CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 16 juin 2015

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Ali Kemal Gültekin, est un ressortissant turc né en 1949 et résidant à Istanbul. Il a été représenté devant la Cour par M e   H. Pala et M e   M. Bostanoğlu, avocats à Istanbul. Le gouvernement turc («   le Gouvernement   ») a été représenté par son agent. A.     Les circonstances de l’espèce 2.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 3.     Le 26 mars 1987, un terrain d’une superficie de 68   122 m² situé à Yalova fut inscrit au registre foncier au nom du requérant en tant que terrain agricole. 4.     Le 7 septembre 1989, l’administration divisa ce terrain en trois parcelles (n os   1041, 1042 et 1043). 5.     Le ministère de la Défense décida d’exproprier le terrain pour des motifs d’utilité publique, à savoir un usage militaire. 6.     La parcelle n o 1041 fut expropriée la première le 26 septembre 1989. Le 5 décembre 1989, l’administration procéda à l’expropriation de la parcelle n o 1043 puis, le 24 mai 1993, à celle de la parcelle n o 1042. 7.     Le requérant se vit octroyer une indemnité d’expropriation d’un montant total de 2   051   229   900 anciennes livres turques. 8.     Il saisit le tribunal de grande instance de Yalova d’une demande visant à une augmentation de cette indemnité. 9.     Le 16 décembre 1994, il obtint gain de cause. Il perçut une indemnité d’expropriation d’un montant total de 19   370   274   152 anciennes livres turques (TRL) [1] . 10.     La 958 e compagnie de logistique de l’Armée de terre occupa le terrain en question jusqu’au 17 août 1999, date à laquelle un séisme de magnitude 8,2 sur l’échelle de Richter frappa la région. En 2002, elle quitta définitivement les lieux. 11.     Le terrain resta zone militaire jusqu’au 14 juin 2005, date à laquelle il fut transféré au ministère des Finances. 12.     Le 15 juillet 2005, le requérant demanda à l’administration la rétrocession du terrain au motif que l’utilisation du bien ne correspondait plus à la destination prévue lors de son expropriation. 13.     Le 4 janvier 2006, le ministère des Finances rejeta cette demande. 14.     Dans sa réponse, il informait le requérant que, le 8 juin 2005, la Direction régionale de l’agriculture avait donné son accord pour que le terrain en question fût classé terrain constructible et que le plan d’occupation des sols avait été modifié en conséquence dans le plan d’urbanisme. 15.     Il ajoutait que, le 15 septembre 2005, le bien avait été vendu à une société coopérative de construction en vue de la création d’une zone industrielle. 16.     Il lui faisait également savoir qu’à la suite de cette vente le registre foncier avait été annoté avec la mention «   ne peut être utilisé à des fins autres que la création d’une zone industrielle   ». 17.     Le 20 juillet 2006, le requérant saisit le tribunal de grande instance de Yalova d’une demande en rétrocession du terrain. Il soutenait notamment que la vente du terrain litigieux à une coopérative de construction pour la création d’une zone industrielle ne répondait pas au critère d’utilité publique. 18.     Le 11 décembre 2006, le tribunal débouta l’intéressé. 19.     Il considéra que, ayant légalement exproprié le requérant de son bien, l’administration avait dès lors le pouvoir discrétionnaire de décider de lui proposer ou non par la suite la rétrocession du bien en cause. 20.     Par un arrêt du 22 mai 2007, la Cour de cassation rejeta le pourvoi en cassation formé par le requérant au motif que le jugement attaqué était «   conforme au droit et à la procédure   ». 21.     Elle précisait néanmoins que le droit de rétrocession était un droit garanti par la loi relative à l’expropriation mais que, dans les circonstances de la cause, il ne pouvait pas entrer en jeu au motif que la création d’une zone industrielle aurait revêtu elle aussi un caractère d’utilité publique. 22.     Le requérant fit un recours en rectification de l’arrêt. 23.     Par un arrêt du 25 octobre 2007, la Cour de cassation rejeta ce recours au motif que «   les conditions légales de rectification de l’arrêt n’étaient pas réunies   ». B.     Le droit et la pratique internes pertinents 24.     L’article 23 de la loi n o 2942 relative à l’expropriation se lit comme suit dans sa partie pertinente en l’espèce   : «   Si les immeubles expropriés n’ont pas reçu dans le délai de cinq ans la destination prévue, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession.   » 25.     L’article 30 de la loi n o 2942 relative à l’expropriation, intitulé «   Transfert d’un bien immobilier appartenant à une administration vers une autre administration   », se lit comme suit   : «   Les biens immobiliers appartenant aux personnes morales de droit public et aux établissements publics (...) ne peuvent pas être expropriés par une autre personne morale de droit public ou par une institution publique. L’administration qui a besoin d’un bien immobilier (...) en déterminera la valeur en application de l’article 8. En prenant ce montant comme base et en précisant le prix à payer, le propriétaire saisira l’administration par écrit. Dans le cas où le propriétaire du bien ne consent pas à réaliser le transfert ou ne répond pas dans un délai de soixante jours, le litige sera résolu par le Conseil d’État dans un délai de deux mois.   » 26.     La loi n o 4562 sur les zones industrielles organisées définit les principes de l’établissement, de l’organisation et de l’administration des zones industrielles. Le but du législateur est de combattre une urbanisation désorganisée et de prévenir les problèmes environnementaux en privilégiant l’implantation des entreprises dans un périmètre donné. Ces zones sont définies en concertation avec le ministère de l’Industrie et du Commerce. 27.     L’article 4 de ladite loi dispose que, pour la création d’une zone industrielle, ce sont les dispositions de la loi n o 2942 relative à l’expropriation qui s’appliquent. 28.     L’article 5 précise que, lorsqu’il s’agit d’aménager une zone industrielle, la décision d’expropriation ne peut être prise que par une personne publique et pour cause d’utilité publique (décision de la Cour constitutionnelle du 31 octobre 2013, E.   2013/49 – K.   2013/125). 29.     Par ailleurs, par une décision du 25 octobre 1969 (E.   1967/41   ‑   K.   1969/57), la Cour constitutionnelle a reconnu l’utilité publique de l’aménagement de zones industrielles. Elle a considéré que le développement économique visé comportait un caractère d’intérêt général. GRIEFS 30.     Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention et l’article   6 de la Convention, le requérant dénonce une atteinte disproportionnée à son droit de propriété. EN DROIT 31.     Le requérant soutient qu’une expropriation ne correspond pas à une privation de propriété ordinaire, car, selon lui, une expropriation ne peut intervenir que pour des motifs d’utilité publique et cette garantie légale perdure une fois l’expropriation intervenue. À ses dires, si le bien exproprié n’est plus utilisé selon la destination prévue dans la déclaration d’utilité publique, il est légitime que le propriétaire exproprié puisse en recouvrer la propriété. Autrement dit, de l’avis de l’intéressé, lorsque l’expropriant n’affecte plus le bien à la destination qui avait initialement justifié l’expropriation, l’ancien propriétaire doit alors se voir concéder un droit de priorité en vertu duquel il peut racheter le bien naguère exproprié. Toujours d’après lui, en ne statuant pas dans ce sens, les juridictions nationales ont porté atteinte tant aux dispositions de l’article 1 du Protocole n o 1 qu’à celles de l’article 6 de la Convention. 32.     Le requérant soutient par ailleurs que la vente du bien litigieux à une société coopérative de construction en vue de la création d’une zone industrielle ne revêtait aucun caractère d’utilité publique. 33.     Le Gouvernement combat la thèse du requérant. Il soutient que le requérant n’avait pas un «   bien   » au sens de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention. 34.     Il estime que l’intéressé ne pouvait pas prétendre non plus disposer d’«   une espérance légitime   » d’obtenir la jouissance effective du droit de propriété sur le terrain en question dans la mesure où il aurait été exproprié de son bien pour cause d’utilité publique dans les conditions prévues par la loi. 35.     Aussi le Gouvernement invite-t-il la Cour à déclarer la requête irrecevable ratione materiae avec les dispositions de la Convention, conformément selon lui à l’article 35 de celle-ci. 36.     À titre liminaire, la Cour estime que, dans les circonstances de la cause, il convient d’examiner uniquement sous l’angle de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention les griefs formulés par le requérant, étant entendu que, maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause, elle n’est pas liée par celle que leur attribuent les requérants ou les gouvernements ( Guerra et autres c. Italie , 19 février 1998, § 44, Recueil des arrêts et décisions 1998 ‑ I). 37.     L’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention est ainsi libellé   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » 38.     La Cour rappelle ensuite que, selon sa jurisprudence, les «   biens   » au sens de l’article 1 du Protocole n o 1 peuvent être soit des «   biens existants   » ( Van der Mussele c. Belgique , 23 novembre 1983, § 48, série A n o 70, et Malhous c. République tchèque (déc.), n o 33071/96, CEDH 2000 ‑ XII), soit des «   valeurs patrimoniales   », y compris des créances, pour lesquelles un requérant peut prétendre avoir au moins une «   espérance légitime   » de les voir concrétiser (voir, par exemple, Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique , 20 novembre 1995, série A n o 332, et Ouzounis et autres c. Grèce , n o 49144/99, § 24, 18 avril 2002). 39.     En revanche, cette disposition ne garantit pas un droit à acquérir des biens ( Kopecký c. Slovaquie [GC], n o 44912/98, § 35, CEDH 2004 ‑ IX). 40.     Par exemple, ne sont pas à considérer comme des «   biens   » au sens de l’article 1 du Protocole n o 1 l’espoir de voir revivre un droit de propriété qui s’est éteint depuis longtemps, ni une créance conditionnelle qui se trouve caduque par suite de la non-réalisation de la condition ( Karaman c.   Turquie (n o   6489/03, § 25, 15 janvier 2008). 41.     Enfin, la Cour rappelle que, lorsqu’il y a controverse sur le point de savoir si un requérant a un intérêt patrimonial pouvant prétendre à la protection de l’article 1 du Protocole n o 1, elle est appelée à déterminer la situation juridique de l’intéressé ( Beyeler c. Italie [GC], n o 33202/96, CEDH 2000 ‑ I). 42.     Dans la présente espèce, la Cour relève qu’il n’est pas contesté par les parties que l’expropriation en question était légale et qu’elle pouvait s’analyser en une privation de propriété au sens de la seconde phrase du premier paragraphe de l’article 1 du Protocole n o 1. 43.     En effet, l’expropriation du terrain du requérant a été intégralement réalisée en 1993 pour des motifs d’utilité publique et le terrain en question a été affecté à un usage militaire jusqu’en 2005. 44.     En 2006, soit treize ans après l’expropriation de son terrain, le requérant a saisi la juridiction compétente d’une demande tendant à la rétrocession de son bien au motif que celui-ci n’était plus affecté à l’usage prévu dans la déclaration d’utilité publique (paragraphe 17 ci-dessus). 45.     L’objet de la procédure ainsi engagée ne portait donc pas sur un «   bien existant   » et le requérant n’avait pas la qualité de propriétaire au moment où il a introduit son action civile ( Gratzinger et Gratzingerova c.   République tchèque (déc.) [GC], n o 39794/98, § 71, CEDH 2002 ‑ VII). 46.     La question est donc de savoir si le requérant avait au moins une «   espérance légitime   » de voir se concrétiser une quelconque créance actuelle et exigible. 47.     À cet égard, la Cour a déjà jugé, dans une affaire qui portait sur un bien régulièrement exproprié puis non utilisé, que l’utilisation partielle des terrains expropriés posait un problème quant au respect du droit de propriété eu égard, entre autres, au changement de destination consécutif à l’approbation d’un nouveau plan d’occupation des sols ( Beneficio Cappella Paolini c. Saint-Marin (n o 40786/98, § 33, CEDH 2004 ‑ VIII (extraits)). 48.     De même, dans son arrêt Motais de Narbonne c. France (n o   48161/99, § 19, 2 juillet 2002), la Cour a jugé que l’écoulement d’un laps de temps notable entre la prise d’une décision d’expropriation d’un bien et la réalisation concrète du projet d’utilité publique ayant fondé l’expropriation était contraire à l’article 1 du Protocole n o 1. 49.     La Cour note que le droit de rétrocession qui est conféré à l’ancien propriétaire est effectivement particulier dans la mesure où, une fois la procédure d’expropriation terminée, le bien exproprié appartient à l’expropriant et non plus à celui que l’on désigne précisément comme l’ancien propriétaire. 50.     Cela dit, le droit de rétrocession n’est pas absolu. Comme dans les circonstances de la cause, une nouvelle déclaration d’utilité publique relative au même terrain fait en principe obstacle à l’exercice effectif par le propriétaire qui a été exproprié en application d’une déclaration d’utilité publique antérieure – ou par ses ayants droit – de son droit de rétrocession. 51.     La Cour observe que c’est précisément pour cette raison que le requérant a été débouté de sa demande devant les juridictions nationales (paragraphe 20 ci-dessus). La Cour de cassation a rappelé que le droit de rétrocession était certes un droit garanti en droit interne mais qu’il ne pouvait pas entrer en jeu en l’espèce au motif que la création d’une zone industrielle était d’utilité publique (paragraphe 21 ci-dessus). Elle s’est ainsi bornée à fixer des limites à l’exercice du droit de rétrocession, afin que sa mise en œuvre ne puisse faire obstacle à la réalisation d’un nouveau projet d’utilité publique se substituant à celui en vue duquel l’expropriation avait été ordonnée. 52.     La Cour constate que la nouvelle déclaration d’utilité publique se fondait effectivement sur la nécessité d’aménager une zone industrielle. Elle ne doute pas qu’un tel but, qui tenait de la mise en œuvre d’une politique d’urbanisme, était légitime et relevait de l’intérêt public (voir paragraphe 29 ci-dessus). Elle rappelle que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les États contractants jouissent d’une large marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique ( Sporrong et Lönnroth c. Suède , 23   septembre 1982, § 69, série A n o 52). 53.     La Cour tient donc pour établie l’existence du besoin de création d’une zone industrielle dans le secteur où se situe le terrain litigieux ( James et autres c.   Royaume-Uni , 21 février 1986, §§ 45-46, série A n o 98, Ex-roi de Grèce et autres c.   Grèce [GC], n o 25701/94, § 87, CEDH 2000-XII, et Bäck c.   Finlande , n o 37598/97, § 53, CEDH 2004 ‑ VIII). 54.     Par ailleurs, la Cour estime que la présente espèce se distingue des affaires Beneficio Cappella Paolini et Motais de Narbonne précitées (paragraphes   46 et 47 ci-dessus). Dans ces affaires, les terrains litigieux n’avaient pas été affectés à la réalisation d’ouvrages d’intérêt public, ce qui posait problème sous l’angle de l’article 1 du Protocole n o 1. 55.     Or, en l’espèce, la Cour observe que le requérant a été régulièrement exproprié de son bien à partir de 1989 et le terrain a été affecté par l’administration à un usage relevant de l’intérêt général , à savoir comme zone militaire jusqu’au 17 août 1999, date à laquelle un séisme de forte magnitude a frappé la région.   Dès lors, le plan d’occupation des sols a été modifié. Le terrain a été enregistré sur le registre foncier au nom du ministère des Finances lequel a fait également un usage dans l’intérêt général en créant une zone industrielle. 56.     Aussi, au regard de ce qui précède, la Cour est d’avis que le requérant ne pouvait pas légitimement espérer la restitution de son bien, dès lors que celui-ci avait été une nouvelle fois affecté par l’administration à un usage d’utilité publique. 57.     Partant, la Cour considère que, dans les circonstances de la cause, le requérant n’a pas démontré qu’il était titulaire d’une créance suffisamment établie pour être exigible. Il ne peut donc pas se prévaloir d’un «   bien   » tel qu’envisagé par l’article 1 du Protocole n o 1 (voir également Sağlık İnşaat Turizm Sanayi Taahhüt Ve Ticaret Ltd. Şti. c.   Turquie (déc.), n o 55549/11, 30 avril 2015.) 58.     Il s’ensuit que le grief tiré de l’article 1 du Protocole n o 1 est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3, et qu’il doit être rejeté en application de l’article   35 §   4. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.   Fait en français puis communiqué par écrit le 9 juillet 2015. Stanley Naismith   András Sajó   Greffier   Président 1.     Le 1 er janvier 2005, la livre turque (TRY), qui remplace l’ancienne livre turque (TRL), est entrée en vigueur. 1 TRY vaut un million TRL.