les griefs relatifs à l’arrêt du 9 mars 2000 de la cour d’appel de Ploiesti 1)     Sur le grief tiré de l’article 6   § 1 de la Convention La requérante allègue que le refus de la cour d’appel, le 9   mars 2000, de trancher son action en revendication et de statuer sur la légalité du titre de propriété dont se prévalait l’Etat est contraire au droit à un tribunal prévu par l’article 6   § 1 de la Convention, précité. Le gouvernement considère que l’article 6 § 1 de la Convention n’a pas été enfreint en l’espèce et que l’interprétation du droit interne par les tribunaux était conforme à la loi interne. La Cour observe que l’action de la requérante a été rejetée au motif qu’elle avait utilisé le recours prévu par une loi administrative spéciale, et qu’elle ne bénéficiait plus du droit de saisir les tribunaux d’une action en revendication du même bien. La Cour estime que le fait pour les tribunaux d’avoir rejeté l’action de la requérante sans avoir analysé le bien fondé de sa demande en revendication constitue une «   ingérence   » dans son droit d’accès à un tribunal. De plus, la cour d’appel de Bucarest a reconnu l’existence de cette ingérence, affirmant que la décision administrative de restitution n’avait pas autorité de chose jugée par rapport à l’action en revendication. La Cour rappelle que le droit à un tribunal, dont le droit d’accès constitue un aspect particulier, n’est pas absolu et se prête à des limitations implicitement admises, notamment quant aux conditions de recevabilité d’un recours, car il appelle de par sa nature même une réglementation par l’Etat, lequel jouit à cet égard d’une certaine marge d’appréciation. Il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention   ; elle doit se convaincre que les limitations appliquées ne restreignent pas l’accès ouvert à l’individu d’une manière ou à un point tel que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même. En outre, pareille limitation ne se concilie avec l’article 6 § 1 que si elle tend à un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employé et le but visé (   Stubbings   et   autres c. Royaume-Uni , arrêt du 22   octobre 1996, Recueil   des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1502, § 50). Il appartient donc à la Cour de rechercher si ladite ingérence visait un but légitime et s’il existe un rapport de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. La Cour constate que le but de la loi n o   112/1995 – qui concernait seulement les immeubles devenus propriété de l’Etat «   sur titre   », qui ne mettait donc pas en discussion le titre de l’Etat et la légalité de la nationalisation – était d’accorder une réparation (en   nature   ou par équivalent) aux anciens propriétaires des immeubles nationalisés. D’ailleurs, le législateur souhaitait, en accordant une réparation aux anciens propriétaires, combler un vide juridique et rétablir la parité et l’égalité des situations des victimes des nationalisations des immeubles. La Cour estime qu’il s’agit là d’un but légitime. En l’espèce la Cour observe que la requérante, déboutée de son recours contre la décision du 9 mars 2000 de la cour d’appel de Ploiesti au motif qu’elle avait utilisé la voie de recours prévue par une loi spéciale, s’est vu octroyer une indemnisation pour le bien litigieux. La Cour relève qu’en l’espèce, le montant de l’indemnité a été calculé en tenant compte d’un procès verbal d’évaluation et des documents rédigés par la commission technique pour l’évaluation des appartements («   Comisia   tehnica de specialitate pentru evaluarea apartamentalelor din zona Ploiesti   »), données actualisées au niveau de l’année 1996. D’ailleurs, la Cour observe que la contestation de la requérante n’a pas porté sur le montant de l’indemnité, mais sur la non restitution en nature de son bien. Il ne ressort pas avec certitude de la décision des autorités administratives si la requérante s’est vu verser le plafond fixé par la loi ou la valeur de l’immeuble. Même à supposer qu’il se soit agi du plafond fixé par la loi n o 112/95, à savoir le salaire moyen de l’économie qu’aurait pu percevoir une personne sur une période de 20 ans expirant à la date de fixation de l’indemnité, (art.   13   de   la   loi 112/1995), la somme de 284   286   270 lei (soit 73   611   euros au niveau de l’année 1996) ne semble pas être déraisonnable. A supposer qu’il se soit agi de la valeur vénale, la Cour estime que, compte tenu du prix des immeubles à l’époque où l’indemnisation a été accordée (soit   en 1996), ledit montant semble approprié. La Cour note que cette décision a ensuite été confirmée par les tribunaux et que la requérante disposait d’une décision exécutoire dont elle aurait pu se prévaloir pour encaisser l’indemnité. Le simple fait pour la requérante de ne pas avoir encaissé l’indemnité octroyée par la commission ne saurait changer cette conclusion dès lors qu’il n’est pas imputable à l’Etat défendeur. A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que l’ingérence dans le droit d’accès au tribunal de la requérante visait un but légitime et était proportionnée à l’objectif visé. Dès lors, ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention. 2)     Sur le grief tiré de l’article 1 er du Protocole n o 1 à la Convention La requérante se plaint que l’arrêt de la cour d’appel de Ploiesti a eu pour effet de porter atteinte à son droit au respect de ses biens, tel que reconnu par l’article 1 er du Protocole n o 1 à la Convention précité. Le Gouvernement estime que la Cour n’est pas compétente ratione   materiae pour apprécier les circonstances de l’expropriation ou les effets continus de celle-ci, car aucune juridiction interne n’a jugé illégale l’application du décret de nationalisation. La Cour observe que la requérante, qui bénéficiait d’une décision administrative de réparation, était titulaire d’une créance suffisamment établie pour être exigible ( cf. a contrario Gratzinger   et   Gratzingerova   c.   République tchèque (déc.), n o   39794/98, CEDH 2002–VII). La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n o 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que «   dans les conditions prévues par la loi   »   ; le second alinéa reconnaît aux Etats le droit de réglementer l’usage des biens en mettant en vigueur des «   lois   ». De plus, la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention ( Ex ‑ Roi   de   Grèce   et   autres c. Grèce [GC], n o 25701/94, § 79, CEDH   2000 ‑ XII, avec d’autres références, et Iatridis c. Grèce , [GC], n o   31107/96, § 55, CEDH 1999-II). La Cour examinera si la conduite de l’Etat roumain – que cette conduite puisse être considérée comme une ingérence – se justifiait à la lumière des principes applicables ci-dessous. Elle observe que le raisonnement de la cour d’appel de Ploiesti se fondait sur l’existence d’une loi spéciale accordant réparation aux anciens propriétaires des immeubles nationalisés et d’une décision administrative favorable à la requérante. La Cour rappelle que les modalités d’indemnisation prévues par la législation pertinente peuvent être prises en compte lorsqu’il s’agit d’apprécier si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur un requérant une charge disproportionnée. Sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et un manque total d’indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 du Protocole n o 1 que dans des circonstances exceptionnelles (cf. Ex-roi de Grèce et autres , arrêt précité,   §   89). Elle admet que dans des situations telles que celle de l’espèce, concernant un dispositif législatif ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, dispositif dont l’impact économique sur l’ensemble du pays est considérable, les autorités nationales doivent bénéficier d’un large pouvoir discrétionnaire non seulement pour choisir les mesures visant à garantir le respect des droits patrimoniaux ou à réglementer les rapports de propriété dans le pays, mais également pour prendre le temps nécessaire à leur mise en œuvre. Le choix des mesures peut impliquer des décisions restreignant l’indemnisation pour la privation ou la restitution de biens à un niveau inférieur à leur valeur marchande. Ainsi, l’article 1 du Protocole n o 1 ne garantit pas dans tous les cas le droit à une compensation intégrale ( Broniowski c. Pologne , n o 31443/96, §   182, 22 juin 2004). En tout état de cause, la Cour observe que la requérante s’est vu octroyer une indemnisation substantielle, calculée en vertu des dispositions de la loi n o 112/95, selon les conclusions du rapport rédigé par une commission habilitée en ce sens. Cette indemnisation ne semble pas être déraisonnable, vu la valeur de marché de l’immeuble et le plafond institué par la loi n o   112/95. De plus, la Cour note que le but de la loi n o   112/95 était de combler un vide juridique et de rétablir l’égalité des situations des victimes de la nationalisation des immeubles. Compte tenu de tout ce qui précède et des circonstances particulières de l’espèce, la Cour conclut que le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de la requérante n’a pas été méconnu par les autorités. Cette conclusion s’impose d’autant plus en l’occurrence s’agissant d’un dédommagement substantiel octroyé par la commission habilitée en ce sens et du but légitime de la loi n o 112/95 ( a   contrario   Broniowski   c.   Pologne , n o   31443/96, § 186, 22 juin 2004). Il s’ensuit que cette partie de la requête doit dès lors être rejetée comme manifestement mal fondée, en application de l’article 35   §§   3 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.   S. Dollé   J.-P. Costa   Greffière   Président [1] 1EUR = 3862,90 valeur au niveau de l’année 1996 - Banque Nationale de la Roumanie ( www.bnr.ro )