CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 1 décembre 2009

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Ratcho Blagoev Petrov et M me Eleonora Blagoeva Cheikova, sont des ressortissants bulgares, nés respectivement en 1946, 1944 et 1950 et résidant à Sofia. Ils sont représentés devant la Cour par M e   A. Gavrilova-Ancheva, avocate à Sofia. Le gouvernement défendeur est représenté par son coagent, M me   M.   Kotseva, du ministère de la Justice. A.     Les circonstances de l’espèce 2.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 3.     Les trois requérants sont frère et sœurs et sont les héritiers de M.B. et I.B., qui étaient propriétaires de plusieurs terrains situés à Boyana, dans la banlieue de Sofia. Ces terrains ont été nationalisés en 1948 et font partie, depuis le début des années 70, d’une résidence gouvernementale d’une superficie totale 120 hectares (ha), qui abrite notamment la résidence du Président de la République. Une partie des constructions érigées sur les terrains en question fut détruite après l’expropriation. Deux maisons et un garage situés sur l’un des terrains furent toutefois conservés. 1.     Les démarches administratives en vue de la restitution des terrains 4.     Le 29 janvier 1993, les requérants informèrent le Service national de protection près le Président de la République ( Национална служба за охрана ), administration chargée de la gestion de la résidence Boyana, qu’en vertu de la loi du 21 février 1992 sur la restitution de la propriété des biens immobiliers nationalisés («   la loi sur la restitution   »), ils s’estimaient propriétaires de plusieurs terrains inclus dans la résidence, d’une superficie totale d’environ 13   ha, ainsi que de trois bâtiments. Ils demandaient l’évacuation des terrains et le paiement d’une indemnité d’occupation. 5.     A la même date, ils saisirent le maire d’arrondissement d’une demande de radiation des biens en question des registres des propriétés de l’Etat. 6.     Dans le cadre de cette procédure furent recueillis les avis de plusieurs administrations concernées. Dans une lettre en date du 28 juin 1994, le Conseil des ministres rendit un avis où il indiquait notamment ceci   : «   La gestion et l’exploitation du complexe Boyana sont effectuées par le Service national de protection, qui exerce donc le droit de propriété de l’Etat en son propre nom, pour son propre compte et sous sa responsabilité. (...) Si le terrain en cause n’existe plus ou si une partie du terrain est construite et que le terrain n’existe plus dans ses limites d’origine, le maire d’arrondissement doit procéder à la radiation de la partie du terrain pouvant constituer une parcelle indépendante aux termes de la loi sur l’aménagement territorial et urbain. (...) (...) il est également nécessaire de rechercher si les terrains existent dans leur état d’origine. A notre avis, l’existence de constructions souterraines ou situées au niveau du sol et qui servent à la gestion de la résidence ou à l’accomplissement des fonctions du Service national de protection doit être considérée comme ayant modifié l’état du bien exproprié. Il est néanmoins nécessaire de solliciter l’avis dudit service (...) sur ce point. Les terrains construits sont restitués si les constructions existent dans leurs limites d’origine. (...) Le droit de propriété sur les biens expropriés (...) est restitué par l’effet de la loi mais il incombe au maire de rechercher si les conditions prévues par la loi sur la restitution sont réunies (...).   » 7.     Dans un avis du 20 juin 1994, le directeur du Service national de protection attira l’attention sur les conséquences qui découleraient d’une réduction éventuelle du complexe Boyana en cas de restitution d’une partie des terrains, compte tenu des dépenses nécessaires pour le déplacement des installations et des difficultés d’utilisation du complexe. Il souligna que la construction éventuelle de bâtiments sur les terrains restitués aurait également un impact sur l’environnement, sur l’aménagement urbain et sur la sécurité de deux réservoirs d’eau situés à proximité et destinés à l’approvisionnement de Sofia en eau potable. 8.     Le 27 mars 1995, la commission présidée par l’architecte de la ville transmit au maire ses conclusions, dans lesquelles elle estimait qu’il était possible de restituer aux requérants et de radier du registre une partie des terrains qu’ils revendiquaient, d’une superficie totale de 5,8 ha, ainsi que les constructions existantes, mais que la destination des terrains dans le plan d’urbanisme, à savoir une résidence gouvernementale, devait être maintenue. 9.     Dans un avis du 5 mai 1995, l’état-major de l’armée exposa que le complexe Boyana revêtait, en temps de paix comme en temps de guerre, des fonctions spécifiques liées à la sécurité et au fonctionnement du commandement suprême des armées, et que ces fonctions ne pouvaient être modifiées que par un acte du Conseil des ministres ou du Parlement. 10.     Le 16 mai 1995, le jurisconsulte du ministère des Finances estima que les demandes de restitution ne pouvaient être satisfaites puisque le projet de construction d’une résidence gouvernementale avait été réalisé. 11.     Le 13 juin 1995, le groupe de travail mis en place par le maire au sujet des demandes de restitution de plusieurs terrains à Sofia rendit également son avis. En ce qui concernait les demandes des requérants, il estimait possible la radiation d’une partie des terrains et des anciennes constructions. Deux de ses membres formulèrent des opinions dissidentes qui furent jointes à l’avis. 12.     Par trois arrêtés en date du 28 mai 1996, le maire de Sofia ordonna la radiation des registres des propriétés de l’Etat et la restitution aux héritiers de M.B. et I.B. de trois terrains, d’une superficie totale de 5,8 ha, ainsi que de deux maisons et d’un garage érigés sur l’un des terrains. Les arrêtés précisaient que la destination des terrains figurant dans le plan d’urbanisme devait être conservée. 13.     Par une lettre du 10 juin 1996, les requérants invitèrent le Service national de protection à une réunion dans les locaux de la mairie, le 20 juin 1996, en vue de la remise de la possession des biens en présence d’une commission municipale désignée à cette fin. Aucun représentant du Service national de protection ne se rendit à cette réunion. 14.     Par une lettre du 25 juin 1996, le directeur du Service national de protection informa les requérants que, les terrains n’étant pas délimités dans le plan d’urbanisme, il ne pouvait leur transmettre la possession. Par ailleurs, le service ne disposait pas de budget en vue au versement d’une indemnité d’occupation, 15.     Par une nouvelle lettre du 1 er juillet 1996, le directeur réitéra son refus, arguant que les terrains revendiqués n’existaient pas dans leurs limites d’origine mais faisaient partie d’un ensemble qui était la propriété publique de l’Etat. Il informa les requérants qu’il contestait la légalité des arrêtés rendus par le maire le 28 mai 1996. Par une autre communication de la même date, il invita le gouverneur de région à annuler les arrêtés en cause, dans le cadre de ses compétences de contrôle de légalité des actes administratifs. 16.     Le 4 juillet 1996, les héritiers tinrent une nouvelle réunion en présence de représentants de la mairie et tentèrent de pénétrer sur les terrains, mais en furent empêchés par les gardes. 17.     Par une lettre du 24 juillet 1996, le gouverneur de région demanda au maire de Sofia de transmettre le dossier administratif et de surseoir à l’exécution des arrêtés du 28 mai 1996. Le 1 er août 1996, l’adjoint au maire de Sofia refusa de transmettre le dossier. Il indiqua que la propriété des terrains était restituée ex lege lorsque les conditions visées par la loi sur la restitution étaient remplies, et que les actes du maire portant radiation des registres n’avaient pas d’incidence et n’étaient pas créateurs de droits. 18.     Par un arrêté du 11 septembre 1996, le gouverneur de région annula les trois arrêtés du maire du 28 mai 1996 au motif que la condition légale selon laquelle les biens devaient exister réellement et dans leurs limites d’origine n’était pas remplie, étant donné qu’ils faisaient partie d’un ensemble qui relevait du domaine public de l’Etat et qui était lié à la sécurité et à la défense du pays, et qu’ils n’avaient conservé ni leurs limites ni leur destination antérieures à l’expropriation. Cette décision ne fut pas notifiée aux requérants   ; ils en prirent connaissance au cours de la procédure judiciaire ultérieure. 2.     L’action en revendication des terrains 19.     Le 2 août 1996, les requérants et les autres héritiers engagèrent une action en revendication des terrains à l’encontre du Service national de protection. 20.     Une douzaine d’audiences eurent lieu devant le tribunal de la ville de Sofia. Deux d’entre elles furent reportées en raison de citations irrégulières. Deux autres furent ajournées du fait de l’intervention à la procédure de nouvelles parties, notamment du Conseil des ministres, qui succéda au Service national de sécurité dans la gestion de la résidence à partir du 1 er janvier 1998. 21.     Au cours des autres audiences, le tribunal examina le fond du dossier   ; il rassembla et examina les preuves demandées par les parties, ordonna notamment deux expertises, et entendit les experts. 22.     L’affaire fut mise en délibéré le 27 avril 2000. Le 2 novembre 2000, les requérants saisirent le président de la cour d’appel de Sofia d’un recours dénonçant le délai selon eux excessif du délibéré. Par une lettre du 14   novembre 2000, le président répondit que certains retards avaient été constatés mais que le jugement avait été déposé au greffe le jour précédent. 23.     Par un jugement du 8 novembre 2000, le tribunal rejeta l’action des requérants. 24.     Le tribunal considéra que les trois terrains d’une superficie totale de 5,8 ha ainsi que les deux bâtiments construits existaient réellement dans leurs limites d’origine au sens de la loi sur la restitution et que leur intégration dans le complexe Boyana ou leur changement d’affectation n’avaient pas de pertinence en l’espèce. Il estima par ailleurs que ni les arrêtés du maire du 28 mai 1996 ordonnant la radiation des biens des registres des propriétés de l’Etat ni la décision du gouverneur de région les annulant n’avaient d’incidence sur le fond de l’affaire car il s’agissait de décisions à caractère technique n’ayant pas d’effet sur le droit de propriété. 25.     En revanche, il considéra que les terrains revendiqués relevaient du domaine public de l’Etat et ne pouvaient dès lors faire l’objet d’une restitution en vertu de l’article 2 de la loi de 1997 sur l’indemnisation des propriétaires de biens nationalisés («   la loi sur l’indemnisation   ») car, pour les biens qui revêtaient les caractéristiques du domaine public et qui n’avaient pas été effectivement restitués au moment de l’entrée en vigueur de la loi en novembre 1997, cette disposition excluait l’effet translatif de la loi sur la restitution et le transformait en une créance d’indemnisation. 26.     Selon le tribunal, il était incontestable que les terrains en cause avaient été mis à la disposition d’autorités publiques aux fins de l’accomplissement de leurs fonctions depuis plusieurs décennies, et qu’ils avaient donc les caractéristiques d’un bien du domaine public de l’Etat tel que défini par la Constitution et la loi sur la propriété de l’Etat. 27.     Les requérants interjetèrent appel, arguant que la Constitution ne précisait pas quels biens relevaient du domaine public de l’Etat et que les critères applicables n’avaient été énoncés que dans la loi sur la propriété de l’Etat, entrée en vigueur en 1996. Selon eux, cette notion ne pouvait dès lors avoir un effet sur leur droit de propriété sur les terrains qui avaient été restitués au moment de l’entrée en vigueur de la loi sur la restitution, en 1992. 28.     La cour d’appel de Sofia tint deux audiences et ordonna notamment une nouvelle expertise. Par un arrêt du 8 août 2001, elle confirma le jugement. 29.     La cour estima que les terrains n’avaient pas été restitués en vertu de la loi sur la restitution, dans la mesure où, au moment de l’entrée en vigueur de cette loi, ils faisaient partie de la résidence Boyana et relevaient du domaine public de l’Etat. Elle se référa à la décision n o 4/1998 de la Cour constitutionnelle, selon laquelle il ressortait expressément de la loi de 1997 sur l’indemnisation, mais aussi des buts et principes inhérents à la loi de 1992 sur la restitution, que les propriétés du domaine public de l’Etat et des communes destinées à servir l’intérêt public étaient exclues du champ d’application de la loi sur la restitution. 30.     En réponse à l’argument des requérants, la cour indiqua que la notion de propriété publique avait été établie dans la Constitution en 1991, puis précisée dans la décision n o 19/1993 de la Cour constitutionnelle, qui avait déterminé les critères distinctifs des biens du domaine public, à savoir les prérogatives de puissance publique de l’organisme titulaire du droit de propriété, la nature du bien et son affectation à un usage d’intérêt public   ; ensuite, la loi du 21 mai 1996 sur la propriété de l’Etat avait défini les catégories de biens relevant du domaine public, qui comprenaient notamment ceux attribués aux administrations publiques en vue de l’accomplissement de leurs fonctions. 31.     La cour nota que les propriétés en cause avaient été attribuées au Conseil des ministres depuis les années 50, que des résidences gouvernementales y avaient été construites dans les années 70, et que le complexe, qui formait une unité fonctionnelle dotée d’une infrastructure commune, était utilisé aux fins de manifestations officielles par les organes dirigeants du pays, en l’occurrence les services du Président de la République. Elle observa également que l’un des bâtiments du complexe, qui était situé à proximité des terrains revendiqués, avait été mis à la disposition du Musée national historique. Elle estima que toutes ces caractéristiques conféraient au complexe la qualité de bien du domaine public de l’Etat. Quant à l’argument selon lequel les fonctions inhérentes à un complexe gouvernemental pouvaient être accomplies sur un terrain plus petit, la cour considéra que cette question dépendait de l’appréciation des autorités publiques auxquelles la gestion en avait été confiée et n’avait pas d’incidence sur le litige. 32.     Les requérants se pourvurent en cassation. La Cour suprême de cassation tint une audience le 23 janvier 2003. Par un arrêt du 10 mars 2003, elle rejeta le pourvoi, étant parvenue à des conclusions identiques à celle de la cour d’appel. 3.     Autres faits pertinents 33.     Les requérants indiquent qu’ils n’ont pas sollicité l’octroi d’une indemnité en vertu de la loi de 1997 sur l’indemnisation car, n’étant pas en mesure de prévoir l’issue défavorable de la procédure en revendication, ils n’ont pas pu introduire une telle demande dans le délai imparti, soit un an à compter de l’entrée en vigueur de la loi. 34.     Ils soulignent par ailleurs que certains bâtiments constituant la base hôtelière du complexe Boyana, notamment les bâtiments dont leur famille avait été expropriée, sont actuellement exploités en tant qu’hôtels et proposés à la location. B.     Le droit et la pratique internes pertinents 1.     La loi du 21 février 1992 sur la restitution 35.     La loi sur la restitution de la propriété des biens immobiliers nationalisés ( Закон за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, ЗВСОНИ ) prévoit la restauration du droit de propriété sur les biens nationalisés sans compensation en application de plusieurs lois spécifiques datant des années 1947 à 1952, lorsque se trouvent remplies certaines conditions, à savoir que les biens existent réellement dans leurs limites d’origine et qu’ils font toujours partie du patrimoine de l’Etat, des communes, des organisations ou des entreprises publiques. 36.     L’article 3 alinéa 3 dispose que lorsque la restitution en nature est impossible, les anciens propriétaires ou leurs héritiers pourront recevoir une indemnisation en vertu d’un texte à venir (la loi sur l’indemnisation des propriétaires de biens nationalisés, adoptée en novembre 1997). 37.     La restitution du droit de propriété intervient ex lege , sans qu’un quelconque acte de l’administration ne soit nécessaire. En particulier, les actes d’inscription et de radiation du registre des propriétés de l’Etat et des communes sont des documents de gestion interne de l’administration et n’ont aucun effet sur le droit de propriété (Реш. № 115 от 21.03.1994 г. по гр.д. № 3428, III г.о. ВС). En l’absence de contestation de la part de l’entité publique titulaire du droit de propriété sur le bien en question, la restitution est donc effectuée par la remise de la possession du bien. En cas de contestation, les prétendants à la restitution doivent introduire une action judiciaire en revendication afin d’établir leur droit. 38.     La jurisprudence a progressivement interprété les conditions posées par la loi sur la restitution. Aux termes de la décision interprétative n o 1/95 de la Cour suprême en date du 17   mai   1995 (Тълк. Реш. № 1/95 от 17.05.1995 г. по гр.д. № 3/1994, ОСГК), la condition selon laquelle les biens doivent exister «   réellement dans leurs limites d’origine   » n’implique pas qu’ils soient utilisés aux mêmes fins qu’au moment de leur nationalisation. Il est suffisant qu’ils existent réellement en tant qu’objet d’un droit de propriété dans les limites qu’ils avaient au moment de la nationalisation. Les modifications internes intervenues en relation avec leur destination sont sans incidence sur le droit à la restitution. Lorsqu’un bâtiment a fait l’objet d’un agrandissement postérieurement à la nationalisation, la partie qui existait au moment de la nationalisation peut être restituée. En revanche, si un terrain non bâti a fait l’objet de constructions, la restitution est impossible. La partie non construite du terrain peut toutefois être restituée s’il est possible d’en constituer une parcelle constructible indépendante en application des règles en vigueur. 39.     Par ailleurs, selon la jurisprudence de la Cour suprême de cassation, lorsque la destination du bien nationalisé a été modifiée dans le plan d’urbanisme et qu’il a été transformé en rue ou autre équipement d’infrastructure destiné à l’usage public, il ne constitue plus une parcelle indépendante et n’existe donc plus «   réellement dans ses limites d’origine   » (Реш. № 1343 от 21.11.2001 г. по гр.д. № 1233/01, IV г.о. ВКС). 2.     La loi du 18 novembre 1997 sur l’indemnisation 40.     L’article 2 de la loi sur l’indemnisation des propriétaires de biens nationalisés ( Закон за обезщетяване на собствениците на одържавени недвижими имоти, ЗОСОИ ) prévoit le versement d’une indemnisation aux anciens propriétaires des biens qui entrent dans le champ d’application de la loi de 1992 sur la restitution mais qui ne peuvent être restitués en nature parce qu’ils relèvent du domaine public de l’Etat ou des communes, qu’ils ont été acquis par des tiers ou qu’ils ont fait l’objet de constructions ou d’autres transformations. L’indemnisation peut prendre la forme de bons compensatoires (valeurs mobilières émises par l’Etat), d’actions ou de parts dans les entreprises ayant acquis les biens en question après la nationalisation, ou encore, le cas échéant, d’un droit de copropriété sur les biens nouvellement construits sur les terrains. Dans ce dernier cas, les parts attribuées correspondent à la valeur marchande des biens nationalisés à la date de l’entrée en vigueur de la loi. 41.     Les anciens propriétaires avaient en principe la possibilité de choisir la forme de l’indemnisation, sauf lorsque les biens étaient devenus propriété publique de l’Etat ou des communes avant l’entrée en vigueur de la loi sur la restitution, le 25 février 1992, ou qu’ils avaient été transférés à des tiers de bonne foi (article 2 alinéa 4). Dans ce cas, l’indemnité prenait obligatoirement la forme de bons compensatoires. 42.     Lorsque les biens relevaient du domaine public en vertu d’une loi ou d’une décision postérieures au 25 février 1992, les anciens propriétaires recevaient une indemnité égale à la valeur marchande du bien à la date d’entrée en vigueur de la loi (article 2 alinéa 7). 43.     Dans sa décision n o 4 du 11 mars 1998, la Cour constitutionnelle, saisie d’un recours visant à faire déclarer certaines dispositions de la loi sur l’indemnisation non conformes à la Constitution, a considéré ceci   : «   8.c.     (...) Si le terrain en cause relevait du domaine public au moment de l’entrée en vigueur de la loi sur la restitution, les anciens propriétaires reçoivent une indemnité sous la forme de bons compensatoires. Si le bien restitué est devenu une propriété relevant du domaine public [de l’Etat ou des communes] après le 25 février 1992 (...) les ayants droit sont indemnisés à hauteur de la valeur marchande du bien. Il est évident que tout transfert par l’Etat de biens restitués après le 25 février 1992 constitue une expropriation et présuppose le paiement d’une indemnité pécuniaire égale à la valeur du bien. (...) 9. (...) la restitution des biens du domaine public de l’Etat et des communes est exclue aussi bien par la loi de 1992 sur la restitution que par la loi sur l’indemnisation, qui vise les mêmes buts et repose sur les mêmes principes. En effet, la restitution est un processus de transfert de propriété de la part de l’Etat à des particuliers ou à des personnes morales non étatiques, mais ce processus est limité aux propriétés du domaine privé [de l’Etat et des communes]. La restitution ne touche pas les biens du domaine public, qui sont protégés par la Constitution car ils sont destinés à servir l’intérêt public (...).   » 44.     Les demandes d’indemnisation devaient être soumises au gouverneur régional ou au ministre compétent dans un délai d’un an après l’entrée en vigueur de la loi (article 6), soit jusqu’au 21 novembre 1998. Le gouverneur ou le ministre compétent devaient se prononcer dans un délai de deux mois. Le refus exprès ou tacite de ces autorités pouvait faire l’objet d’un recours judiciaire. Dans l’hypothèse où une action judiciaire portant sur le droit à une restitution en nature, en application de la loi de 1992, était encore pendante, la procédure concernant le droit à indemnisation pouvait être suspendue dans l’attente de la décision dans la première procédure, en vertu de l’article 182 alinéa 1 г) du code de procédure civile. 3.     Le statut des propriétés de l’Etat 45.     La Constitution bulgare de 1991 dispose en son article 17   : «   2.     La propriété est privée ou publique. (...) 4.     Le régime des biens appartenant à l’État et aux communes est fixé par la loi.   » 46.     Dans sa décision n o 19 du 21 décembre 1993, la Cour constitutionnelle, saisie d’une demande d’interprétation de l’article 17 alinéa 2,   a formulé les observations suivantes   : «   L’article 17 alinéa 2 de la Constitution énonce que la propriété est privée ou publique. Cette disposition ne définit pas les critères de distinction entre la propriété privée et la propriété publique (...). Pour [interpréter l’article 17 alinéa 2,] il convient de prendre en considération le point de savoir qui est le titulaire du droit de propriété ainsi que la nature des biens et leur destination. (...) L’Etat et les communes peuvent être titulaires d’une propriété privée, dans la mesure où ils peuvent exercer des activités économiques et participer aux échanges civils. Le fait qu’ils détiennent la puissance publique et que leur patrimoine doit être géré dans l’intérêt général ne suffit pas pour conclure que tous leurs biens relèvent du domaine public. (...) Seuls les sujets investis de la puissance publique, tels l’Etat ou les communes, peuvent être titulaires de propriété publique. (...) Il incombe au législateur de définir les biens qui relèvent du domaine public (...). La Cour constitutionnelle ne peut empiéter sur le pouvoir législatif et déterminer quels biens relèvent du domaine public de l’Etat et des communes et quels biens relèvent du domaine privé.   » 47.     L’article 2 alinéa 2 de la loi du 21 mai 1996 sur la propriété de l’Etat ( Закон за държавната собственост ), entrée en vigueur le 1 er juin 1996, dispose, dans sa version applicable au moment des faits de la présente espèce   : «   Relèvent du domaine public de l’Etat   : (...) 2.     les biens – propriétés de l’Etat [1] – mis à la disposition des administrations [2] pour l’accomplissement de leurs fonctions   ; (...) 4.     les biens – propriétés de l’Etat [3] – destinés à satisfaire de manière durable des besoins sociaux d’importance nationale par une utilisation commune. 48.     En vertu de l’article 7 de la loi, les biens relevant du domaine public de l’Etat ne peuvent être cédés, grevés de droits réels ou acquis par l’effet de la prescription. GRIEFS 49.     Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, les requérants dénoncent le refus de leur restituer les terrains en cause, le rejet de leur action en revendication, qu’ils estiment dû à l’application rétroactive d’une nouvelle loi, ainsi que l’absence d’indemnisation. 50.     Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n o 1, ils se plaignent que l’indemnisation prévue par la loi de 1997 pour les anciens propriétaires de biens devenus propriété publique de l’Etat avant l’entrée en vigueur de la loi sur la restitution est inférieure à celle prévue pour les biens devenus propriété publique après ce moment. 51.     Sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, ils soutiennent que l’exigence de «   délai raisonnable   » a été méconnue du fait de la durée de la procédure judiciaire. 52.     Sur le fondement de la même disposition, ils se plaignent également d’un défaut de motivation suffisante des décisions de justice rendues dans leur affaire. EN DROIT A.     Sur le grief tiré de l’article 1 du Protocole n o 1 53.     Les requérants se plaignent du refus des autorités compétentes de leur restituer les biens dont leur famille a été expropriée. Ils y voient une violation de l’article 1 du Protocole n o   1, qui est ainsi libellé   :   «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » 1.     Thèses des parties a)     Le Gouvernement 54.     Le Gouvernement, tout en soulignant l’intérêt primordial du processus de restitution, destiné à réparer les injustices commises par le passé, considère que le droit des anciens propriétaires d’obtenir la restitution de leurs biens nationalisés n’est pas inconditionnel et peut notamment être limité dans l’intérêt légitime des tiers ou de la société dans son ensemble. Il argue qu’en l’espèce, les juridictions compétentes ont considéré, à l’issue d’un procès en trois instances, que les terrains en cause relevaient du domaine public de l’Etat et ne pouvaient faire l’objet d’une restitution. 55.     Selon le Gouvernement, compte tenu de l’importance primordiale du complexe Boyana pour le fonctionnement des institutions du pays en temps de paix mais aussi en temps de guerre, le refus d’en restituer une partie aux requérants ne saurait être considéré comme une atteinte disproportionnée à leurs droits patrimoniaux. Ce complexe a été conçu, construit et exploité comme un tout, et le Gouvernement estime que son démembrement aux fins d’en remettre certaines parties à des personnes privées risquerait de mettre en danger le fonctionnement et la sécurité des institutions publiques concernées. 56.     Il expose en outre qu’en l’absence de restitution en nature, les requérants pouvaient prétendre à une indemnisation en vertu de la loi de 1997 sur l’indemnisation   ; et il souligne que les intéressés n’ont fourni aucun élément concernant l’indemnisation qu’ils auraient perçue à ce titre. b)     Les requérants 57.     Les requérants soutiennent que la propriété de leurs terrains leur a été restituée ex lege par l’effet de la loi sur la restitution, et qu’ils étaient dès lors titulaires d’un droit sur un «   bien   » au sens de l’article 1 du Protocole   n o   1 depuis l’entrée en vigueur de cette loi, le 25 février 1992. Dans ces circonstances, le rejet de leur action en revendication par les juridictions internes constituerait une privation de propriété. 58.     Les requérants considèrent que cette privation de propriété n’était pas «   prévue par la loi   » au sens de l’article 1 du Protocole n o 1   : d’une part, elle serait contraire au droit interne dans la mesure où les tribunaux auraient procédé à une application rétroactive de la loi de 1997 sur l’indemnisation en méconnaissance du principe selon lequel les actes normatifs ne peuvent, sauf disposition expresse, avoir un effet rétroactif   ; d’autre part, le concept de «   domaine public   » ne serait pas suffisamment clair et prévisible. Les requérants arguent à cet égard que ce concept n’a été défini que dans la loi de 1996 sur la propriété de l’Etat, et que celle-ci a subi plusieurs modifications. Par ailleurs, la loi de 1997 sur l’indemnisation permettrait de considérer qu’un bien relevait du domaine public à partir d’un moment antérieur à la création même de ce concept, ce qui laisserait place à une application arbitraire de la part des autorités. Enfin, les requérants estiment que la privation de la propriété des biens qu’ils considèrent s’être vu restituer porte atteinte aux principes de la prééminence du droit et de la sécurité juridique.   Ils citent à cet égard l’arrêt Kehaya et autres c. Bulgarie , (n os 47797/99 et 68698/01, 12 janvier 2006). 59.     Les requérants soutiennent que, dans la mesure où ils n’ont reçu aucune indemnité, la privation de propriété qu’ils ont subie n’a pas respecté le «   juste équilibre   » qui devait être ménagé entre la protection de leurs intérêts et les buts légitimes d’intérêt général éventuellement poursuivis. En ce qui concerne la loi de 1997 sur l’indemnisation évoquée par le Gouvernement, ils rappellent que les délais d’introduction d’une demande en application de cette loi étaient déjà expirés au moment du rejet de leur action en revendication, et qu’ils ne pouvaient dès lors plus former une telle demande. Ils estiment qu’en toute hypothèse, l’indemnité à laquelle ils avaient droit en vertu de cette loi, sous la forme de bons compensatoires qui s’échangeaient en 2003 à environ 23 % de leur valeur, ne constituait pas une compensation suffisante pour la privation de leur propriété. Ils soulignent à cet égard que les propriétaires de biens dont il a été déclaré après le 25   février 1992 qu’ils relevaient du domaine public de l’Etat avaient droit, eux, à une indemnité pécuniaire correspondant à la valeur marchande des biens. 2.     Appréciation de la Cour a)     Principes généraux 60.     La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, un requérant ne peut alléguer une violation de l’article 1 du Protocole n o   1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses «   biens   » au sens de cette disposition. La notion de «   biens   » peut recouvrir tant des «   biens actuels   » que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, ayant une base suffisante en droit interne et en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une «   espérance légitime   » d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété. En revanche, l’espoir de voir reconnaître la survivance d’un ancien droit de propriété qu’il est depuis bien longtemps impossible d’exercer effectivement ne peut être considéré comme un bien au sens de l’article   1 du Protocole n o 1. Il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non-réalisation de la condition ( Kopecký c. Slovaquie [GC], n o 44912/98, § 35, CEDH 2004 ‑ IX   ; Prince Hans ‑ Adam   II de Liechtenstein c. Allemagne [GC], n o 42527/98, §   83, CEDH 2001-VIII   ; Gratzinger et Gratzingerova c. République tchèque (déc.) [GC], n o 39794/98, § 69, CEDH 2002-VII). 61.     L’article 1 du Protocole n o 1 ne peut être interprété comme faisant peser sur les Etats contractants une obligation générale de restituer les biens leur ayant été transférés avant qu’ils ne ratifient la Convention. De même, cette disposition n’impose aux Etats aucune restriction à leur liberté de déterminer le champ d’application des législations qu’ils peuvent adopter en matière de restitution de biens et de choisir les conditions auxquelles ils acceptent de restituer des droits de propriété aux personnes dépossédées ( Kopecký , précité, § 35   ; Jantner c. Slovaquie , n o 39050/97, §   34, 4   mars   2003). 62.     En revanche, lorsqu’un Etat contractant, après avoir ratifié la Convention, y compris le Protocole n o 1, adopte une législation prévoyant la restitution totale ou partielle de biens confisqués en vertu d’un régime antérieur, ou bien lorsqu’une telle législation a été adoptée antérieurement mais demeure en vigueur après la ratification du Protocole n o 1, celle-ci peut être considérée comme engendrant un nouveau droit de propriété protégé par l’article 1 du Protocole n o 1 dans le chef des personnes satisfaisant aux conditions de restitution ( Kopecký , précité, §   35   ; Broniowski   c.   Pologne [GC], n o 31443/96, §   125, CEDH 2004-V). 63.     Dans toute une série d’affaires relatives à la restitution de biens expropriés par le passé, la Cour a jugé que les requérants n’avaient pas d’«   espérance légitime   » lorsque l’on ne pouvait considérer qu’ils possédaient de manière suffisamment établie une créance immédiatement exigible. Tel est le cas lorsque, à l’évidence, l’une des conditions essentielles requises par la loi n’est pas remplie par les intéressés ( Gratzinger et Gratzingerova , décision précitée, §§ 70-73), ou encore lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales ( Jantner , précité, §§   29 ‑ 33   ; Slavov et autres c. Bulgarie (déc.), n os   20612/02, 42563/02, 42596/02 et 16059/03, § 81, 2 décembre 2008   ; Kopecký , précité, §§   49 ‑ 50). 64.     A la lumière de ce qui précède, on peut conclure que la jurisprudence de la Cour n’envisage pas l’existence d’une «   contestation réelle   » ou d’une «   prétention défendable   » que les requérants satisfont aux conditions légales comme un critère permettant de juger de l’existence d’une «   espérance légitime   » protégée par l’article 1 du Protocole n o 1. En effet, lorsque l’intérêt patrimonial concerné est de l’ordre de la créance, il ne peut être considéré comme une «   valeur patrimoniale   » que lorsqu’il a une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il découle d’un acte juridique, tel une décision judicaire, ou qu’il est confirmé par une jurisprudence bien établie des tribunaux ( Kopecký , précité, § 52   ; Gratzinger et Gratzingerova , décision précitée, §   73). b)     Application à la présente espèce i)     Sur le droit à la restitution en nature des biens 65.     En ce qui concerne la présente espèce, la Cour observe que les requérants revendiquaient la restitution, en vertu d’une nouvelle législation, de biens nationalisés plusieurs décennies auparavant. Les intéressés soutiennent que le droit de propriété sur les terrains en cause leur a été transféré de plein droit à l’entrée en vigueur de la loi sur la restitution, en février   1992. La Cour relève qu’en vertu de ce texte, le droit de propriété n’est restauré par l’effet de la loi que si toutes les conditions visées par celle-ci sont réunies. Or la reconnaissance du fait que les conditions requises par la loi étaient réunies dans un cas donné ne pouvait se faire que par la remise de la possession effective du bien, lorsque l’entité publique titulaire du droit de propriété acceptait la demande de restitution, ou, en l’absence d’accord, par le biais d’une action judiciaire en revendication, le tribunal devant alors trancher la question de savoir si les conditions légales étaient réunies (paragraphe 37 ci-dessus). Dès lors, l’existence d’une simple «   prétention défendable   » dans le chef des requérants, fondée sur les dispositions de la loi sur la restitution et sur l’espoir que celles-ci allaient être appliquées d’une manière qui leur serait favorable, ne saurait suffire pour entraîner l’application de l’article 1 du Protocole n o 1 (paragraphe 64 ci-dessus). 66.     Les requérants n’ayant pas, en l’espèce, obtenu la restitution effective des biens revendiqués, la Cour considère qu’ils ne disposaient pas de «   biens actuels   » au sens de l’article 1 du Protocole n o 1. Il reste à déterminer s’ils avaient en droit interne une créance suffisamment établie sur laquelle aurait pu se greffer une «   espérance légitime   » d’obtenir un véritable droit de propriété. 67.     Dans la mesure où les requérants s’appuient sur les décisions du maire d’arrondissement portant radiation des terrains en question des registres des propriétés de l’Etat, la Cour observe qu’en vertu du droit interne, les actes d’inscription et de radiation portés sur ces registres n’ont pas d’effet sur le droit matériel en cause. La jurisprudence concernant la loi sur la restitution a confirmé que l’existence ou l’absence d’une inscription au registre ne sont ni une condition ni un obstacle à la restitution (paragraphe 37 ci-dessus). La Cour note de surcroît qu’en vertu de la législation pertinente, le maire n’avait aucune compétence en matière de restitution des biens appartenant à l’Etat, seule l’autorité administrative titulaire du droit de propriété pouvant effectuer une remise de possession à l’amiable. La Cour relève, au demeurant, que les arrêtés de radiation rendus par le maire en l’espèce ont été par la suite invalidés par le gouverneur de région. 68.     La seule autorité dont l’accord aurait pu permettre une restitution à l’amiable était celle qui exerçait le droit de propriété des terrains en cause et en assurait la gestion, à savoir le Service de protection près le Président de la République. Or ce service a refusé de faire droit à la demande de restitution des requérants et de leur transmettre la possession des terrains. Il a de plus expressément contesté la légalité des arrêtés du maire, et combattu l’action en revendication introduite par les intéressés. 69.     Dans ces circonstances, force est de constater que les requérants ne pouvaient se prévaloir d’une décision administrative définitive rendue par une autorité compétente reconnaissant que les conditions légales pour obtenir la restitution des biens en cause étaient réunies, décision qui aurait pu constituer une base légale suffisante permettant de considérer qu’ils étaient titulaires d’une «   valeur patrimoniale   » appelant la protection de l’article 1 du Protocole n o 1 (voir, a contrario , Drăculeţ c. Roumanie , n o   20294/02, §   40, 6 décembre 2007, et Manoilescu et Dobrescu c.   Roumanie et Russie (déc.), n o 60861/00, §   88, CEDH 2005 ‑ VI). 70.     Quant à l’action judiciaire en revendication introduite par les intéressés, la Cour note qu’elle a été rejetée par les juridictions internes au motif que les terrains revendiqués ne pouvaient, en vertu de la législation applicable, faire l’objet d’une restitution en nature. Les requérants contestent cependant les décisions correspondantes, considérant que les tribunaux ont appliqué de manière rétroactive la notion nouvelle de «   domaine public de l’Etat   ». 71.     La Cour rappelle d’emblée qu’elle ne peut que de façon limitée connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par les juridictions internes, auxquelles il revient au premier chef d’appliquer le droit interne ( García Ruiz c. Espagne [GC], n o 30544/96, § 28, CEDH 1999 ‑ I   ; Kopecký , précité, § 56). Pour ce qui est de la présente espèce, elle n’aperçoit aucune apparence d’arbitraire dans la manière dont a été examinée la demande des requérants. En particulier, elle ne considère pas que l’application par les juridictions internes de la législation pertinente, dans l’état où elle se trouvait au moment où elles ont statué, à un litige pendant devant elles et non définitivement réglé puisse être considérée comme contraire au droit interne ou au principe de la sécurité juridique. 72.     La Cour rappelle à cet égard que, selon sa jurisprudence, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions immédiatement applicables aux instances en cours, des droits découlant de lois en vigueur. Le principe de la sécurité juridique et la notion de procès équitable peuvent toutefois se trouver méconnus lorsque, en l’absence de motif impérieux d’intérêt général, le pouvoir législatif s’ingère dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire d’un litige ( Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], n os 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, §   57, CEDH 1999-VII   ; Draon c. France [GC], n o 1513/03, § 81, 6 octobre 2005). 73.     En l’espèce, cependant, la Cour ne dispose d’aucun élément indiquant que l’intervention législative dénoncée par les requérants, à savoir la création d’un statut des biens du domaine public de l’Etat, revêtant un caractère intransmissible et ne pouvant par conséquent faire l’objet d’une restitution, a été effectuée dans le but d’influer sur le litige auquel les intéressés étaient parties ou sur d’autres litiges similaires (voir, mutatis mutandis , OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France , n os 42219/98 et 54563/00, § 67, 27 mai 2004). L’établissement par la loi sur la propriété de l’Etat d’un statut des biens du domaine public semble au contraire s’inscrire dans le cadre des réformes juridiques, économiques et sociales entreprises en Bulgarie à la suite de la chute du régime communiste afin d’assurer la transition du pays vers la démocratie et l’économie de marché. La Cour observe de surcroît qu’en l’espèce, l’intervention législative litigieuse, finalisée avec la loi du 21 mai 1996 sur la propriété de l’Etat, est intervenue avant même que les requérants n’engagent la procédure judiciaire en revendication, le 2 août 1996. 74.     Or le principe de la sécurité juridique mentionné ci-dessus ne saurait être interprété comme consacrant un droit à un état constant de la législation ou de la jurisprudence ( Unedic c. France , n o   20153/04, §§ 74-75, 18   décembre 2008). En l’espèce, la Cour estime que les requérants ne pouvaient avoir l’espérance légitime que leur demande en justice serait traitée en fonction de l’état du droit à un moment passé, antérieur qui plus est à l’introduction de leur action (voir Unedic , précité, § 75, et Slavov et autres , décision précitée, § 87). 75.     En conclusion, les juridictions internes ayant finalement rejeté l’action introduite au motif que les conditions requises pour la restitution des biens n’étaient pas réunies dans le chef des requérants, ceux-ci ne peuvent prétendre avoir eu une «   espérance légitime   », au sens de l’article 1 du Protocole n o 1, de voir leur espoir de restitution se concrétiser ( Kopecký , précité, § 50). La situation de l’espèce est donc à distinguer de l’affaire Kehaya et autres , invoquée par les requérants, dans laquelle les prétentions des anciens propriétaires avaient été reconnues par un jugement définitif et les intéressés avaient même obtenu la possession des biens en cause (arrêt précité, § 79). 76.     Ce grief est donc incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4. ii)     Sur le droit à indemnisation au lieu de restitution 77.     Dans la mesure où les allégations des requérants peuvent être interprétées dans le sens qu’ils se plaignent de l’indemnisation sous forme de bons compensatoires, prévue par la loi