CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 12 mai 2009

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Emilio Gasparini, est un ressortissant italien, né en   1945 et résidant à Bruxelles (Belgique). Il est représenté devant la Cour par M e   J. ‑ P.   Cuny, avocat à Versailles (France). A.     Les circonstances de l'espèce Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit. Le requérant entra au service de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) à compter de 1976 et travaille depuis lors au siège de cette organisation à Bruxelles. Fin 1999, le Conseil de l'Atlantique Nord, l'autorité décisionnaire de l'Organisation, décida de porter le taux de la contribution des agents au régime des pensions de 8 % à 8,3 % de leur salaire de base. Le requérant adressa alors au Secrétaire général de l'OTAN une réclamation dans laquelle il contestait cette augmentation. Le 21 décembre 2000, le Secrétaire général décida de maintenir le taux de la contribution de l'intéressé au régime des pensions à 8,3 %. Le 12 janvier 2001, le requérant saisit la Commission de recours de l'OTAN (CROTAN) d'un recours en annulation de cette décision, conformément à l'article 4.21 du règlement du personnel civil de l'Organisation. Il demanda à ce que le taux de sa contribution fût ramené de 8,3   % à 8 % et sollicita le remboursement des sommes correspondant à la différence entre ces deux taux, qui avaient été prélevées sur son salaire depuis le 1 er   janvier   2000. Lors de l'audience qui se tint le 4 septembre 2002, le requérant mit en cause la conformité de la procédure suivie devant la CROTAN avec l'article   6   §   1 de la Convention. Il visa en particulier l'article   4.71 du règlement du personnel civil prévoyant l'absence de publicité des débats. Par une décision du 5 septembre 2002, la CROTAN rejeta le grief relatif à la publicité des débats, pour les motifs suivants   : «   (...) si la Commission ne dispose pas de la faculté de décider de rendre publique l'une de ses séances, les droits du requérant à être entendu, à se faire assister ou représenter lors de l'audience devant la Commission sont pleinement respectés   ; qu'ainsi [le requérant] ne saurait valablement prétendre que l'absence de caractère public des débats, destinée à en préserver la sérénité dans le contexte spécifique d'une organisation telle que l'OTAN, porterait atteinte aux droits fondamentaux des requérants devant la Commission   ; qu'il suit de là que la demande de l'intéressé présentée à l'ouverture de la séance de la Commission et tendant à ce que l'audience soit publique, doit être rejetée (...).   » Sur le fond, la CROTAN débouta le requérant, estimant que l'intéressé n'était pas fondé à prétendre que la décision du Conseil de l'Atlantique Nord de porter de 8 % à 8,3 % le taux de contribution au régime des pensions serait intervenue en méconnaissance des dispositions du règlement du personnel civil, et qu'il n'était pas établi que ce choix procéderait d'une appréciation manifestement erronée des besoins de financement du régime des pensions ni que l'augmentation du taux de cotisation bouleverserait l'économie du contrat des agents. En vertu de l'article 4.84 du règlement du personnel civil (voir la partie «   droit international pertinent   » ci-dessous), les décisions de la CROTAN sont insusceptibles de recours. B.     Le droit international pertinent Les relations entre les instances dirigeantes de l'OTAN et le personnel civil employé par l'Organisation sont régies par le règlement du personnel civil de l'OTAN, document approuvé par le Conseil de l'Atlantique Nord (qui est composé de représentants permanents des Etats membres ayant rang d'ambassadeurs). Les dispositions pertinentes de l'annexe IX (règlement relatif aux réclamations et recours) à ce règlement se lisent comme suit   : Article 4.11 «   Il est institué une Commission de recours comprenant un président et deux   membres titulaires, de nationalité différente. Les intéressés, qui doivent avoir la nationalité de l'un des Etats membres de l'OTAN, sont désignés par le Conseil de l'Atlantique Nord pour une durée de trois ans, en dehors du personnel de l'Organisation et des délégations nationales près du Conseil, parmi des personnes de compétence établie, dont une au moins doit avoir une compétence juridique.   » Article 4.16 «   Chaque partie peut, en invoquant une présomption de partialité, demander que la composition de la Commission de recours soit modifiée. Toutefois, les parties ne peuvent à cet effet faire état de la nationalité d'un membre de la Commission de recours. Cette dernière statue sur la demande présentée hors de la présence du membre intéressé.   » Article 4.21 «   La Commission des recours connaît des litiges d'ordre individuel auxquels pourrait donner lieu toute décision d'un Chef d'un Organisme de l'OTAN prise de sa propre autorité ou en application d'une décision du Conseil et qu'un agent, ancien agent ou ses ayants droit estiment lui faire grief. (...)   » Article 4.71 «   Les séances de la Commission de recours ne sont pas publiques.   » Article 4.72 «   Le Chef de l'Organisme de l'OTAN et le requérant peuvent, soit de leur propre chef, soit à la suite d'une demande de la Commission de recours, assister aux débats et développer oralement tous arguments à l'appui des moyens invoqués dans leurs mémoires. Ils peuvent se faire assister ou représenter à cet effet soit par un membre du personnel civil ou militaire de l'OTAN soit par un conseil choisi par eux (...)   » Article 4.84 «   Les décisions de la Commission ne peuvent faire l'objet que d'un recours en rectification devant la Commission dans le cas où la décision rendue serait entachée d'une erreur matérielle. Les parties peuvent demander à la Commission de réviser sa décision lorsqu'un fait déterminant n'a été connu de la Commission et de la partie demandant la révision qu'après que la Commission ait fait connaître sa décision. Aucune demande de révision ne peut être introduite après l'expiration d'une période de trois mois qui suit la découverte du fait mentionné ci-dessus ou, en tout état de cause, après l'expiration de la période de cinq ans qui suit la décision.   » En vertu de l'article IV de la Convention sur le statut de l'OTAN, des représentants nationaux et du personnel international, signée à Ottawa le 20   septembre   1951, «   l'Organisation possède la personnalité juridique   (...)   ». GRIEFS Le requérant se plaint sur le terrain de l'article 6 que la procédure devant la CROTAN ne répond pas aux exigences du procès équitable. Il dénonce en particulier le fait que les séances de cet organe ne soient pas publiques, faisant valoir que la publicité des débats figure au nombre des garanties «   organiques   » nécessaires à l'équité des procédures. Par ailleurs, il met en cause la partialité des membres de la CROTAN, soulignant que ceux-ci sont nommés par le Conseil de l'Atlantique Nord, l'organe de décision de l'Organisation. Or, selon le requérant, toute requête dont la CROTAN a à connaître doit certes être dirigée formellement contre le chef de l'organisme de l'OTAN compétent, mais touche en réalité en substance un acte qui émane de la volonté du Conseil. De plus, les critères de compétence posés par la disposition réglementaire applicable seraient insuffisants par rapport aux fonctions de nature juridictionnelle confiées à la CROTAN. Dès lors, le processus de nomination des membres de celle-ci se concilierait difficilement avec la notion de tribunal indépendant et impartial. De manière générale, le requérant fait grief à la Belgique, en tant que pays hôte de l'OTAN, et à l'Italie, dont il est ressortissant, de n'avoir pas veillé à ce que l'Organisation, au moment de sa création, mette en place un système juridictionnel interne compatible avec les exigences de la Convention. EN DROIT Le requérant reconnaît que les violations de la Convention qu'il allègue trouvent leur origine non pas dans une action ou une omission des Etats défendeurs ou de leurs autorités, mais dans une décision du Conseil de l'Atlantique Nord, mise en œuvre par le Secrétaire général de l'OTAN et confirmée par la Commission de recours de cette organisation. Cependant, il estime que la procédure mise en place dans l'ordre juridique interne de l'OTAN ne répond pas aux normes du procès équitable au sens de l'article   6 de la Convention. Il soutient en effet qu'il était de la responsabilité des Etats membres de s'assurer, au moment de la création de l'OTAN, et en vertu des obligations qui leur incombaient au titre de l'article 6 de la Convention, que les mécanismes internes de règlement des litiges mis en place par cette organisation étaient conformes à la Convention. A.     Principes applicables Dans les affaires Bosphorus ( Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi dite «   Bosphorus Airways   » c.   Irlande ([GC], n o   45036/98, CEDH   2005 ‑ VI), Behrami et Behrami c.   France ((déc.) [GC], n o   71412/01, 31   mai 2007), et Saramati c.   Allemagne, France et Norvège ((déc.) [GC], n o   78166/01, 31 mai 2007), la Cour a rappelé que, si la Convention n'interdit pas aux Etats de transférer des pouvoirs souverains à une organisation internationale à des fins de coopération dans certains domaines d'activité, les Etats demeurent responsables au titre de l'article 1 de la Convention de tous les actes et omissions de leurs organes, même si ceux ‑ ci découlent de la nécessité d'observer des obligations juridiques internationales   ; en effet, l'article 1 ne fait aucune distinction quant au type de normes ou de mesures en cause et ne soustrait aucune partie de la «   juridiction   » des Parties contractantes à l'empire de la Convention. Cependant, la Cour a ensuite précisé que, lorsque l'acte d'un Etat se justifiait par le respect des obligations découlant pour celui-ci de son appartenance à une organisation internationale et que l'organisation en question accordait aux droits fondamentaux une protection à tout le moins équivalente à celle assurée par la Convention, il y avait lieu de présumer que les exigences de la Convention étaient respectées par l'Etat. Pareille présomption pourrait toutefois être renversée dans le cadre d'une affaire donnée si l'on estimait que la protection des droits garantis par la Convention était entachée d'une insuffisance manifeste. Dans un tel cas, le rôle de la Convention en tant qu'«   instrument constitutionnel de l'ordre public européen   » dans le domaine des droits de l'homme l'emporterait sur l'intérêt de la coopération internationale ( Bosphorus , précité, §§   155 ‑ 156, et, Behrami et Behrami   c.   France , et Saramati c. Allemagne, France et Norvège , § 145). Dans l'affaire Bosphorus , la Cour a relevé que la mesure en cause (la saisie en Irlande de l'aéronef loué par la société requérante, sur la base d'un règlement communautaire pris lui-même en application d'une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU) avait été mise en œuvre par les autorités de l'Etat défendeur, sur son territoire national, à la suite d'une décision d'un ministre de cet Etat ( Bosphorus , précité, § 137). Dans cette situation, la Cour n'a vu aucun problème touchant à sa compétence, notamment ratione   personae , vis-à-vis de l'Etat irlandais. En revanche, la Cour a jugé que les affaires ultérieures Behrami et Behrami   c.   France , et Saramati c. Allemagne, France et Norvège , se distinguaient de l'affaire Bosphorus sur le plan à la fois de la responsabilité des Etats défendeurs découlant de l'article 1 et de la compétence ratione   personae de la Cour. En effet, elle a estimé que la responsabilité des Etats défendeurs ne pouvait être engagée du fait des actions et omissions litigieuses de la KFOR et de la MINUK, lesquelles étaient directement imputables à l'ONU en tant qu'organisation à vocation universelle remplissant un objectif impératif de sécurité collective. Elle en a dès lors conclu que les griefs des requérants dans ces affaires devaient être déclarés incompatibles ratione personae avec les dispositions de la Convention ( Behrami , précitée, §§ 151-152). La Cour rappelle également qu'elle a été amenée à examiner des questions très similaires à celles soulevées en l'espèce dans deux   affaires récentes ( Boivin c. 34 Etats membres du Conseil de l'Europe (déc.), n o   73250/01, 9   septembre 2008, CEDH 2008-..., et Connolly   c.   15   Etats membres de l'Union européenne , n o 73274/01, 9 décembre 2008, non publiée) qui portaient, comme en l'espèce, sur des litiges opposant des fonctionnaires internationaux aux organisations internationales qui les employaient. Dans ces affaires, elle a constaté qu'à aucun moment les Etats défendeurs n'étaient intervenus, directement ou indirectement, dans les litiges en cause, et n'a relevé aucune action ou omission de ces Etats ou de leurs autorités qui serait de nature à engager leur responsabilité au regard de la Convention. Elle en a conclu que les requérants ne relevaient pas de la «   juridiction   » des Etats mis en cause et que leurs griefs étaient donc incompatibles ratione personae avec les dispositions de la Convention. Enfin, dans l'affaire Cooperatieve Producentenorganisatie Van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. c. Pays-Bas (n o   13645/05, 20   janvier   2009), la Cour a précisé que la présomption de respect de la Convention par les Etats mis en cause s'appliquait non seulement aux actions commises par les Etats contractants eux-mêmes, mais également aux procédures suivies au sein de l'organisation internationale en question et, en particulier, aux procédures devant la CJCE. A cette occasion, elle a rappelé que la protection accordée aux droits fondamentaux par l'organisation ne devait pas nécessairement être identique à celle assurée par l'article 6 de la Convention, et que la présomption ne pouvait être renversée dans le cadre d'une affaire donnée que si l'on estimait que la protection des droits garantis par la Convention était entachée d'une insuffisance manifeste. La Cour déduit des principes rappelés ci-dessus que les Etats membres ont l'obligation, au moment où ils transfèrent une partie de leurs pouvoirs souverains à une organisation internationale à laquelle ils adhèrent, de veiller à ce que les droits garantis par la Convention reçoivent au sein de cette organisation une «   protection équivalente   » à celle assurée par le mécanisme de la Convention. En effet, la responsabilité d'un Etat partie à la Convention pourrait être mise en jeu au regard de celle-ci s'il s'avérait ultérieurement que la protection des droits fondamentaux offerte par l'organisation internationale concernée était entachée d'une «   insuffisance manifeste   » ( Bosphorus , précité). En revanche, un Etat contractant ne peut se voir imputer une violation alléguée de la Convention à raison d'une décision ou d'une mesure émanant d'un organe d'une organisation internationale dont il est membre, dans la mesure où il n'a pas été établi ni même allégué que la protection des droits fondamentaux globalement offerte par ladite organisation internationale ne serait pas «   équivalente   » à celle assurée par la Convention et où l'Etat concerné n'est intervenu ni directement ni indirectement dans la commission de l'acte litigieux ( Boivin , précitée). B.     Application en l'espèce des principes susmentionnés La Cour constate qu'en l'espèce, contrairement à la situation dans les affaires   Boivin et Connolly précitées, le requérant allègue expressément que le mécanisme de règlement des conflits du travail interne à l'OTAN n'accorde pas aux droits fondamentaux une protection «   équivalente   » à celle assurée par la Convention. En effet, l'intéressé conteste des caractéristiques intrinsèques à ce système, à savoir l'absence de publicité des débats devant la Commission de recours de l'OTAN, prévue par l'article   4.71 de l'annexe IX au règlement applicable, ainsi que la procédure de nomination des membres de cette Commission telle que décrite par l'article   4.11 du même instrument (voir la partie «   Droit international pertinent   » ci-dessus). Dès lors, contrairement aux affaires Boivin et Connolly , où il n'y avait pas lieu de se livrer à un tel examen puisque les requérants mettaient en cause, non pas une lacune structurelle du mécanisme interne concerné, mais une décision particulière prise par l'organe compétent de l'organisation internationale en cause, la Cour considère qu'il lui faut rechercher si le mécanisme de règlement des conflits contesté dans la présente affaire, à savoir la voie de recours devant la CROTAN, est entaché d'une «   insuffisance manifeste   », ce qui renverserait en l'espèce la présomption de respect par les Etats défendeurs de leurs obligations au titre de la Convention. La Cour estime qu'elle doit examiner la question en tenant compte des principes développés dans sa jurisprudence concernant les juridictions nationales des Etats défendeurs. A cet égard, elle observe cependant que son contrôle en vue de déterminer si la procédure devant la CROTAN, organe d'une organisation internationale ayant une personnalité juridique propre et non partie à la Convention, est entachée d'une insuffisance manifeste est nécessairement moins ample que le contrôle qu'elle exerce au regard de l'article   6 sur les procédures devant les juridictions internes des Etats membres de la Convention, lesquels se sont obligés à en respecter les dispositions. Pour la Cour, il lui faut en réalité déterminer si, au moment où ils ont adhéré à l'OTAN et lui ont transféré certains pouvoirs souverains, les Etats défendeurs ont pu, de bonne foi, estimer que le mécanisme de règlement des conflits du travail interne à l'OTAN n'était pas en contradiction flagrante avec les dispositions de la Convention. Quant au grief relatif à la publicité des débats, la Cour a rappelé à de nombreuses reprises dans sa jurisprudence relative aux procédures devant les juridictions nationales des pays membres que la tenue d'une audience publique constitue un principe fondamental consacré par l'article 6   §   1. Cela étant, cette disposition n'exige pas nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les procédures. Tel est notamment le cas pour les affaires ne soulevant pas de question de crédibilité ou ne suscitant pas de controverse sur les faits qui aurait requis une audience, et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et d'autres pièces. La Cour reconnaît que les autorités nationales peuvent tenir compte d'impératifs d'efficacité et d'économie, et juger par exemple que l'organisation systématique de débats peut constituer un obstacle à la particulière diligence requise en matière de sécurité sociale et, à la limite, empêcher le respect du délai raisonnable visé à l'article   6   §   1 (voir, par exemple, Schuler-Zgraggen   c.   Suisse , 24   juin   1993, §   58, série   A n o   263, et les affaires y citées). Si la Cour a d'abord souligné dans plusieurs affaires que, dans une procédure se déroulant devant un tribunal statuant en premier et dernier ressort, une audience doit avoir lieu à moins que des circonstances exceptionnelles justifient de s'en dispenser (voir, entre autres, Håkansson et Sturesson   c.   Suède , §   64, Fredin   c.   Suède (n o 2) , 23   février   1994, §§   21 ‑ 22, série   A n o   283-A   ; Allan   Jacobsson   c.   Suède (n o   2) , 19   février   1998, §   46, Recueil des arrêts et décisions 1998-I), elle a précisé par la suite que l'existence de pareilles circonstances dépend essentiellement de la nature des questions dont les tribunaux internes se trouvent saisis, et non de la fréquence des litiges où celles-ci se posent. Il convient ici, comme en toute autre matière, d'avoir égard avant tout au principe d'équité consacré par l'article   6, dont l'importance est fondamentale (voir, mutatis mutandis , Pélissier et Sassi c. France [GC], n o   25444/94, §   52, CEDH 1999-II, et Sejdovic   c.   Italie [GC], n o   56581/00, §   90, CEDH   2006-II). Par ailleurs, dans l'affaire Jussila c. Finlande ([GC], n o   73053/01, CEDH 2006 ‑ XIV), où le tribunal avait estimé que la tenue d'une audience publique dans une affaire pénale n'était pas nécessaire, la Cour a jugé que, l'intéressé ayant eu amplement l'occasion de présenter par écrit ses moyens de défense et de répondre aux conclusions des autorités fiscales, les exigences d'équité avaient été satisfaites et que, eu égard aux circonstances particulières de la cause, elles n'impliquaient pas la tenue d'une audience ( Jussila , précité, §   48). Il y a lieu cependant de souligner que, dans la plupart des affaires concernant une procédure devant des juridictions «   civiles   » statuant au fond dans lesquelles elle est arrivée à cette conclusion, le requérant avait eu la possibilité, contrairement à la situation en l'espèce, de solliciter la tenue d'une audience publique ( Martinie c. France [GC], n o 58675/00, §   41, CEDH 2006 ‑ VI). Quant à la présente affaire, la Cour constate que l'article   4.71 de l'annexe   IX au règlement du personnel civil de l'OTAN prévoit expressément que «   les séances de la Commission de recours ne sont pas publiques   ». Cette disposition est cependant fortement nuancée par l'article suivant, qui dispose que les parties au litige peuvent «   assister aux débats et développer oralement tous arguments à l'appui des moyens invoqués dans leurs mémoires [ainsi que] se faire assister ou représenter à cet effet soit par un membre du personnel civil ou militaire de l'OTAN soit par un conseil choisi par eux   ». De manière générale, la Cour observe que la CROTAN a à connaître du contentieux du travail entre les instances dirigeantes de l'OTAN et le personnel civil employé par cette organisation. Il s'agit donc de litiges en matière civile qui, en général, portent sur des questions d'ordre technique et exigent une décision rapide, ainsi que l'illustre du reste l'affaire du requérant dans laquelle celui-ci contestait l'augmentation du taux de sa contribution au régime de pensions des agents de l'OTAN. Enfin, la Cour relève que, dans sa décision du 4   septembre 2002 déboutant le requérant, la CROTAN a justifié l'absence de caractère public des débats par la nécessité d'«   en préserver la sérénité dans le contexte spécifique d'une organisation telle que l'OTAN (...)   ». Au vu de l'ensemble de ces éléments, la Cour estime que les deux   Etats défendeurs, au moment où ils ont approuvé le règlement sur le personnel civil, ont pu considérer à bon droit que le type d'affaires dont la CROTAN a à connaître pouvaient être examinées et tranchées par elle de manière adéquate dans le cadre de la procédure prévue par le règlement applicable, et, qu'eu égard à l'ensemble des dispositions de ce règlement, notamment à l'article 4.72 précité, les exigences d'équité étaient satisfaites sans la tenue d'une audience publique. Sans examiner plus avant le cas d'espèce, elle relève qu'il ressort de la décision de la CROTAN et des autres éléments du dossier que l'absence de publicité n'a en rien nui à l'équité de l'ensemble de la procédure. Quant au grief du requérant tenant à la partialité alléguée des membres de la Commission, la Cour remarque d'emblée, à la lecture de l'article   4.11 du règlement pertinent que les trois membres de la CROTAN, qui sont désignés pour trois ans par le Conseil de l'Atlantique Nord, doivent être des personnes entièrement extérieures à l'OTAN et dont la compétence est «   établie   ». Elle observe par ailleurs que, contrairement à ce qu'affirme le requérant, il ressort clairement de l'article 4.21 que les recours soumis à la CROTAN doivent être dirigés contre des décisions des chefs des organismes de l'OTAN, qu'ils appliquent ou non des décisions du Conseil de l'Atlantique Nord (voir la partie «   Droit international pertinent   » ci ‑ dessus). Dans la décision dont le requérant fait grief en l'espèce, la CROTAN rappelle d'ailleurs expressément qu'elle «   ne peut connaître directement d'une décision du Conseil de l'Atlantique Nord   ». La Cour observe par ailleurs que tout requérant peut, conformément à l'article   4.16 de l'annexe IX au règlement sur le personnel civil, invoquer une présomption de partialité et demander que la composition de la Commission de recours soit modifiée. Elle constate à titre incident que le requérant ne s'est prévalu, à aucun moment, de cette possibilité au cours de la procédure devant la Commission. Quoi qu'il en soit, elle considère ici aussi que, eu égard à l'ensemble des dispositions réglementaires pertinentes, les deux   Etats défendeurs ont pu juger au moment de l'adoption du règlement applicable que celui-ci instituait un tribunal conforme aux exigences posées par l'article 6. Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que les deux Etats mis en cause ont pu à bon droit considérer, au moment où ils ont approuvé le règlement sur le personnel civil et ses annexes par l'intermédiaire de leurs représentants permanents siégeant au Conseil de l'Atlantique Nord, que les dispositions régissant la procédure devant la CROTAN satisfaisaient aux exigences du procès équitable. Aucun élément susceptible de contredire ce constat n'a été porté à la connaissance de la Cour. Elle en conclut que la protection offerte au requérant en l'espèce par le mécanisme de règlement interne des conflits de l'OTAN n'était donc pas entachée d'une «   insuffisance manifeste   » au sens donné à ce terme dans l'arrêt   Bosphorus , particulièrement dans le contexte spécifique d'une organisation telle que l'OTAN. Dès lors, elle considère que le requérant n'est pas fondé à faire grief à l'Italie et à la Belgique d'avoir souscrit à un système contraire à la Convention, et que la présomption de respect de celle-ci par ces deux   Etats n'a pas été renversée. Il s'ensuit que les griefs du requérant sont manifestement mal fondés et doivent être rejetés en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à la majorité, Déclare la requête irrecevable. Françoise Elens-Passos   Ireneu Cabral Barreto       Greffière adjointe   Président