CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 30 août 2007

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Tulkens, présidente,   MM.   A.B. Baka,     I. Cabral Barreto,     R. Türmen,     V. Zagrebelsky,   M me   A. Mularoni,   M.   D. Popović, juges, et de M me S. Dollé, greffière de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 26 juillet 2002, Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l’article 29 § 3 de la Convention et d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de l’affaire, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérantes, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT Les requérantes, De Sanctis s.r.l. («   première requérante   ») et Igea 98 s.r.l. («   deuxième requérante   »), sont deux sociétés dont le siège est à Rome. Elles sont représentées devant la Cour par M es   G. Lavitola et A.   Pallottino, avocats à Rome. Le gouvernement italien («   le Gouvernement   ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. La première requérante était propriétaire d’un terrain de 3   200 mètres carrés sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 369, parcelles 160, 164, 166 et 168. L’ancien plan général d’urbanisme de Rome de 1931 ( piano regolatore generale ) et le nouveau plan général d’urbanisme de 1965 classaient ce terrain comme complémentaire ( zona di completamento ), à savoir comme terrain constructible au motif qu’il était enclavé dans une zone largement construite et déjà entièrement urbanisée. Par un arrêté du 9 novembre 1970, approuvé par la région Latium le 11   juillet 1975, la municipalité de Rome affecta le terrain à la construction d’une école et, par conséquent, le frappa d’une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation. Il ressort du dossier que l’interdiction de construire devint caduque en 1984. Malgré l’expiration de l’interdiction de construire, le terrain ne retrouva pas son affectation d’origine. En effet, dans l’attente de la décision de la municipalité de Rome quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime de non-constructibilité prévu par l’article 4 de la loi n o 10 de 1977, disposition considérée comme applicable à ce type de situation par la jurisprudence. Par un arrêté du 4 juin 1990, la municipalité imposa de nouveau une interdiction de construire sur le terrain en vue de l’expropriation pour y construire une école.   1. La première procédure devant les juridictions administratives   La première requérante attaqua l’arrêté du 4 juin 1990 devant le tribunal administratif régional du Latium («   TAR   »). Par une décision déposée du 16 novembre 1991, le TAR rejeta le recours de la première requérante. Cette dernière interjeta appel de cette décision devant le Conseil d’Etat. Par un arrêt déposé au greffe le 6 novembre 1996, le Conseil d’Etat accueillit l’appel de la première requérante et annula l’arrêté attaqué, au motif que la nouvelle imposition d’une interdiction de construire n’était pas justifiée par la nécessité réelle de construire un bâtiment scolaire, compte tenu de la diminution progressive du taux de natalité dans la région.   2. La deuxième procédure devant les juridictions administratives   Entre-temps, le 1 er août 1991, la première requérante avait demandé à la municipalité de Rome un permis de construire sur le terrain en cause. Etant donné l’absence de réponse de la municipalité, qui équivalait à un refus, la première requérante introduisit un recours devant le TAR. Elle faisait valoir que la municipalité de Rome avait l’obligation de se prononcer. Par une décision du 6 mars 1996, le TAR ordonna à la municipalité de prendre une décision sur la demande de permis de construire présentée par la première requérante. Cette décision étant devenue définitive le 20 mai 1996 et la municipalité ne s’étant pas exécutée, la première requérante introduisit devant le TAR deux recours en exécution ( giudizi di ottemperanza ). Par une décision du 29 mai 1997, publiée le 29 juillet 1997, le TAR accueillit ces deux recours et ordonna la nomination d’un commissaire ad acta , chargé de se prononcer au lieu de la municipalité sur la demande concernant le permis de construire.   3. La troisième procédure devant les juridictions administratives   Par un arrêté notifié le 10 septembre 1997, la municipalité se prononça sur la demande de permis de construire et rejeta celle-ci au motif que le terrain n’était pas constructible. La première requérante attaqua cet arrêté devant le TAR. Dans un premier recours, elle mettait en cause la compétence de la municipalité à se prononcer, étant donné la nomination du commissaire ad acta. Dans un deuxième recours, elle contestait la légalité du refus de lui accorder un permis de construire, au vu de l’arrêt du Conseil d’Etat du 6   novembre 1996, qui avait annulé la nouvelle interdiction de construire. Quant au premier recours, par un jugement du 10 avril 1998, le TAR accueillit le recours de la requérante et annula l’arrêté de la municipalité, au motif que cette dernière n’était plus compétente pour adopter une telle mesure à la suite de la nomination du commissaire ad acta . Par un recours notifié le 3 juin 1999, la municipalité attaqua ce dernier jugement du TAR devant le Conseil d’Etat. Par un arrêt déposé au greffe le 3 juillet 2000, le Conseil d’Etat accueillit l’appel de la municipalité, au motif que   l’arrêté de la municipalité rejetant la demande de permis de construire avait été adopté le 15 juillet 1997, soit avant la publication du jugement du TAR ordonnant la nomination du commissaire ad acta . Il s’ensuivait que le refus d’accorder un permis de construire était valide. Entre-temps, le 10 juin 1998, le commissaire ad acta avait accordé un permis de construire à la première requérante. Cette dernière, par un contrat signé le 13 mai 1999, vendit le terrain et le permis de construire en question à la deuxième requérante, qui se constitua dans toutes les procédures devant les juridictions administratives et entama les travaux de construction d’un immeuble, conformément au permis de construire délivré par le commissaire ad acta . Quant au deuxième recours, par un jugement du 2 novembre 2000, le TAR annula l’arrêté municipal refusant le permis de construire, au motif que le terrain était redevenu constructible à la suite de l’annulation par le Conseil d’Etat, le 6 novembre 1996, de la nouvelle interdiction de construire. La municipalité interjeta appel de cette décision devant le Conseil d’Etat. Par un arrêt déposé au greffe le 28 janvier 2002, le Conseil d’Etat accueillit l’appel de la municipalité, estimant qu’à la suite de l’annulation du permis d’exproprier, le terrain n’était pas redevenu constructible. En effet, celui-ci était soumis à l’interdiction de construire prévue à l’article 4, dernier alinéa, de la loi n o 10 de 1977, en attendant que la municipalité se prononce sur la nouvelle affectation du terrain. Le permis de construire accordé par le Commissaire ad acta était dès lors sans effet. A la suite de cet arrêt du Conseil d’Etat, la municipalité ordonna la démolition de l’immeuble qui avait été entre-temps édifié par la deuxième requérante, conformément au permis de construire délivré par le commissaire ad hoc . Par un arrêté du 20 mars 2003, la municipalité de Rome offrit à la deuxième requérante de verser une amende de 1   683   704 EUR au lieu de procéder à la démolition de l’immeuble. Le 28 mars 2003, la deuxième requérante paya cette amende au bénéfice de la municipalité mais introduisit un recours devant le TAR afin de contester la légalité de l’arrêté du 20 mars 2003. Il ressort du dossier que cette dernière procédure est toujours pendante. B.     Le droit et la pratique internes pertinents Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Scordino   c. Italie (n o 2) (n o 36815/97, 15 juillet 2004). GRIEF Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1, les requérantes se plaignent des mesurent frappant le terrain, et en particulier du maintien de l’interdiction de construire après l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 novembre 1996. EN DROIT Les requérantes se plaignent des dommages découlant de l’interdiction de construire frappant leur terrain. Elles invoquent l’article 1 du Protocole n o 1, qui se lit ainsi   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » A titre préliminaire, le Gouvernement fait valoir qu’en 1962 le terrain litigieux avait déjà été soumis à une limitation de bâtir aux termes de la loi n o 1479 du 1939 , pour des raisons de protection du paysage. Une telle limitation de bâtir était donc antérieure à l’adoption de l’arrêté de la municipalité de Rome du 9 novembre 1970, par lequel le terrain a été frappé d’une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation. Le Gouvernement observe aussi que l’interdiction absolue de construire frappant le terrain en vue de son expropriation a une durée limitée, est prévue par la loi et répond à l’intérêt public. A ce dernier égard, le Gouvernement soutient que la situation litigieuse est justifiée par la nécessité pour les autorités publiques d’adapter les dispositions en matière d’urbanisme aux exigences d’aménagement du territoire et rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les Etats contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique. Quant au pouvoir de contrôle réservé à la Cour en ce qui concerne le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde du droit au respect des biens, le Gouvernement fait valoir qu’en droit italien seul l’Etat a le droit de bâtir et les privés peuvent acquérir un tel droit seulement en vertu d’une concession de la part des pouvoirs publics. Enfin, s’agissant de l’inexistence de tout recours interne effectif susceptible de remédier à la situation litigieuse (voir, entre autres, Scordino   c. Italie (n o 2), précité, § 98), le Gouvernement soutient que le cas d’espèce démontre la nature effective du recours devant les juridictions administratives dans des affaires similaires à la présente. Les requérantes s’opposent à la thèse du Gouvernement. A titre préliminaire, elles font valoir que la limitation de bâtir frappant leur terrain aux termes de la loi n o 1479 du 1939 ne comportait pas une interdiction absolue de bâtir, une autorisation de la part des autorités administratives étant suffisante afin de pouvoir y construire. D’après les requérantes, la situation dénoncée n’est pas conforme à l’article 1 du Protocole n o 1. A cet égard, elles font observer que l’ingérence dans leur droit au respect des biens dure depuis plus de trente-six ans, étant donné que leur terrain se trouve sous le coup des mesures de sauvegarde à compter de la décision prise par la municipalité en 1970. Les requérantes observent que, compte tenu notamment de l’arrêt du Conseil d’Etat déposé au greffe le 6 novembre 1996 et du jugement du TAR du 6 mars 1996, la deuxième requérante a procédé à la construction d’un immeuble sur le terrain. Toutefois, à la suite de la conclusion de la procédure devant les juridictions nationales, leur terrain a été soumis à nouveau pour une durée indéterminée à une interdiction de construire, en l’absence de toute indemnisation. Les requérantes affirment que, par l’effet combiné des interdictions de construire en vue de l’expropriation du terrain, leur droit de propriété a été «   gelé   » pendant toute cette période   : elles ont perdu la pleine jouissance du terrain et la valeur de celui-ci a été réduite à néant. Vu la gravité de l’atteinte à leur droit de propriété, les requérantes soutiennent que l’absence d’indemnisation est incompatible avec l’article 1 du Protocole n o 1 et qu’il y a eu rupture du juste équilibre. Compte tenu de la substance de la requête, la Cour estime qu’il convient de mettre fin à l’application de l’article 29 § 3 de la Convention. En outre, elle estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond   ; il s’ensuit que la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.   S. Dollé   F. Tulkens   Greffière   Présidente