CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 13 octobre 2005

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GERFA contre la Belgique La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 13 octobre en une chambre composée de   :   M.   C.L. Rozakis , président ,   M me   F. Tulkens ,   M.   P. Lorenzen ,   M me   E. Steiner ,   MM.   K. Hajiyev ,     D. Spielmann,     S.E. Jebens, juges , et de M. S. Nielsen, greffier de section , Vu les requêtes susmentionnées introduites respectivement les 12 juin 2001 et 19 novembre 2003, Vu la décision de la Cour du 6 octobre 2004 d’examiner conjointement les requêtes et de les communiquer au Gouvernement défendeur, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT L’association requérante, le Groupe d’Etude et de Réforme de la Fonction administrative (ci-après GERFA), est une association sans but lucratif de droit belge qui vise à défendre et promouvoir les intérêts moraux et matériels des fonctionnaires et des agents des services publics. Elle a son siège à Bruxelles et est représentée devant la Cour par son président, M.   M.   Legrand. I.     LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. A.     Les règles générales régissant la négociation syndicale dans la fonction publique En droit belge, les autorités publiques doivent négocier avec les organisations syndicales représentatives les réglementations de base ayant trait au statut des agents relevant de ces autorités publiques (article 2 de la loi du 19 décembre 1974). Les négociations en question se déroulent au sein de comités généraux définis à l’article 3 de la loi (le comité commun à l’ensemble des services publics ‑ comité A ‑ , le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux ‑ comité B ‑ et le comité des services publics provinciaux et locaux ‑ comité C ‑ ou au sein de comités de secteur ou de comités particuliers (visés à l’article 4 de la loi et compétents pour les questions intéressant exclusivement le personnel du service ou des services pour lesquels ils ont été institués). a.     Les comités généraux Aux termes de l’article 7 de la loi,   trois conditions doivent être remplies pour qu’une organisation syndicale soit considérée comme une organisation syndicale représentative et siéger dans le comité commun à l’ensemble des services publics, dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux, ainsi que dans le comité des services publics provinciaux et locaux. Il faut que l’organisation syndicale exerce son activité sur le plan national, qu’elle défende les intérêts de toutes les catégories du personnel des services publics, et qu’elle soit affiliée à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail. A cet égard, la loi du 29 mai 1952 organique du Conseil national du travail précise uniquement que les membres du Conseil sont nommés par le Roi, qu’ils comprennent des représentants en nombre égal des organisations les plus représentatives des employeurs et des organisations les plus représentatives des travailleurs, et que les membres représentant les organisations les plus représentatives des travailleurs sont choisis parmi les candidats présentés sur une liste double par les organisations interprofessionnelles fédérées sur le plan national. b.     Les comités de secteur et comités particuliers Les organisations représentatives qui siègent dans les comités généraux siègent également dans les comités de secteur et les comités particuliers. Toutefois, conformément à l’article 8, § 1, 2 o et   § 2, 2 o de la loi du 19   décembre 1974, une autre organisation syndicale peut également siéger dans chaque comité de secteur et comité particulier : il s’agit de celle qui comprend le plus grand nombre d’affiliés cotisants parmi les organisations syndicales autres que celles qui siègent dans les comités généraux. Elle ne peut cependant siéger que si le nombre de ses affiliés représente au moins 10 % de l’effectif des services relevant du comité. En outre, il faut que l’organisation syndicale en cause défende les intérêts de toutes les catégories du personnel des services relevant du comité et qu’elle soit affiliée à une organisation syndicale constituée sur le plan national ou faisant partie d’une fédération syndicale constituée sur le même plan. La loi organise au bénéfice des membres du personnel du secteur public qui sont affiliés comme membre cotisant à une organisation syndicale représentative un système de remboursement partiel, à charge du Trésor public, de la cotisation versée, sous la forme du paiement d’une prime syndicale annuelle. B.     La loi du 11 avril 1999 et l’arrêt n o 139/2000 de la Cour d’arbitrage Depuis 1995, l’association requérante a décidé de détacher son président en qualité de délégué permanent. Conformément à l’article 78 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 portant exécution de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités, elle est toutefois tenue de rembourser à l’autorité, avant la fin de chaque trimestre, le traitement que celle-ci a payé à ce délégué permanent. Suite à l’adoption de la loi du 11 avril 1999 modifiant la loi du 19   décembre 1974 précitée, il n’en va cependant plus de même pour l’ensemble des organisations syndicales. L’article 4 de la loi du 11 avril 1999 a en effet inséré à l’article 18 de la loi du 19   décembre 1974 deux nouveaux alinéas aux termes desquels   : «   Le Roi fixe les règles concernant le remboursement à l’autorité par les organisations syndicales des sommes payées à certains délégués de celles-ci en leur qualité de membres du personnel. Toutefois, le Roi peut, selon les conditions et critères qu’il fixe, dispenser les organisations syndicales représentatives en tout ou en partie du remboursement.   » Aux termes de l’article 6 de la loi du 11 avril 1999, il a en outre été prévu que l’article 4 en question produirait ses effets de manière rétroactive, à dater du 1 er juillet 1997. Les modalités de l’article 18, alinéa 3, nouveau, ont été établies par un arrêté royal du 20 avril 1999. L’article 3 dudit arrêté royal prévoit que pour être dispensée des remboursements visés à l’article 78 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984, l’organisation syndicale doit être considérée comme représentative pour siéger dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux. Selon qu’elle est, par ailleurs, représentative pour siéger dans tous les comités de secteur dont relèvent des services publics fédéraux ou dans au moins deux de ces comités de secteur, la dispense est octroyée pour huit ou trois délégués permanents. En novembre 1999, l’association requérante a introduit devant la Cour d’arbitrage un recours en annulation dirigé contre les articles 4 et 6 de la loi du 11 avril 1999. A l’appui de ce recours, elle fit valoir une violation des articles 10 et 11 de la Constitution qui proclament les principes d’égalité et de non-discrimination. Elle estimait injustifiée la différence de traitement établie entre les organisations syndicales représentatives ou non, alors que les délégués permanents des unes et des autres sont des fonctionnaires détachés dans ces organisations et qui assument les mêmes fonctions dans la défense de leurs membres et dans l’exécution des projets de l’organisation. Tout en admettant que seules les organisations représentatives sont associées aux travaux effectués dans les comités de négociation généraux, elle souligna qu’il s’agissait là d’une chasse gardée, verrouillée par des critères de représentativité qui relèvent, in fine , d’une décision politique, puisque au nombre des critères définis par la loi figure l’affiliation à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail, et que c’est le Gouvernement lui-même qui désigne ces organisations syndicales. Dans un arrêt n o 139/2000 du 21 décembre 2000, la Cour d’arbitrage rejeta le recours en annulation formé par l’association requérante. Les passages pertinents de cet arrêt sont libellés comme suit   : «   B.4.     La différence de traitement entre les deux catégories d’organisations syndicales a été voulue par le législateur dès l’adoption de la loi du 19 décembre 1974, dont l’article 7 réserve aux organisations représentatives le droit de siéger «   dans le comité commun à l’ensemble des services publics, dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux, ainsi que dans le comité des services publics provinciaux et locaux   ». Selon le même article, est considérée comme représentative l’organisation qui : 1 o     exerce son activité sur le plan national ; 2 o     défend les intérêts de toutes les catégories du personnel des services publics ; 3 o     est affiliée à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail. B.5.     Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 19 décembre 1974 que ce choix correspond à la volonté du Gouvernement «   d’avoir devant lui des interlocuteurs valables et responsables avec lesquels il puisse négocier efficacement   » et, pour atteindre ce but, de ne «   négocier qu’avec des syndicats capables de porter des responsabilités effectives sur le plan national   » et d’éviter l’émiettement syndical qui «   signifierait la mort de ces négociations   » (Doc. parl., Sénat, S.E. 1974, n o 367-2, p.   10). B.6.     Un tel choix repose sur un critère objectif, il est en rapport avec le but poursuivi et il n’est pas manifestement disproportionné à celui-ci. Il n’est pas déraisonnable de n’admettre dans les structures de concertation et de négociation permanentes que les organisations qui justifient d’un certain nombre d’affiliés cotisants, qui sont actives au niveau national ou qui font partie d’une organisation constituée à ce niveau et qui défendent les intérêts de toutes les catégories de personnel. Une telle exigence est de nature à garantir que les revendications relatives à une catégorie du personnel soient formulées en tenant compte de la situation des autres. B.7.     Il reste cependant à examiner si ce traitement différencié est pertinent en ce qui concerne la mesure critiquée qui accorde aux organisations représentatives un avantage pécuniaire qu’elle refuse aux organisations agréées, d’autant qu’il est affirmé par la requérante que la mesure est inspirée par la volonté de privilégier une organisation déterminée. B.8.     En ce qu’elles sont associées aux procédures de concertation et de négociation permanentes, les organisations représentatives sont nécessairement amenées à exiger de leurs délégués permanents des prestations plus lourdes que les organisations agréées. Dans un protocole 264 du 4 juillet 1997, versé aux débats par le Conseil des ministres, et qui contient les conclusions de négociations menées au sein des comités des services publics fédéraux, communautaires et régionaux, il est dit : «   Compte tenu de la fréquence et de la complexité des dossiers soumis dans les instances de concertation ou de négociation, le gouvernement fédéral libérera des délégués de leurs activités professionnelles en vue de permettre aux organisations syndicales représentatives de remplir au mieux les missions prévues sur le terrain par le statut syndical.   » B.9.     En décidant, en outre, de permettre au Roi de dispenser les organisations représentatives du remboursement des traitements versés aux délégués qui siègent dans les comités de négociation, le législateur a pris une mesure qui est en rapport avec le but poursuivi. Il ne peut être considéré comme discriminatoire de refuser le même avantage aux organisations dont les délégués ne sont pas astreints aux mêmes prestations. (...) B.12.     L’article 18, alinéa 3, ne créant pas une différence de traitement injustifiée au détriment de la catégorie d’organisations syndicales à laquelle appartient la requérante, celle-ci est sans intérêt à critiquer la portée rétroactive que donne l’article   4 de la loi attaquée à cette disposition.   » C.     La loi du 15 janvier 2002 et l’arrêt n o 70/2003 de la Cour d’arbitrage L’article 2 de la loi du 15 janvier 2002 «   modifiant la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités et la loi du 1 er septembre 1980 relative à l’octroi et au paiement d’une prime syndicale à certains membres du personnel du secteur public   » a modifié le paragraphe 1 er , 1 o et le paragraphe 2, 1 o de l’article 8 de la loi du 19 décembre 1974 en supprimant, pour les organisations syndicales représentatives qui siègent au sein des comités généraux, l’exigence d’un nombre d’affiliés cotisants représentant au moins 10 % de l’effectif de l’ensemble pour pouvoir siéger également au sein des comités de secteur et des comités particuliers. Il s’ensuit que, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 15 janvier 2002, toutes les organisations syndicales qui siègent aux comités généraux sont automatiquement considérées comme représentatives pour siéger dans tous les comités de secteur et comités particuliers. L’article 4 de la même loi a modifié l’article 2, § 3, 1 o de la loi du 1 er   septembre 1980, de manière à prendre désormais en compte, comme critère de représentativité pour l’octroi de la prime syndicale, non seulement la représentativité dans les comités de secteur et comités particuliers, mais également la représentativité dans les comités généraux. Cette adaptation pouvait, à première vue, paraître superflue, puisque, en vertu de l’article 2 de la même loi du 15 janvier 2002, les organisations syndicales siégeant dans les comités généraux allaient dorénavant siéger aussi automatiquement dans les comités de secteur et les comités particuliers. Le Gouvernement a toutefois souhaité la conserver pour pouvoir fixer la date d’entrée en vigueur de cette modification de la loi du 1 er septembre 1980 au 1 er janvier 2001 (article 5 de la loi du 15 janvier 2002). En juillet 2003, l’association requérante a introduit devant la Cour d’arbitrage un recours en annulation des articles 2 et 4 de la loi du 15   janvier 2002, qui fut rejeté par un arrêt n o 70/2003 du 21 mai 2003. En tant qu’il était dirigé contre l’article 4 de la loi du 15 janvier 2002, le recours a été déclaré irrecevable par la Cour d’arbitrage au motif que l’association requérante n’avait pas formulé de moyens sur ce point, se limitant à dire que «   l’argumentation développée au regard de l’article 2 de la loi du 15 janvier 2002 est applicable mutatis mutandis à l’article 4 de la même loi   », et que «   l’annulation de l’article 2 devrait entraîner automatiquement celle de l’article 4   ». La Cour d’arbitrage a par contre examiné quant au fond le grief tiré de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution dirigé contre l’article 2 de la loi incriminée. Elle l’a rejeté aux motifs suivants   : «   B.5.1.     La différence de traitement entre les organisations syndicales représentatives et les organisations syndicales agréées a été voulue par le législateur dès l’adoption de la loi du 19 décembre 1974, dont les articles 7 et 8 réservent aux organisations représentatives le droit de siéger dans le comité commun à l’ensemble des services publics, dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux, dans le comité des services publics provinciaux et locaux, dans les comités de secteur et dans les comités particuliers. Ces dispositions établissent divers critères de représentativité auxquels il doit être satisfait pour siéger dans lesdits comités. B.5.2.     Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 19 décembre 1974 que ce choix correspond à la volonté du Gouvernement «   d’avoir devant lui des interlocuteurs valables et responsables avec lesquels il puisse négocier efficacement   » et, pour atteindre ce but, de ne «   négocier qu’avec des syndicats capables de porter des responsabilités effectives sur le plan national   » et d’éviter l’émiettement syndical qui «   signifierait la mort de ces négociations   » (Doc. parl ., Sénat, S.E. 1974, n o 367/2, p.   10). B.6.     D’après les travaux préparatoires de la loi du 15 janvier 2002, l’objectif du législateur en adoptant la disposition attaquée était, tout en maintenant pleinement les objectifs du législateur de 1974, de prendre, «   plus encore que dans le passé, le caractère interprofessionnel des organisations syndicales comme point de départ pour la représentativité dans les comités de secteur et les comités particuliers   » (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, Doc. 50 1435/001, p. 5). Le commentaire des articles précise qu’il «   est en effet indiqué que les organisations syndicales qui négocient certaines mesures avec l’autorité dans un comité général, négocient également ultérieurement lorsque ces mesures doivent être exécutées pour le personnel d’un ministère, d’un parastatal, d’une commune, ...   » (ibid., p. 6). B.7.1.     Il est conforme aux objectifs poursuivis par le législateur de sélectionner les interlocuteurs qui siégeront dans les structures de concertation et de négociation afin d’assurer une concertation sociale permanente et efficace et de préserver la paix sociale. Il n’est pas déraisonnable d’admettre en tout cas les organisations syndicales qui sont actives au niveau fédéral ou qui, à tout le moins, font partie d’une organisation syndicale constituée à ce niveau et qui défendent également les intérêts de toutes les catégories du personnel. Une telle exigence est en effet de nature à garantir dans une certaine mesure que les revendications relatives à une catégorie du personnel soient formulées en tenant compte de la situation des autres travailleurs subordonnés. B.7.2.     Il en est de même pour la condition d’affiliation à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail (C.N.T.). Une telle condition n’est pas discriminatoire dans son principe en ce qu’elle n’est qu’une manière indirecte d’exiger l’affiliation à une organisation ou fédération interprofessionnelle incluant le secteur privé et le secteur public. Certes, la loi du 29 mai 1952 organique du Conseil national du travail laisse au Roi un choix quant aux organisations représentées à ce Conseil. Mais de ce que le législateur s’est abstenu de mentionner dans la loi elle-même les critères objectifs, précis et préétablis que le Roi devrait appliquer, il ne pourrait être déduit qu’il l’aurait implicitement autorisé à méconnaître les principes d’égalité et de non-discrimination et à ignorer les recommandations répétées de l’Organisation internationale du travail (B.I.T., Bulletin officiel, Vol. LXX, 1987, Série B, n o 2, p. 24). Si large et si imprécise soit-elle, l’habilitation donnée au Roi par l’effet combiné des dispositions en cause et de l’article 2, § 2, de la loi du 29 mai 1952 ne lui permet en aucune façon de déroger au principe selon lequel, lorsqu’une norme établit une différence de traitement entre certaines catégories de personnes, celle-ci doit se fonder sur une justification objective et raisonnable qui s’apprécie par rapport au but et aux effets de la norme considérée. C’est au juge administratif qu’il appartient d’annuler la décision par laquelle le Roi aurait accueilli ou rejeté la candidature d’une organisation syndicale en se fondant sur une conception illégale ou discriminatoire de la notion de représentativité. B.8.     Il s’ensuit que l’article 2 de la loi du 15 janvier 2002 ne viole pas les articles   10 et 11 de la Constitution en ce qu’il accorde une représentativité de droit, pour siéger, respectivement, dans les comités de secteur et dans les comités particuliers, aux organisations syndicales qui sont admises, en vertu de l’article 7 de la loi du 19   décembre 1974, pour siéger dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux et dans le comité des services publics provinciaux et locaux. B.9.1.     L’a.s.b.l. GERFA fait valoir que cette disposition risque d’avoir pour effet que certaines organisations syndicales vont être amenées à siéger dans des comités de secteur ou des comités particuliers alors qu’elles ne jouissent, dans les secteurs ou administrations concernés, d’aucune représentativité de fait, alors que d’autres organisations syndicales ne seront pas admises à y siéger, alors qu’elles sont, en fait, beaucoup plus représentatives du personnel concerné. B.9.2.     La Cour observe à cet égard qu’en vertu de l’article 8, § 1 er , 2 o , et § 2, 2 o , une organisation syndicale qui ne remplit pas les conditions fixées par l’article 7 peut être considérée comme représentative pour siéger dans les comités de secteur et particuliers si elle remplit certaines conditions qui tendent à démontrer qu’elle est représentative en fait. B.9.3.     Ce système, et la limitation qu’il implique à une seule organisation syndicale en sus des organisations «   automatiquement   » représentatives en vertu de l’article 8, §   1 er , 1 o , et § 2, 1 o , peut aboutir à ce que, dans certains comités de secteur ou dans certains comités particuliers, les membres du personnel concerné soient représentés, en majorité, par des personnes qui n’ont pas un lien suffisant avec eux pour représenter véritablement leurs intérêts. B.9.4.     Cette circonstance est, cependant, due à la limitation à une seule organisation syndicale fixée par l’article 8, § 1 er , 2 o , et § 2, 2 o , de la loi du 19 décembre 1974, et non à la disposition attaquée.   » II.     LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS A.     Les dispositions pertinentes concernant la représentativité des organisations syndicales L’article 2 de la loi du 29 mai 1952 organique du Conseil national du travail dispose : «   § 1.     Le Conseil national du Travail est composé d’un Président et de membres effectifs dont le nombre, qui ne peut dépasser vingt-six, est fixé par le Roi. § 2.     Les membres effectifs sont nommés par le Roi. Ils comprennent des représentants en nombre égal des organisations les plus représentatives des employeurs et des organisations les plus représentatives des travailleurs. (...) Les membres représentant les organisations les plus représentatives des travailleurs sont choisis parmi les candidats présentés sur une liste double par les organisations interprofessionnelles fédérées sur le plan national. (...)   » L’article 2 de l’arrêté royal du 24 juin 1952 fixant le nombre des membres du Conseil national du travail et déterminant les modalités de leur présentation se lit comme suit : «   En vue de la nomination des membres effectifs et suppléants du Conseil, les organisations les plus représentatives des travailleurs et les organisations les plus représentatives des employeurs de l’industrie, de l’agriculture, du commerce et de l’artisanat sont invitées par la Ministre de l’Emploi et du Travail à présenter, dans le délai d’un mois, une liste de deux candidats aux fonctions de membre effectif et de deux candidats aux fonctions de membre suppléant, pour chaque siège qui leur sera attribué.   » L’article 7 de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités est libellé de la façon suivante   : «   Est considérée comme représentative pour siéger dans le comité commun à l’ensemble des services publics, dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux, ainsi que dans le comité des services publics provinciaux et locaux, toute organisation syndicale qui : 1 o     exerce son activité sur le plan national   ; 2 o     défend les intérêts de toutes les catégories du personnel des services publics   ; 3 o     est affiliée à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail.   » Avant la modification législative opérée en 2002, l’article 8 de la loi du 19 décembre 1974 exigeait que pour siéger dans un comité de secteur (§ 1 er , 1 o ) ou dans un comité particulier (§ 2, 1 o ), l’organisation syndicale répondant aux critères pour siéger dans les comités généraux en vertu de l’article 7 compte, en outre, un nombre d’affiliés cotisants représentant au moins 10 % de l’effectif de l’ensemble des services publics visés. Cette exigence a toutefois été supprimée par l’article 2 de la loi du 15 janvier 2002, l’article 8 de la loi du 19 décembre 1974 stipulant désormais ce qui suit : «   § 1er.     Est considérée comme représentative pour siéger dans un comité de secteur   : 1 o     toute organisation syndicale qui siège dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux (...) 2 o     sans préjudice du 1 o , l’organisation syndicale agréée qui, à la fois : a)     défend les intérêts de toutes les catégories du personnel des services relevant du comité   ; b)     est affiliée à une organisation syndicale constituée en centrale sur le plan national ou fait partie d’une fédération syndicale constituée sur le même plan   ; c)     comprend le plus grand nombre d’affiliés cotisants parmi les organisations syndicales autres que celles visées au 1 o et dont le nombre d’affiliés cotisants représente au moins 10 p.c. de l’effectif des services relevant du comité. § 2.     Est considérée comme représentative pour siéger dans un comité particulier : 1 o     toute organisation syndicale qui siège dans le comité des services publics provinciaux et locaux ; 2 o     sans préjudice du 1 o , l’organisation syndicale agréée qui répond aux conditions du § 1 er , 2 o .   » L’article 18 de la loi du 19 décembre 1974, tel qu’il a été modifié par la loi du 11 avril 1999, se lit ainsi   : «   Le Roi établit les règles qui sont applicables aux délégués des organisations syndicales en raison de leur activité au sein des services publics. Il fixe la position administrative des agents ayant ladite qualité, en déterminant notamment les cas dans lesquels les périodes de mission syndicale sont assimilées à des périodes de service. Le Roi fixe les règles concernant le remboursement à l’autorité par les organisations syndicales des sommes payées à certains délégués de celles-ci en leur qualité de membres du personnel. Toutefois, le Roi peut, selon les conditions et critères qu’il fixe, dispenser les organisations syndicales représentatives en tout ou en partie du remboursement. Le Roi peut exercer cette compétence pour le personnel relevant d’autres services publics que les services publics fédéraux après avoir demandé l’avis des autorités concernées. La formulation d’un avis est purement facultative.   » L’article 3 de l’arrêté royal du 20 avril 1999 portant exécution de l’article   18, alinéa 3 de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités est libellé de la façon suivante : «   § 1 er .     Sans préjudice de l’article 4, l’organisation syndicale qui, en vertu des articles 7 et 8 de la loi du 19 décembre 1974, est considérée comme représentative pour siéger dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux et dans tous les comités de secteur dont relèvent des services publics fédéraux, est dispensée des remboursements visés à l’article 78, §§ 1 er et 3, de l’arrêté royal du 28   septembre 1984 en ce qui concerne huit délégués permanents. § 2.     Sans préjudice de l’article 4, l’organisation syndicale qui, en vertu des articles   7 et 8 de la loi du 19 décembre 1974, est considérée comme représentative pour siéger dans le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux et dans au moins deux comités de secteur dont relèvent des services publics fédéraux, est dispensée des remboursements visés à l’article 78, §§ 1 er et 3, de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 en ce qui concerne trois délégués permanents.   » B.     Les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat du 12 janvier 1973 Article 14 «   § 1 er .     La section statue par voie d’arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives, ainsi que contre les actes administratifs des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des Comptes et de la Cour d’Arbitrage, ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel. (...) § 3.     Lorsqu’une autorité administrative est tenue de statuer et qu’à l’expiration d’un délai de quatre mois prenant cours à la mise en demeure de statuer qui lui est notifiée par un intéressé, il n’est pas intervenu de décision, le silence de l’autorité est réputé constituer une décision de rejet susceptible de recours. Cette disposition ne préjudicie pas aux dispositions spéciales qui établissent un délai différent ou qui attachent des effets différents au silence de l’autorité administrative.   » Article 17 «   § 1.     Lorsqu’un acte ou un règlement d’une autorité administrative est susceptible d’être annulé en vertu de l’article 14, § 1 er , le Conseil d’Etat est seul compétent pour ordonner la suspension de son exécution. (...) Dans les cas d’extrême urgence, la suspension peut être ordonnée à titre provisoire sans que les parties ou certaines d’entre elles aient été entendues. Dans ce cas, l’arrêt qui ordonne la suspension provisoire convoque les parties dans les trois jours devant la chambre qui statue sur la confirmation de la suspension. (...) § 2.     La suspension de l’exécution ne peut être ordonnée que si des moyens sérieux susceptibles de justifier l’annulation de l’acte ou du règlement attaqué sont invoqués et à condition que l’exécution immédiate de l’acte ou du règlement risque de causer un préjudice grave difficilement réparable. (...) § 5.     L’arrêt qui ordonne la suspension ou la suspension provisoire de l’exécution d’un acte ou d’un règlement peut, à la demande de la partie requérante, imposer une astreinte à l’autorité concernée. Dans ce cas, l’article 36, §§ 1 à 4, est d’application. (...)   » C.     La loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage Les dispositions pertinentes de cette loi se lisent comme suit : Article 1 er «   La Cour d’arbitrage statue, par voie d’arrêt, sur les recours en annulation, en tout ou en partie, d’une loi, d’un décret ou d’une règle visée à l’article 134 de la Constitution pour cause de violation : 1 o     des règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l’Etat, des Communautés et des Régions   ; ou 2 o     des articles du titre II «   Des Belges et de leurs droits   », et des articles 170, 172 et 191 et de la Constitution.   » Article 26 «   § 1 er .     La Cour d’arbitrage statue, à titre préjudiciel, par voie d’arrêt, sur les questions relatives à : 1 o     la violation par une loi, un décret ou une règle visée à l’article 134 de la Constitution, des règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l’Etat, des Communautés et des Régions   ; 2 o     sans préjudice du 1 o , tout conflit entre décrets ou entre règles visées à l’article   134 de la Constitution émanant de législateurs distincts et pour autant que le conflit résulte de leur champ d’application respectif   ; 3 o     la violation par une loi, un décret ou une règle visée à l’article 134 de la Constitution, des articles du titre II «   Des Belges et de leurs droits   », et des articles   170, 172 et 191 de la Constitution (...)   » Article 32 «   Les juges sont nommés à vie par le Roi sur une liste double présentée alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat. Celle-ci est adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages des membres présents. (...)   » Article 34 «   § 1 er .     Pour pouvoir être nommé juge de la Cour d’arbitrage, le candidat doit être âgé de quarante ans accomplis et satisfaire à l’une des conditions suivantes : 1 o     avoir, en Belgique et pendant au moins cinq ans, occupé la fonction : a)     soit de conseiller, de procureur général, de premier avocat général ou d’avocat général à la Cour de cassation   ; b)     soit de conseiller d’Etat ou d’auditeur général, d’auditeur général adjoint ou de premier auditeur ou de premier référendaire au Conseil d’Etat   ; c)     soit de référendaire à la Cour d’arbitrage   ; d)     soit de professeur ordinaire, de professeur extraordinaire, de professeur ou de professeur associé de droit dans une université belge. 2 o     avoir été pendant cinq ans au moins, membre du Sénat, de la Chambre des représentants ou d’un Conseil de Communauté ou de Région. § 2.     La Cour compte, parmi ses juges d’expression française comme parmi ses juges d’expression néerlandaise, autant de juges répondant aux conditions fixées au §   1 er , 1 o , que de juges répondant à la condition fixée au § 1er, 2 o . Parmi les juges qui répondent aux conditions fixées au § 1 er , 1 o , un juge au moins doit satisfaire à la condition visée au a) ou à la condition visée au b), un juge au moins doit satisfaire à la condition visée au c) et un juge au moins doit satisfaire à la condition visée au d). (...)   » Article 101 «   Les juges de la Cour peuvent être récusés pour les causes qui donnent lieu à récusation aux termes des articles 828 et 830 du Code judiciaire. Le fait qu’un juge de la Cour a participé à l’élaboration de la loi, du décret ou de la règle visée à l’article 134 de la Constitution qui fait l’objet du recours en annulation ou de la décision de renvoi, ne constitue pas en soi une cause de récusation. Tout juge de la Cour qui sait une cause de récusation en sa personne est tenu de la déclarer à la Cour qui décide s’il doit s’abstenir.   » Article 102 «   Celui qui veut récuser doit le faire dès qu’il a connaissance de la cause de récusation. La récusation motivée est proposée par requête adressée à la Cour. Il est statué sans délai sur la récusation, le récusant et le juge récusé entendus. Le juge récusé est remplacé par un autre juge, tel qu’il est prévu à l’article 55, alinéa   1 er , à l’article 56 et à l’article 60, selon le cas.   » D.     La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs Article 1 er «   Pour l’application de la présente loi, il y a lieu d’entendre par : -     Acte administratif : L’acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d’une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l’égard d’un ou de plusieurs administrés ou d’une autre autorité administrative   ; -     Autorité administrative : Les autorités administratives au sens de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat   ; -     Administré : Toute personne physique ou morale dans ses rapports avec les autorités administratives.   » Article 2 «   Les actes administratifs des autorités administratives visées à l’article premier doivent faire l’objet d’une motivation formelle.   » Article 3 «   La motivation exigée consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Elle doit être adéquate.   » E.     La jurisprudence du Conseil d’Etat concernant l’étendue de sa compétence Dans un arrêt du 10 janvier 1984, le Conseil d’Etat s’est exprimé comme suit à propos de sa compétence d’annulation et des suites devant être réservées à un arrêt d’annulation d’une décision qui rejetait une demande   : «   2.3.1.     En général, le recours au Conseil d’Etat se présente comme un moyen de maintenir le droit face à l’autorité administrative, notamment en accordant à quiconque ayant éprouvé un préjudice par une décision administrative irrégulière, le pouvoir de demander le rétablissement de la légalité. Ce rétablissement de la légalité dans la forme spécifique au recours devant le Conseil d’Etat se traduit par «   l’annulation   » de la décision administrative attaquée que le Conseil d’Etat a jugée irrégulière. En tenant compte de la règle selon laquelle un recours en annulation ne suspend pas en principe l’exécution de la décision attaquée, le terme «   annulation   » fait office de mot de code par lequel le juge d’annulation met en œuvre en rapport avec la décision «   annulée   » et à l’égard de tous les justiciables, un schéma comportemental préétabli qui, de toute évidence, ne vaut que pour l’avenir et qui prescrit qu’après «   l’annulation   », ces justiciables devront dorénavant agir en principe, dans le commerce juridique, comme si cette décision annulée avait été entièrement, et par conséquent, rétroactivement, mise à néant en tant qu’acte juridique – pas en tant que fait évidemment – et doit pour ce motif être réputée avoir entièrement disparu de l’ordre juridique. 2.3.2.     Peuvent, de même, être irrégulières, les décisions dites négatives par lesquelles l’autorité rejette la demande introduite par un administré, éventuellement aussi par une autre autorité, et qui tend à obtenir de l’autorité une décision concrétisant le droit dont les effets juridiques sont considérés par le demandeur comme modifiant favorablement sa situation juridique. Une telle décision peut être contraire à l’obligation d’agir qui incombe à l’autorité, obligation qui peut résulter d’une norme, d’une décision concrétisant le droit antérieur ou d’un jugement. Cette norme, cette décision ou ce jugement peuvent non seulement contraindre l’autorité à prendre une décision, mais aussi à prendre une décision d’une teneur bien déterminée. Et même s’il n’existe pas de norme, de décision ou de jugement qui imposent impérativement à l’autorité l’obligation d’agir et si l’autorité semble donc avoir la compétence d’apprécier discrétionnairement de l’opportunité d’agir, cette autorité est encore obligée cependant de fonder son appréciation discrétionnaire sur des éléments concrets qui peuvent être admis en droit et qui, en outre, doivent pouvoir être réputés concorder avec la réalité. Toute décision négative peut dès lors impliquer une perturbation de l’ordre juridique. Il doit donc être également possible de réclamer le rétablissement de la légalité à l’égard d’une telle décision négative, notamment sous la forme d’un recours en annulation qui a pour caractéristique et pour avantage que l’irrégularité n’est pas compensée par une indemnité en espèces, mais que la décision négative est déclarée inopérante par la suppression de ses effets juridiques. 2.3.3.     Dans la forme, la décision de rejet se présente comme le refus de prendre la décision que souhaite le demandeur. Selon leur substance, il y a lieu de distinguer deux types de décision de rejet   : -     celles qui ne statuent pas sur le bien-fondé de la demande – l’autorité peut se déclarer incompétente pour décider ou juger la demande irrecevable – et -     celles qui rejettent la demande comme ayant été introduite sans fondement adéquat. L’effet du dispositif qui annule une décision de rejet signifie qu’après l’annulation, chacun devra se comporter comme s’il n’y avait pas eu rejet, de sorte que l’autorité se retrouve confrontée à la demande. Ce que l’autorité peut ou doit encore faire ensuite doit se déduire du motif d’annulation qui indique quelle est l’obligation juridique que l’autorité a méconnue en prenant la décision de rejet, de même que les mesures que l’autorité doit ou peut prendre pour satisfaire à l’obligation légale établie à laquelle elle a failli. Si l’autorité avait donné comme motif de rejet qu’elle s’estimait incompétente ou qu’elle rejetait la demande comme étant irrecevable, le motif de l’arrêt d’annulation peut se limiter à confirmer la compétence de l’autorité ou à constater la recevabilité de la demande. Dans ce cas, l’autorité, en vertu du motif d’annulation, est uniquement tenue de prendre une décision, dont la teneur n’est cependant pas déterminée par l’arrêt. Il se peut que l’autorité ait rejeté la demande parce qu’elle l’estimait sans fondement. Si la demande est basée sur une norme qui attribue à l’autorité un pouvoir d’appréciation discrétionnaire, celle-ci peut, lorsqu’elle décide à nouveau et qu’elle le fait en tenant compte de ce que lui impose l’effet déclaratif du motif d’annulation, trouver cependant dans ce qui est laissé à son appréciation discrétionnaire, un motif pour rejeter régulièrement la demande pour la seconde fois, sauf, évidemment, si le motif d’annulation, précisément, a déclaré manifestement déraisonnable et dès lors irrégulière l’appréciation discrétionnaire qui se dégage de la décision de rejet annulée. Si le motif d’annulation constate toutefois que la décision négative est irrégulière parce que l’application correcte de la disposition appropriée aux éléments constants de la cause révèle que la demande est fondée, l’autorité, après l’annulation, sera tenue de prendre une décision qui satisfasse à la demande initiale et ce de telle manière que le rétablissement de la légalité soit entier, ce qui signifie qu’il faut donner aux effets de la décision rétablissant la légalité une rétroactivité qui fasse en sorte que cette décision produise le même effet que si l’autorité l’eût prise au moment opportun. 2.3.4.     En cas d’annulation d’une décision négative explicite, l’autorité est dès lors tenue d’instruire à nouveau la demande irrégulièrement rejetée par elle, en tenant compte du motif d’annulation qui fait connaître l’obligation juridique à laquelle elle a manqué en prenant la décision de refus. Il suit logiquement de ce qui précède qu’à la suite de l’arrêt d’annulation ; l’autorité est ramenée dans la position où elle peut de nouveau faire usage du pouvoir qu’elle avait une première fois exercé irrégulièrement, en s’entourant de toutes les garanties devant lui permettre d’exercer ce pouvoir régulièrement cette fois, compte tenu de l’arrêt d’annulation rendu par le Conseil d’Etat. Dans une perspective chronologique, cela signifie que la notification de l’arrêt d’annulation du Conseil d’Etat est censée remettre les choses dans l’état où elles se trouvaient après l’introduction de la demande – rejetée par la décision négative irrégulière annulée par l’arrêt – mais avant l’instruction de celle-ci par l’autorité.   (...)   » La compétence du Conseil d’Etat dans ce domaine a été également rappelée par la Cour d’arbitrage à maintes occasions. Ainsi, s’agissant de la large habilitation accordée au Roi pour désigner les membres du Conseil national du travail, la Cour d’arbitrage a répété à plusieurs reprises, et encore récemment dans son arrêt n o 70/2003 du 21 mai 2003, que cette habilitation ne permettait en aucune façon au Roi de déroger au principe d’égalité et qu’il appartenait au Conseil d’Etat d’annuler toute décision illégale ou discriminatoire. GRIEFS 1.     Invoquant les articles 11 et 14 de la Convention combinés, l’association requérante se plaint principalement de ne pas être représ