CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 28 octobre 2004

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Lorenzen , président ,     C.L. Rozakis ,   M me   F. Tulkens ,   MM.   A. Kovler ,     V. Zagrebelsky ,   M me   E. Steiner ,   M.   K. Hajiyev, juges , et de M. S. Nielsen, greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 13 mai 2002, Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l'article 29 § 3 de la Convention et d'examiner conjointement la recevabilité et le fond de l'affaire, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la société requérante, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT La requérante, Amalia S.A. & Koulouvatos S.A., est une société anonyme ayant son siège à Athènes. Elle est représentée devant la Cour par M es   T. Koutalidis et H. Synodinos, avocats au barreau d'Athènes. Le gouvernement défendeur est représenté par les délégués de son agent, MM.   S. Spyropoulos, assesseur auprès du Conseil Juridique de l'Etat, et D.   Kalogiros, auditeur auprès du Conseil Juridique de l'Etat. A.     Les circonstances de l'espèce Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. La société requérante est propriétaire d'un terrain d'une superficie totale de 3   098,26 m² sis à Athènes. Le 9 août 1979, le ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du Territoire et des Travaux Publics modifia le plan d'alignement du quartier pour affecter la plus grande partie du terrain en question à la construction d'une école. Le 7 mai 1993, la société requérante saisit le ministère d'une demande tendant à faire modifier le plan d'alignement en vigueur pour que la charge pesant sur sa propriété soit levée. Le 25 mai 1993, par décision n o   63603/1493, sa demande fut rejetée. La société requérante saisit alors le Conseil d'Etat d'un recours en annulation de cette décision. Le 7 septembre 1994, le Conseil d'Etat constata qu'aucun acte n'avait été effectué pendant quatorze ans pour permettre la réalisation du projet prévu par le plan d'alignement de 1979 et invita l'administration à lever la charge pesant sur la propriété de la société requérante (arrêt n o 2373/1994). Le 8 mai 1995, par une décision conjointe du ministre des Finances et du ministre de l'Education Nationale, l'Etat grec procéda à l'expropriation de 2   895 m² du terrain en question au profit de l'Organisme des Etablissements Scolaires (Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων – ci-après OSK), dans le but d'y construire une école. Par arrêt n o 10381/1997, la cour d'appel d'Athènes fixa le prix unitaire définitif d'indemnisation. Par la suite, le tribunal de première instance d'Athènes reconnut la société requérante comme étant la titulaire du droit à l'indemnité fixée (décision n o 2071/1997). Aux termes de la législation interne (articles 17 § 4 de la Constitution et 11 § 1 du décret-loi n o 797/1971), l'expropriation est levée de plein droit faute de versement de l'indemnité d'expropriation dans un délai de dix-huit mois après la publication de la décision fixant l'indemnité d'expropriation. Ce délai étant venu à échéance sans que l'indemnité n'ait été versée à la société requérante, la cour administrative d'appel d'Athènes, à sa demande, constata la révocation de plein droit de l'expropriation (arrêt n o   2398 du 30   mai 2000). Le 5 avril 2002, par une décision conjointe du ministre des Finances et du ministre de l'Education Nationale, l'Etat grec confirma que l'expropriation avait été levée de plein droit. Cette décision fut publiée au Journal Officiel du 18 avril 2002. Le 9 juillet 2002, dans un courrier adressé à l'OSK avec copie à la société requérante, la direction de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire de la région d'Attique invita l'intéressée à déposer les documents nécessaires, tels que les titres de propriété et les plans topographiques, afin qu'il soit procédé à la modification du plan d'alignement qui affectait sa propriété. Par un document du 9 octobre 2002, la direction susmentionnée attesta que la société requérante n'avait pas encore déposé les documents requis. Le 5 juin 2003, par une décision conjointe du ministre des Finances et du ministre de l'Education Nationale, l'Etat grec procéda à nouveau à l'expropriation du terrain en question au profit de l'OSK, dans le but d'y construire une école. Par la suite, la société requérante et l'OSK entreprirent des pourparlers pour la vente du terrain. Par une décision n o 629 du 21 octobre 2003, le conseil d'administration de l'OSK accepta la proposition de la société requérante de lui vendre son terrain pour le prix de 5   670   106 euros. La société requérante affirme que ce prix ne résultait pas de libres négociations, mais qu'il s'agissait du prix proposé par le Corps des estimateurs assermentés. Le 20   février 2004, le dossier fut déposé chez le notaire pour la rédaction du contrat de vente. Toutefois, la société requérante se rétracta car l'OSK refusa d'inclure dans le contrat sa réserve de revendiquer ses droits résultant du dommage subi à la suite du blocage de sa propriété pendant une longue période. B.     Le droit et la pratique internes pertinents Entrent ici en ligne de compte les dispositions suivantes de la loi d'accompagnement ( Eisagogikos Nomos ) du code civil   : Article 104 «   L'Etat est responsable, conformément aux dispositions du code civil relatives aux personnes morales, des actes ou omissions de ses organes relevant du droit privé ou relatives à son patrimoine privé.   » Article 105 « L'Etat est tenu à réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l'exercice de la puissance publique, sauf si l'acte ou l'omission a eu lieu en méconnaissance d'une disposition destinée à servir l'intérêt public. La personne fautive est solidairement responsable avec l'Etat, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité des ministres.» Article 106   «   Les dispositions des deux articles précédents s'appliquent aussi en matière de responsabilité des collectivités territoriales ou d'autres personnes morales de droit public pour le dommage causé par les actes ou omissions de leurs organes.   » Article 19 de la loi n o 1868/1989   «   1. L'action en dommages-intérêts devant les juridictions administratives est un recours indépendant par rapport au recours devant les tribunaux administratifs de fond ou devant le Conseil d'Etat ou tout autre recours contre les actes ou omissions de l'Etat dont découle une obligation d'indemnisation   (...) » L'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil établit le concept d'acte dommageable spécial de droit public, créant une responsabilité extracontractuelle de l'Etat. Cette responsabilité résulte d'actes ou omissions illégaux. Les actes concernés peuvent être, non seulement des actes juridiques, mais également des actes matériels de l'administration, y compris des actes non exécutoires en principe (Kyriakopoulos, Commentaire du code civil , article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, n o 23; Filios, Droit des contrats , partie spéciale, volume 6, responsabilité délictueuse 1977, par. 48 B 112; E. Spiliotopoulos, Droit administratif , troisième édition, par. 217; arrêt n o 535/1971 de la Cour de cassation; Nomiko Vima , 19e année, p. 1414; arrêt n o 492/1967 de la Cour de cassation ; Nomiko Vima , 16e année, p. 75). La recevabilité de l'action en réparation est soumise à une condition : la nature illégale de l'acte ou de l'omission. Selon la jurisprudence des tribunaux administratifs, l'excès des limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration ou la méconnaissance des principes généraux de la bonne administration sont susceptibles d'engager la responsabilité extracontractuelle de celle-ci (voir, parmi d'autres, cour administrative d'appel d'Athènes, arrêts n os 1605/93 et 1427/1998, Dioikitiki Diki 1994, p. 369 et 1998, p. 963). La responsabilité extracontractuelle de l'administration est également engagée dans le cas où une charge pesant légalement sur une propriété consiste en un blocage substantiel de celle-ci (Conseil d'Etat, arrêt n o   2801/1991, formation plénière, Nomiko Vima 1992, p. 1091 ) . GRIEFS 1.     Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante se plaint que l'omission des autorités compétentes de se conformer aux arrêts n os 2373/1994 du Conseil d'Etat et 2398/2000 de la cour administrative d'appel d'Athènes méconnaît son droit à une protection judiciaire effective s'agissant des contestations sur ses droits de caractère civil. 2.     Invoquant l'article 1 du Protocole n o 1, la société requérante se plaint en outre que depuis 1979 elle a perdu la jouissance de son bien, acheté dans le but d'y construire un hôtel, sans pour autant percevoir une quelconque indemnité. EN DROIT 1.     La société requérante allègue une violation de l'article 6 § 1 de la Convention, dont les parties pertinentes se lisent comme suit   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » Le Gouvernement affirme d'emblée que, dans le formulaire de sa requête, la société requérante s'est bornée à se plaindre du refus de l'administration de se conformer à l'arrêt n o 2398/2000 de la cour administrative d'appel d'Athènes qui constatait la révocation de plein droit de l'expropriation de 1995. Dès lors, la question de savoir si l'administration s'est aussi conformée à l'arrêt n o 2373/1994 du Conseil d'Etat, qui l'invitait à lever la charge pesant sur la propriété de la société requérante par le plan d'alignement de 1979, ne saurait être débattue devant la Cour. En tout état de cause, le Gouvernement rappelle que le service administratif compétent invita la société requérante à déposer les documents nécessaires pour la modification du plan d'alignement, mais que celle-ci ne s'y est pas conformée. L'expropriation prononcée en 2003 ne se fonde pas sur ledit plan d'alignement, lequel peut toujours être modifié si la société requérante dépose les justificatifs nécessaires. Par ailleurs, le Gouvernement souligne que l'administration s'est pleinement conformée à l'arrêt n o   2398/2000, en prononçant la révocation de plein droit de l'expropriation de 1995 par une décision ministérielle publiée au Journal Officiel du 18   avril 2002. Le Gouvernement souligne enfin que la société requérante avait entrepris des pourparlers avec l'OSK dans le but de lui vendre directement le terrain litigieux et regrette que celle-ci se soit rétractée. La société requérante rétorque que, dans la lettre d'introduction de sa requête devant la Cour, elle s'était expressément plainte du refus de l'administration de se conformer à l'arrêt n o 2373/1994 du Conseil d'Etat. De même, dans le formulaire de sa requête, elle s'est plainte en substance dudit refus. La société requérante affirme ensuite qu'elle n'a jamais reçu la lettre l'invitant à déposer les documents nécessaires pour la modification du plan d'alignement, car elle avait entre-temps déménagée. De toute façon, cette lettre ne lui était pas adressée, mais simplement notifiée. La société requérante ajoute qu'elle n'a jamais été informée de la révocation de l'expropriation de 1995 et qu'elle vient d'en prendre connaissance. Elle affirme enfin que l'OSK l'a contrainte à lui vendre son terrain, sous la menace de la nouvelle expropriation décidée en 2003. La Cour rappelle que le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article   6   §   1 de la Convention serait illusoire si l'ordre juridique interne d'un Etat contractant permettait qu'une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d'une partie. L'exécution d'un jugement, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du «   procès   » au sens de l'article   6. La Cour a déjà reconnu que la protection effective du justiciable et le rétablissement de la légalité impliquent l'obligation pour l'administration de se plier à un jugement ou arrêt prononcé par la plus haute juridiction administrative de l'Etat en la matière (voir Hornsby c.   Grèce , arrêt du 19 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, pp. 510-511, §   40 et suiv.). La Cour convient avec la société requérante que celle-ci s'est expressément plainte du refus de l'administration de se conformer à l'arrêt n o 2373/1994 du Conseil d'Etat. Il convient donc d'examiner le grief soulevé à cet égard. Quoi qu'il en soit, la Cour ne saurait considérer les deux actes à l'origine du présent litige, à savoir la modification du plan d'alignement du quartier et l'expropriation du terrain de la société requérante qui s'ensuivit, que dans leur ensemble. En effet, c'est la combinaison de ces deux actes qui serait à l'origine de l'impossibilité pour la société requérante de jouir de son bien ( Katsaros c. Grèce , n o 51473/99, §   32, 6 juin 2002). En l'occurrence, la Cour rappelle, d'une part, que par l'arrêt n o   2373/1994 susmentionné, la haute juridiction avait invité l'administration à lever la charge pesant sur la propriété de la société requérante par la modification du plan d'alignement du quartier. Peu après, en 1995, l'administration expropria le terrain litigieux. Si la société requérante semble affirmer que cet acte d'expropriation doit être interprété comme un refus de l'administration de se conformer à l'arrêt n o   2373/1994, la Cour n'aperçoit pas les raisons pour lesquelles l'intéressée ne l'a pas saisie de ce grief dès 1995, lorsque le refus de l'administration de lever la charge pesant sur sa propriété aurait été concrétisé. Dans ces conditions, cette partie de la requête serait très probablement tardive. En revanche, si on considère que l'expropriation était un acte légitime qui n'avait pas été pris dans le but de contrecarrer l'obligation de l'administration de lever la charge pesant sur le terrain litigieux, la Cour estime que la société requérante ne saurait prétendre que, même après l'expropriation de 1995, l'administration était tenue de procéder à la modification du plan d'alignement du quartier. Autrement dit, à la lumière de cette expropriation légale, aucune question de non-conformité à l'arrêt n o   2373/1994 ne se poserait depuis 1995. Sur ce point, la Cour souligne que la situation litigieuse ne saurait être mise en parallèle avec celle faisant l'objet de l'affaire Katsaros (précitée), dans laquelle la Cour avait sanctionné l'omission de l'administration de débloquer dans un délai raisonnable la propriété du requérant. En effet, dans cette affaire, le plan d'alignement bloquant la propriété du requérant avait été maintenu en vigueur pendant huit ans environ après la révocation de l'expropriation infligée à celle-ci, à savoir sans aucune raison d'être   ( Katsaros c. Grèce , précitée, §§   33-34). En revanche, dans la présente affaire, la propriété de la société requérante demeura certes bloquée, mais cela en raison d'une procédure d'expropriation dont la légalité n'avait pas été contestée pendant la période de son maintien en vigueur. De l'avis de la Cour, la volonté des autorités nationales de ne pas refuser sans motif de débloquer la propriété de la société requérante est également démontrée par le fait que lorsque l'expropriation de 1995 fut révoquée, l'administration manifesta son intention de modifier en conséquence le plan d'alignement du quartier. Sur ce point, la Cour ne peut que convenir avec le Gouvernement qu'à l'heure actuelle, l'omission de la société requérante de déposer les documents nécessaires est à l'origine de l'impossibilité de l'administration d'engager la procédure pour la modification du plan d'alignement affectant sa propriété. Indépendamment des raisons invoquées par la société requérante pour expliquer son omission de déposer les justificatifs nécessaires lorsque cela lui fut demandé, la Cour note que celle-ci n'avance aucune raison valable pour justifier le fait qu'elle s'abstient toujours de soumettre les documents sollicités (voir Kokkinos et autres c. Grèce (déc.), n o 72978/01, 3 avril 2003). D'autre part, la Cour note que la publication de la décision ministérielle du 5 avril 2002 au Journal Officiel du 18 avril 2002 marqua l'exécution complète de l'arrêt n o 2398/2000 de la cour administrative d'appel constatant la révocation de l'expropriation de 1995. Dans ces conditions, la Cour estime qu'aucune question de non-conformité aux arrêts n os 2373/1994 du Conseil d'Etat et 2398/2000 de la cour administrative d'appel d'Athènes ne se pose en l'espèce. Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.   2. La société requérante allègue également une violation de l'article 1 du Protocole n o 1, ainsi libellé   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.   » Le Gouvernement affirme, tout d'abord, que ce grief est irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes. Il avance que la société requérante aurait pu introduire une action en indemnisation contre l'Etat aux termes de l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil. Une telle action lui aurait permis de se voir verser une indemnisation complète pour le dommage matériel et moral subi en raison du blocage, prétendument au-delà du délai raisonnable, de sa propriété. Sur le fond, le Gouvernement soutient que le droit de la société requérante au respect de ses biens ne fut pas atteint. Il admet qu'il y a eu ingérence dans ce droit mais estime que cette ingérence n'avait pas pour effet la privation de sa propriété. Selon le Gouvernement, la seule limitation imposée à la société requérante se résumerait à l'interdiction de construire sur le terrain litigieux. En outre, l'ingérence était prévue par la loi et servait un but d'utilité publique particulièrement important   : la création d'une école publique. En dernier lieu, selon le Gouvernement, l'ingérence n'aurait pas perturbé le juste équilibre qui doit exister entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de la société requérante. En effet, jusqu'en 1993 celle-ci n'avait pas sollicité auprès des instances nationales la levée de la charge imposée. De l'avis du Gouvernement, de par son comportement, la société requérante a reconnu implicitement les difficultés raisonnables auxquelles étaient confrontées les autorités nationales afin d'accomplir le but prévu par le plan d'alignement. Enfin, le Gouvernement rappelle que le Conseil d'Etat a accueilli le recours de la société requérante et que l'administration est prête à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l'arrêt n o   2373/1994, dès que la société requérante soumettra les documents requis. La société requérante réfute les arguments du Gouvernement. Elle affirme que son but primordial était de débloquer sa propriété et que, de toute façon, l'action en dommages-intérêts n'aboutira que dans quinze ans au minimum et ne lui procurera qu'une indemnisation minime. Elle souligne qu'elle a été privée de l'usage et de l'exploitation de son terrain pendant une longue période, tout en s'acquittant de l'impôt sur les grandes fortunes. La Cour rappelle que le fondement de la règle de l'épuisement des voies de recours internes énoncée dans l'article 35 § 1 de la Convention consiste en ce qu'avant de saisir un tribunal international, le requérant doit avoir donné à l'Etat responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale, pourvu qu'elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 37, CEDH 1999–I). En effet, l'article 35 § 1 de la Convention ne prescrit l'épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l'effectivité et l'accessibilité voulues ; il incombe à l'Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d'autres, Dalia c. France , arrêt du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, p. 87, § 38). La Cour, à l'instar du Gouvernement, est d'avis que la société requérante aurait dû saisir les juridictions administratives compétentes d'une action en dommages-intérêts, fondée sur l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, visant à obtenir une indemnisation pour le blocage de sa propriété pendant une longue période. La Cour constate que, selon la jurisprudence constante des juridictions administratives, une action en dédommagement fondée sur la disposition susmentionnée est recevable quand l'acte ou l'omission préjudiciable est due à l'excès des limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration ou à la méconnaissance du principe général de la bonne administration. Qui plus est, la jurisprudence interne accepte explicitement que, dans le cas où une charge qui pèse légalement sur une propriété s'avère être un blocage substantiel de celle-ci, une obligation d'indemnisation est née à l'encontre de l'administration. Au vu de ce qui précède, la Cour est d'avis que le recours proposé par le Gouvernement serait, en l'occurrence, un recours disponible et adéquat au sens de l'article 35 § 1 de la Convention (voir également Dactylidi c. Grèce (déc.), n o   52903/99, 28 février 2002   ; Roussakis et autres c. Grèce (déc.), n o   15945/02, 8 janvier 2004). Par conséquent, la Cour estime qu'en omettant de saisir les juridictions administratives d'une action en dommages-intérêts fondée sur l'article 105 de la loi d'accompagnement du code civil, la société requérante n'a pas donné aux autorités nationales l'occasion de redresser la situation dont elle se plaint actuellement devant la Cour. Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35   §§   1 et   4 de la Convention.   En conséquence, il convient de mettre fin à l'application de l'article 29   §   3 de la Convention et de déclarer la requête irrecevable. Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité, Déclare la requête irrecevable.   Søren Nielsen   Peer Lorenzen   Greffier   Président