CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 26 mai 2005

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Zupančič , président ,     J. Hedigan ,     L. Caflisch ,     C. Bîrsan ,     V. Zagrebelsky ,   M mes   A. Gyulumyan,     R. Jaeger, juges , et de M. V. Berger, greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 29 février 2000, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   :               EN FAIT Le requérant, M. Mario Chizzotti, est un ressortissant italien, né en 1951 et résidant à Carbonara Scrivia (Alessandria). Il est représenté devant la Cour par M e   B. Micolano, avocat à Bologne. Le gouvernement défendeur était représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M.   F.   Crisafulli. A.     Les circonstances de l'espèce Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. Jusqu'au 18 avril 1996, le requérant était un salarié de la société à responsabilité limitée F. ( Filippo Fochi Energia S.r.l. ). Le 7 juin 1995, le tribunal de Bologne déclara que la société F. n'était pas en mesure de faire face à ses dettes. Par un décret du 23 juin 1995, le ministre de l'industrie plaça la société F. en «   administration extraordinaire   » ( amministrazione straordinaria ), l'autorisa à continuer son activité productive pour une durée de deux ans et nomma trois commissaires liquidateurs. Par une lettre du 4 janvier 1999, la société F. informa le requérant que, sous réserve de vérifications ultérieures, il ressortait du dossier que l'ensemble de ses créances – dues à titre de salaires, traitement de fin de rapport et intérêts légaux – s'élevait à 45   832   971   lires . Il était précisé que la lettre du 4 janvier 1999 ne constituait pas une reconnaissance implicite du droit au paiement de ces créances. Par un courrier du 7 décembre 1999, l'Institut national pour la sécurité sociale («   l'INPS   ») informa le requérant que la somme de 21   041   090   lires, due à titre de traitement de fin de rapport, avait été versée auprès d'une banque, où l'intéressé aurait pu la prélever. Le requérant estime dès lors être encore créditeur de la somme de 24   791   881 lires, résultant de l'ensemble de ses créances moins le montant payé par l'INPS. Entre-temps, le 30 juin 1999, les commissaires liquidateurs avaient déposé au greffe du tribunal de Bologne l'état des créances de la société F. Le requérant ne s'opposa pas à ce dernier dans le délai de quinze jours prévu par la loi. L'état des créances devint donc définitif à l'égard de M.   Chizzotti. Il ressort d'une note des commissaires liquidateurs du 26   février 2001 que le montant global des dettes de la société F. s'élevait à environ 1   103   milliards de lires [environ 570 millions d'euros]. Pour faire face à ces dettes, la société en question pouvait compter sur la propriété de certains immeubles (qui, cependant, étaient en partie hypothéqués et faisaient l'objet d'actions révocatoires). Les commissaires liquidateurs étaient en train d'essayer de récupérer certaines créances non payées, dont la plus importante, due par un client iranien, s'élevait à plus de 200 milliards de lires. Dans leur note, les commissaires liquidateurs déclarèrent ne pas être en mesure de prévoir s'il y aurait des répartitions de l'actif, cette possibilité étant conditionnée par l'issue des procédures de récupération des créances et par les exigences du rétablissement d'une protection identique pour tous les créanciers ( par condicio creditorum ). Dans une note du 17 novembre 2004, la société F. précisa que selon l'état des créances, le requérant était créditeur des sommes suivantes   : -           11   807,53 euros (EUR) à titre de traitement de fin de rapport   ; -           11   863,23 EUR à titre de salaires non perçus. La note en question indiqua que le 16 décembre 1999, le requérant avait reçu le traitement de fin de rapport, augmenté des intérêts légaux et d'une compensation pour la dévalorisation de la monnaie, après déduction d'une somme à titre d'impôts. Selon les informations fournies par le requérant le 5 avril 2004, la procédure d'administration extraordinaire était, à cette date, encore pendante. Les 2 août, 24 septembre et 21 décembre 2001, le greffe de la Cour a invité le requérant à se prévaloir de la loi n o 89 de 2001 («   la loi Pinto   »), qui a introduit dans le système juridique italien un recours contre la longueur excessive des procédures judiciaires. Par deux courriers des 13   septembre et 17 décembre 2001, le requérant a indiqué qu'il ne souhaitait pas faire usage du remède en question. B.     Le droit interne pertinent 1.   La procédure d'administration extraordinaire Au moment de l'adoption du décret du ministre de l'industrie du 23   juin   1995, la procédure d'administration extraordinaire était réglementée par la loi n o 95 du 3 avril 1979 («   la loi Prodi   ») ainsi que par les articles 195 et suivants du décret royal n o   267 du 16 mars 1942 («   la   loi de la faillite   »). Elle s'appliquait principalement aux entreprises commerciales ayant un nombre de salariés de trois cents et plus et dont la masse des créances s'élevait à 35   000   000   000 lires ou plus, dépassant cinq fois la valeur du capital social versé. L'application de l'administration extraordinaire excluait la possibilité de déclarer la faillite de l'entreprise, qui était autorisée à continuer son activité productive pour une durée déterminée, en tout cas non supérieure à cinq ans (article 2 §§ 1 et 2 de la loi Prodi). La procédure était précédée d'une phase préalable devant le tribunal civil, qui déclarait que l'entreprise n'était pas en mesure de faire face à ses dettes. L'administration extraordinaire proprement dite était ensuite prononcée par le ministre de l'industrie et dirigée par un ou trois commissaires liquidateurs (article 1 §§ 5 et 6 de la loi Prodi). Ces derniers étaient chargés de vérifier l'état des créances et d'arrêter un «   programme de récupération   » ( piano di risanamento - article 2 §§ 4 et 5 de la loi Prodi) visant à sauvegarder la valeur technique, commerciale et productive de l'entreprise en difficulté ainsi que les postes de travail. Au cours de la procédure d'administration extraordinaire, aucun créancier ne pouvait introduire devant les juridictions judiciaires des demandes individuelles en exécution   visant à attaquer directement le patrimoine de la société débitrice (articles   201 et 51 de la loi de la faillite). Toute créance, même privilégiée, devait être d'abord vérifiée selon la procédure arrêtée aux articles 207 et 209 de la loi de la faillite, qui, en leurs parties pertinentes, se lisent ainsi   : «   Dans un délai d'un mois à partir de sa nomination, le commissaire liquidateur communique à chaque créancier (...) le montant de la valeur de sa créance résultant des documents comptables de l'entreprise (...). Dans un délai de quinze jours à partir de la réception de la communication susmentionnée, les créanciers (...) peuvent adresser au commissaire d'observations ou de demandes.   » «   (...) Dans un délai de quatre-vingt-dix jours à partir du décret ordonnant l'administration extraordinaire, le commissaire rédige un état des créances acceptées et rejetées (...) et le dépose au greffe du tribunal (...). Suite au dépôt au greffe, l'état des créances dévient exécutoire.   » Le ou les commissaires se chargeaient ensuite de la liquidation de l'actif (articles   210 et 211 de la loi de la faillite) et de la répartition aux créanciers des sommes obtenues (article   212 de la loi de la faillite). Aux termes de l'article 213 de la loi de la faillite, le bilan final de la liquidation et le plan de répartition aux créanciers étaient déposés au greffe du tribunal. Dans un délai de vingt jours à partir de la communication de ce dépôt, les créanciers avaient la faculté de contester le bilan et le plan de répartition devant le tribunal civil (paragraphe 2 de l'article 213 précité). La clôture de la procédure d'administration extraordinaire était prononcée, à la demande des commissaires ou d'office, par une autorité de contrôle ( autorità di vigilanza - article 6 § 6 de la loi Prodi). La loi Prodi a été abrogée par un décret législatif n o 270 du 8   juillet   1999, entré en vigueur fin août 1999. Ce dernier a également introduit une nouvelle réglementation de la procédure d'administration extraordinaire, prévoyant notamment la possibilité pour tout créancier de contester devant les juridictions judiciaires les actes des commissaires liquidateurs (article 17 du décret-loi n o 270 du 8   juillet 1999). La loi Pinto Les dispositions de la loi Pinto, entrée en vigueur le 18 avril 2001, et la pratique interne pertinente sont décrites dans la décision Di   Sante c. Italie (n o   56079/00, 24 juin 2004). GRIEF Invoquant l'article 13 de la Convention, le requérant se plaint d'une atteinte à son droit à disposer d'un recours effectif pour obtenir le paiement de ses créances envers la société F. EN DROIT Le requérant allègue qu'il n'a pas eu la possibilité de faire valoir ses droits devant une instance nationale pouvant octroyer un redressement approprié. Il invoque l'article 13 de la Convention, ainsi libellé   : «   Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles.   » A.     Exception de non-épuisement des voies de recours internes 1.     Arguments des parties (a)     Le Gouvernement Le Gouvernement excipe tout d'abord du non épuisement des voies de recours internes, au motif que le requérant n'a pas fait usage du remède prévu par la loi Pinto. Il observe que l'article 6 § 1 de la Convention, applicable selon la jurisprudence de la Cour de cassation aux procédures de faillite (voir, par exemple, l'arrêt de la première section n o 17261 du 14   octobre 2002, rendu dans l'affaire Bellagamba ), doit s'appliquer aussi à la procédure d'administration extraordinaire. De plus, la haute juridiction italienne reconnaît désormais l'obligation de l'Etat d'indemniser tout préjudice moral ou matériel découlant du dépassement du «   délai raisonnable   »   dans le cadre d'une procédure de liquidation d'un patrimoine (arrêt de la Cour de cassation (première section) n o 362 du 14 janvier 2003, rendu dans l'affaire Ministère de la Justice c. Bottaro ). Le Gouvernement relève également que dans l'affaire Saggio c. Italie (n o   41879/98, §§ 40-44, 25 octobre 2001), similaire à la présente affaire, c'était précisément la longueur excessive de la procédure d'administration extraordinaire qui avait empêché au requérant de saisir une autorité pour faire valoir son droit à recouvrir ses créances ou pour contester les actes des commissaires liquidateurs. (b)     Le requérant Le requérant combat l'exception du Gouvernement. Il observe que la loi Pinto n'est pas pertinente dans son cas. En effet, le remède introduit par cette dernière concerne la durée déraisonnable du procès, qui tombe dans le champ d'application de l'article 6 de la Convention, et non le droit à un recours effectif, protégé par l'article 13. Le requérant souligne que son grief ne porte pas sur le dépassement du «   délai raisonnable   », mais sur l'impossibilité de faire déterminer par une autorité judiciaire sa créance, pendant que la procédure d'administration extraordinaire est en cours. 2.     Appréciation de la Cour La Cour rappelle que la règle de l'épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux Etats contractants l'occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d'autres, Selmouni c. France [GC], n o   25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Cette règle se fonde sur l'hypothèse, objet de l'article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d'étroites affinités –, que l'ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée ( ibidem ). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l'homme ( Akdivar et autres c.   Turquie , arrêt du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p.   1210, § 65, et Aksoy c. Turquie , arrêt du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, pp. 2275-2276, § 51). Cependant, l'obligation découlant de l'article 35 se limite à celle de faire un usage normal des recours vraisemblablement efficaces, suffisants et accessibles ( Sofri et autres c. Italie (déc.), n o   37235/97, CEDH 2003-VIII). En particulier, la Convention ne prescrit l'épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l'effectivité et l'accessibilité voulues ( Akdivar et autres précité, p. 1210, § 66, et Dalia   c.   France , arrêt du 19   février 1998, Recueil 1998-I, pp. 87-88, § 38). De plus, selon les «   principes de droit international généralement reconnus   », certaines circonstances particulières peuvent dispenser le requérant de l'obligation d'épuiser les recours internes qui s'offrent à lui ( Selmouni précité, § 75). Cependant, la Cour souligne que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d'un recours donné qui n'est pas de toute évidence voué à l'échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes ( Akdivar et autres précité, p. 1212, §   71, et Van Oosterwijck c. Belgique , arrêt du 6 novembre 1980, série A n o 40, pp.   18-19, § 37). La Cour observe que selon la loi Pinto, dont le requérant ne s'est pas prévalu en l'espèce, les personnes ayant subi un dommage patrimonial ou non patrimonial peuvent saisir la cour d'appel compétente afin de faire constater la violation de la Convention quant au respect du délai raisonnable de l'article 6 § 1, et demander l'octroi d'une somme à titre de satisfaction équitable. La Cour rappelle avoir déjà constaté dans maintes décisions sur la recevabilité (voir, parmi d'autres, Brusco c. Italie (déc.), n o 69789/01, CEDH 2001-IX, et Giacometti c. Italie (déc.), n o   34969/97, CEDH 2001 ‑ XII) que le remède introduit par la loi Pinto est un recours que tout requérant se plaignant de la durée d'une procédure doit tenter avant que la Cour ne se prononce sur la recevabilité de la requête et ce, quelle que soit la date d'introduction de la requête devant la Cour. Par ailleurs, la Cour rappelle également que les répercussions patrimoniales négatives éventuellement provoquées par la durée excessive de la procédure s'analysent comme la conséquence de la violation du droit garanti par l'article   6 §   1 de la Convention et ne sauraient être prises en considération qu'au titre de la satisfaction équitable que le requérant pourrait obtenir à la suite du constat de cette violation ( Capestrani c.   Italie (déc.), n o 46617/99, 27 janvier 2005, et Recupero c. Italie (déc.), n o   77713/01, 17 mars 2005   ; voir aussi, mutatis mutandis , Varipati c. Grèce, n o 38459/97, §   32, 26 octobre 1999). En outre, la Cour a estimé que, dans la mesure où une violation du droit de propriété est étroitement liée à la durée de la procédure en constituant une conséquence indirecte   de celle-ci, la loi Pinto   permet de solliciter une décision qui peut s'inscrire dans la logique de la jurisprudence de la Cour quant à l'article 1 du Protocole   nº 1 (voir, mutatis mutandis , Provvedi c.   Italie (déc.), n o   66644/01, 2   décembre 2004). Faisant application de ces principes, la Cour a rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes des requêtes portant sur une atteinte au droit au respect des biens découlant de la longueur d'une mesure affectant le droit de propriété des requérants ( Capestrani et Recupero , décisions précitées). Cependant, dans la présente espèce le grief du requérant n'est pas tiré d'une violation du droit de propriété, mais du droit de l'intéressé à disposer d'un recours effectif devant une instance nationale, tel que garanti par l'article 13 de la Convention. Selon la Cour, la violation alléguée de cette disposition, telle qu'exposée par le requérant, n'est qu'en partie liée à la durée prétendument excessive de la procédure d'administration extraordinaire. En effet, elle est principalement une conséquence des limitations légales aux droits des créanciers découlant du décret du ministre de l'industrie du 23 juin 1995. Seules ou doublées d'autres circonstances, telles que la longueur des vérifications accomplies par les commissaires liquidateurs, ces limitations auraient privé le requérant de la possibilité de saisir une autorité pour faire valoir son droit à recouvrir ses créances envers la société F. Dans ces circonstances, la Cour estime que le remède prévu par la loi Pinto, dans le cadre duquel une satisfaction équitable peut être octroyée uniquement lorsqu'il y a eu dépassement du «   délai raisonnable   », n'était pas «   relatif à la violation incriminée   » aux termes de la jurisprudence des organes de la Convention. De plus, le Gouvernement n'a produit aucune décision judiciaire démontrant que le recours Pinto a été tenté avec succès dans des circonstances similaires à celles de l'affaire du requérant pour dénoncer une violation alléguée de l'article 13 de la Convention ou que, en sanctionnant une durée excessive, les autorités italiennes ont pris en compte aussi les limitations légales au droit d'accès à la justice des créanciers, les compensant avec l'octroi d'une somme d'argent supplémentaire à ce titre (voir, mutatis mutandis , Sardinas Albo c.   Italie (déc.), n o 56271/00, 8   janvier 2004). Il s'ensuit que l'exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement ne peut pas être retenue. B.     Bien-fondé du grief 1.     Arguments des parties (a) Le Gouvernement Le Gouvernement relève que les limitations imposées aux créanciers avant le dépôt de l'état des créances poursuivent le but légitime d'assurer l'égalité entre les créanciers ( par condicio creditorum ), évitant que certains d'entre eux puissent satisfaire leurs prétentions au détriment des autres. De plus, l'administration extraordinaire vise à conserver, si possible, le patrimoine productif de l'entreprise, en continuant ou en reconvertissant ses activités. Pendant la phase qui précède le dépôt de l'état des créances («   la phase administrative   »), les commissaires liquidateurs essayent de faire rentrer l'entreprise sur le marché suivant un programme de restructuration. Ce n'est que si celui-ci s'avère irréalisable que l'administration extraordinaire se transforme en simple procédure de faillite, dont le seul but est la répartition de l'actif entre les créanciers. Compte tenu de la marge d'appréciation qui revient, en la matière, aux juridictions nationales, le Gouvernement estime que les particularités de la procédure d'administration extraordinaire justifient «   une plus longue compression des droits des créanciers   ». Le Gouvernement note que les créanciers peuvent présenter des observations et des recours au juge contre l'état des créances établi par les commissaires liquidateurs. De plus, les décisions du juge sur l'état des créances et des commissaires liquidateurs en matière de plan de répartition de l'actif, d'actes d'administration et de liquidation des biens peuvent être attaquées par la voie juridictionnelle aux termes du décret législatif n o 270 du 8   juillet 1999.   Avant l'entrée en vigueur de ce décret, la loi n o 391 du 23   août 1988 prévoyait que les autorisations à la vente des biens de l'entreprise pouvaient être contestées devant le tribunal administratif régional («   le TAR   »). Il y aurait donc une intervention juridictionnelle effective et conforme aux exigences de la Convention, qui permet aux créanciers d'entamer des actions visant à recouvrir leurs créances et à contester les actes des commissaires liquidateurs. Pendant la phase administrative, les décisions quant à la recevabilité des créances sont adoptées par les commissaires liquidateurs. Il est vrai que ces derniers ne possèdent pas les garanties d'indépendance et d'autonomie propres à un «   tribunal   ». Cependant, ils sont des officiers publics suffisamment impartiaux ayant un rôle technique et administratif (à savoir, sauvegarder l'entreprise et satisfaire les créanciers). De l'avis du Gouvernement, les commissaires, qui agissent sous le contrôle d'organes de surveillance ministériels et peuvent être sanctionnés en cas de violation de leurs devoirs, sont une «   instance nationale   » au sens de l'article 13 de la Convention. Par ailleurs, leur éventuelle inactivité peut être dénoncée aux organes de surveillance, ce qui permettrait aux créanciers de «   solliciter l'examen de leur dossier   ». Le Gouvernement relève qu'il ressort des documents versés au dossier Saggio c. Italie (requête n o 41879/98) que l'état des créances de la société Filippo Fochi a été approuvé depuis longtemps et que le requérant n'a ni contesté les actes des commissaires liquidateurs, ni dénoncé leur comportement aux autorités judiciaires ou aux organes de surveillance. Ces omissions du requérant s'analyseraient, selon le Gouvernement, en un non épuisement des voies de recours internes. Le Gouvernement observe enfin qu'il ne ressort pas du dossier que les commissaires liquidateurs aient arbitrairement refusé de verser au requérant les sommes auxquelles il avait droit. Ils devaient au préalable établir et récupérer, à travers des opérations complexes, l'actif de la société   F. (b)     Le requérant Le requérant note que son affaire est identique à l'affaire Saggio c.   Italie, où la Cour a conclu à la violation de l'article 13 de la Convention. Décider différemment dans la présente espèce serait incompatible avec le principe stare decisis et violerait l'article 14 de la Convention. Le requérant observe que toute créance antérieure ou postérieure à l'ouverture de la procédure d'administration extraordinaire doit être vérifiée selon les dispositions des articles 207 et 209 de la loi de la faillite, et que toute action judiciaire introduite par un particulier en dehors de ladite procédure est irrecevable. Dès lors, le requérant ne disposera, jusqu'à la clôture de la procédure d'administration extraordinaire et au dépôt de l'état des créances, d'aucune voie efficace pour revendiquer les sommes qui lui sont dues. Il allègue en outre que la durée de cette procédure a été excessive. La circonstance, invoquée par le Gouvernement, qu'on puisse recourir au juge contre l'état des créances ne serait pas pertinente, s'agissant d'un remède ne pouvant pas être introduit avant le dépôt de l'état des créances par les commissaires liquidateurs. Quant à la possibilité de dénoncer les irrégularités éventuellement commises par ces derniers, il s'agit d'une démarche qui ne vise pas à faire déterminer une créance, mais à établir si les commissaires doivent être sanctionnés. Il en va de même en ce qui concerne une éventuelle intervention des organes de surveillance. Le requérant s'oppose à la thèse du Gouvernement, selon laquelle les exigences de l'article 6 de la Convention seraient moins strictes que celles de l'article 13. Il soutient que cette dernière disposition concerne un cas de figure différent que celui visé par l'article 6. Quant à l'exigence d'assurer une protection identique pour tous les créanciers ( par condicio creditorum ), le requérant allègue que le respect de ce principe pourrait être garanti par l'autorité judiciaire, qui cependant ne participe pas à la phase administrative de la procédure d'administration extraordinaire. Par ailleurs, le décret législatif n o 270 de 1999 est entré en vigueur après le début de la procédure objet de la présente requête, et le remède introduit par la loi n o 391 du 23   août 1988 peut être utilisé uniquement pour obtenir l'annulation des autorisations à la vente des biens de l'entreprise débitrice, et non pour connaître et déterminer les créances. Enfin, le requérant considère que les paiements éventuellement effectués en faveur de M. Saggio sont sans importance pour sa situation personnelle, s'agissant d'actes concernant un tiers, qui était l'employé d'une autre société (la S.p.A. Filippo Fochi , entreprise distincte de la Filippo Fochi energia S.r.l. , employeur du requérant). 2.     Appréciation de la Cour La Cour n'estime pas nécessaire de se pencher, à ce stade de l'examen de la requête, sur la question de savoir si la possibilité de contester les actes des commissaires liquidateurs et de dénoncer leur comportement aux autorités judiciaires ou aux organes de vigilance étaient des recours effectifs relatifs aux violations incriminées au sens de la jurisprudence des organes de la Convention. En effet, elle considère que la question de l'épuisement de ces recours est étroitement liée à la substance du grief du requérant tiré de l'absence d'un «   recours effectif devant une instance nationale   » aux termes de l'article 13 de la Convention (voir, mutatis mutandis et par rapport à l'article 5 § 4 de la Convention, Kadem c. Malte (déc.), n o 55263/00, 20   septembre 2001). Il y a donc lieu de joindre cette question au fond. La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond   ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé. Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité, Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.   Vincent Berger   Boštjan M. Zupančič   Greffier   Président