CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 8 septembre 2015

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Elle a été représentée devant la Cour par M e   T. Akıncı, avocat à Urla (İzmir). Le gouvernement turc («   le Gouvernement   ») a été représenté par son agent. A.     Les circonstances de l’espèce 2.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 3.     En 1987, la requérante acheta une maison située à Özdere, sur la parcelle n o   1045. 4.     L’immeuble bénéficiait d’un permis de construire et d’un permis d’habitation délivrés en bonne et due forme par la municipalité d’Özdere. 5.     Le bien fut ainsi inscrit au registre foncier. 6.     Le 20 février 2007, la municipalité d’Özdere annula les permis de construire et les permis d’habitation relatifs aux 79 immeubles de la parcelle n o   1045 et ordonna la démolition de ceux-ci. 7.     Elle motiva sa décision par les considérations suivantes   : –     en premier lieu, la parcelle n o 1045 figurait au plan d’urbanisme avec une superficie de 11   980 m 2 alors que, dans le registre foncier, elle était inscrite comme ayant une superficie de 14   475 m 2 , –     en deuxième lieu, à supposer même que la superficie de 14   475 m 2 pût être tolérée sur le plan d’urbanisme, la surface constructible du terrain était de 5   790 m 2 alors que les 79 immeubles auraient occupé une superficie de 7   236   m 2 , –     en dernier lieu, la construction de l’immeuble avait enfreint la loi sur le littoral. 8.     La requérante saisit par l’intermédiaire de son avocat le tribunal administratif d’İzmir d’une demande en annulation de cette décision. 9.     Par un jugement du 3 octobre 2007, le tribunal débouta l’intéressée de sa demande au motif que la décision attaquée était conforme à la loi. 10.     Il indiquait que, le coefficient d’occupation des sols n’ayant pas été respecté, la construction litigieuse n’était pas en conformité avec le plan d’urbanisme. 11.     Il indiquait de plus que la municipalité avait commis une faute en délivrant en 1987 les permis de construire et d’habitation et que, pour que la conformité avec la loi fût rétablie, il convenait de les annuler et de procéder à la démolition des 79 immeubles. 12.     Par un arrêt du 27 mars 2009, le Conseil d’État confirma le jugement du 3 octobre 2007 en toutes ses dispositions au motif qu’il était «   conforme aux règles procédurales et aux dispositions légales   ». 13.     Le 22 décembre 2010, le Conseil d’État rejeta le recours en rectification formé par la requérante au motif que «   les conditions de rectification de l’arrêt prévues par la loi n’étaient pas réunies   ». 14.     À la date du 22 octobre 2014, l’administration n’avait pas encore exécuté la décision de démolition des immeubles litigieux. B.     Le droit et la pratique internes pertinents 15.     En ce qui concerne la question générale de la réparation des dommages nés d’actes ou de décisions de l’administration, le principe est posé par l’article 125 de la Constitution   : «   1.     Tout acte ou décision de l’administration est susceptible d’un contrôle juridictionnel (...) 7.     L’administration est tenue de réparer tout dommage résultant de ses actes et mesures.   » 16.     Le corollaire de ce principe est défini dans les articles 11 à 13 de la loi n o 2577 sur la procédure administrative. En vertu de ces dispositions, toute personne s’estimant victime d’un dommage résultant d’un acte de l’administration peut demander réparation à cette dernière dans le délai d’un an à compter de la date de l’acte prétendument dommageable. En cas de rejet de tout ou partie de la demande ou si aucune réponse n’a été obtenue dans un délai de soixante jours, elle peut engager une procédure devant la juridiction administrative. GRIEFS 17.     Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention et les articles   6 et 13 de la Convention, la requérante allègue avoir été victime d’une atteinte disproportionnée au respect de ses biens. EN DROIT 1.     Arguments des parties 18.     La requérante allègue que les circonstances de la cause constituent une atteinte à son droit au respect de ses biens. Elle se plaint d’avoir été privée en 2007 du bien qu’elle aurait acquis en 1987 en se fiant au registre foncier. Elle soutient qu’elle a un droit acquis sur cette propriété et elle dénonce la décision de l’administration, qu’elle estime arbitraire. 19.     Le Gouvernement conteste la thèse de la requérante et excipe du non-épuisement des voies de recours internes. 20.     Il indique d’abord que le bien litigieux n’a, à ce jour, pas été démoli par l’administration. 21.     Il précise ensuite que, une fois la décision de démolition exécutée, l’intéressée pourra saisir la juridiction administrative d’une demande en indemnisation. Pour démontrer l’effectivité de cette voie de recours, il produit des exemples de décisions de justice relatives à l’octroi d’une indemnité calculée sur la valeur du bien à des personnes se trouvant, selon lui, dans une situation similaire à celle de la requérante [1] . 22.     Le Gouvernement soutient enfin que la situation dénoncée, à savoir la décision de démolition du bien appartenant à la requérante, est parfaitement légale et proportionnelle au but poursuivi, comme l’exigerait l’article 1 du Protocole n o 1. 23.     La requérante conteste l’effectivité du recours évoqué par le Gouvernement. Elle indique qu’elle a déjà présenté devant les juridictions administratives tous ses arguments quant à l’illégalité de l’annulation du permis de construire et du permis d’habitation, et de l’ordonnance de démolition de sa maison. Elle soutient qu’une nouvelle procédure devant les juridictions administratives serait vaine. 2.     Appréciation de la Cour 24.     À titre liminaire, la Cour estime qu’il convient d’examiner les griefs tels qu’ils ont été formulés par la requérante uniquement sous l’angle de l’article   1 du Protocole n o 1 à la Convention, étant entendu que, maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause, elle n’est pas liée par celle que leur attribuent les requérants ou les gouvernements ( Guerra et autres c.   Italie , 19 février 1998, §   44, Recueil des arrêts et décisions 1998 ‑ I). Dans sa partie pertinente en l’espèce, cet article est ainsi libellé   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.   » 25.     La Cour rappelle que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revêt, et c’est primordial, un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme. 26.     Elle rappelle également qu’elle a la charge de surveiller le respect par les États contractants de leurs obligations découlant de la Convention. Elle ne doit pas se substituer aux États contractants, auxquels il incombe de veiller à ce que les droits et libertés fondamentaux consacrés par la Convention soient respectés et protégés au niveau interne. 27.     La règle de l’épuisement des voies de recours internes se fonde sur l’hypothèse, reflétée dans l’article 13 de la Convention, avec lequel elle présente d’étroites affinités, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée. Elle est donc une partie indispensable du fonctionnement de ce mécanisme de protection ( Vučković et autres c. Serbie (exception préliminaire) [GC], n os 17153/11 et 29 autres, § 69, 25 mars 2014). 28.     Les États n’ont pas à répondre de leurs actes devant un organisme international avant d’avoir eu la possibilité de redresser la situation dans leur ordre juridique interne. Les personnes désireuses de se prévaloir de la compétence de contrôle de la Cour relativement à des griefs dirigés contre un État ont donc l’obligation d’utiliser auparavant les recours qu’offre le système juridique de celui-ci (voir, parmi beaucoup d’autres, Akdıvar et autres c. Turquie , 16 septembre 1996, §   65, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, and Vučković et autres , précité, § 70). 29.     L’obligation d’épuiser les voies de recours internes impose aux requérants de faire un usage normal des recours disponibles et suffisants pour leur permettre d’obtenir réparation des violations qu’ils allèguent. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ( Akdıvar et autres , précité, §   66, et Vučković et autres , précité, § 71). Pour pouvoir être jugé effectif, un recours doit être susceptible de remédier directement à la situation incriminée et présenter des perspectives raisonnables de succès ( Balogh c. Hongrie , n o 47940/99, § 30, 20 juillet 2004, Sejdovic c. Italie [GC], n o 56581/00, § 46, CEDH 2006-II, et Vučković et autres , précité, § 74). 30.     En revanche, rien n’impose d’user de recours qui ne sont ni adéquats ni effectifs ( Akdıvar et autres , précité, §   67, et Vučković et autres , précité, §   73). Cependant, le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison propre à justifier la non-utilisation du recours en question ( Akdıvar et autres , précité, § 71, Scoppola c. Italie (n o 2) [GC], n o   10249/03, § 70, 17 septembre 2009, et Vučković et autres , précité, §   74. 31.     En l’espèce, la Cour relève, à l’instar des juridictions nationales, que c’est l’administration elle-même qui a commis une faute en 1987 en délivrant des permis de construire et d’habitation pour des constructions non conformes aux règles d’urbanisme. 32.     Il ne fait aucun doute que, au moment de l’acquisition de son immeuble en 1987, la requérante avait la certitude que cette transaction était conforme au droit turc. En effet, la régularité de l’inscription au registre foncier, la validité du permis de construire et du permis d’habitation ne prêtaient pas à controverse au regard du droit interne. La requérante pouvait donc légitimement se croire en situation de «   sécurité juridique   » quant à la validité de son titre de propriété, et ce jusqu’à la décision de l’administration d’annuler le titre en question, qui a ensuite été confirmée par le tribunal administratif d’İzmir. La Cour estime que, dans ces circonstances, la requérante ne pouvait raisonnablement prévoir l’annulation de son titre de propriété vingt ans après l’acquisition de son bien. 33.     Cela étant dit, la Cour constate que la requérante n’a pas dénoncé cette situation en saisissant les tribunaux administratifs d’une demande de dommages et intérêts. Lorsqu’elle a saisi les juridictions administratives d’un recours en annulation, l’intéressée s’est bornée à attaquer la décision rendue par la municipalité le 20 février 2007. Ainsi, l’objet de sa requête devant les juridictions nationales était non pas une demande en indemnisation pour le préjudice subi, mais une mise en cause de la légalité de la décision attaquée. L’intéressée a vu son recours rejeté au motif que, précisément, la décision litigieuse venait rectifier l’erreur commise en 1987. 34.     La Cour ne relève dans cette décision aucun élément d’arbitraire. Elle considère que le fait de faire respecter la législation sur l’urbanisme est parfaitement légitime et d’intérêt public. À cet égard, elle rappelle que la protection de l’environnement constitue une valeur dont la défense suscite dans l’opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu, et elle réaffirme que des impératifs économiques et même certains droits fondamentaux, comme le droit de propriété, ne devraient pas se voir accorder la primauté face à des considérations relatives à la protection de l’environnement, en particulier lorsque l’État a légiféré en la matière ( Taşkın et autres c. Turquie , n o 46117/99, CEDH 2004-X, Moreno Gómez c. Espagne , n o 4143/02, CEDH 2004-X, Fadeïeva c. Russie , n o 55723/00, CEDH 2005-IV, Giacomelli c. Italie , n o   59909/00, CEDH   2006-XII, Hamer c. Belgique , n o 21861/03, § 79, CEDH 2007-V, et Bil İnşaat Taahhüt Ticaret Limited Şirketi c. Turquie , n o 29825/03, §   29, 1 er   octobre 2013). 35.     Dans les circonstances de la cause, c’est l’action en indemnisation qui serait susceptible de permettre aux autorités de reconnaître notamment que l’administration a commis une faute en délivrant une autorisation pour une construction qui ne respectait pas les règles d’urbanisme, et à la requérante d’obtenir des dommages et intérêts. 36.     La Cour note de surcroît que, à ce jour, l’administration n’a pas exécuté la décision ordonnant la démolition de l’immeuble de la requérante (paragraphe 14 ci-dessus). Le Gouvernement a fourni à cet égard des exemples de cas concrets dans lesquels des justiciables, qui se trouvaient dans une situation comparable à celle de la requérante et qui avaient perdu leur bien à la suite d’une démolition, ont exercé avec succès le recours en indemnisation prévu à l’article 12 de la loi n o   2577 sur la procédure administrative (paragraphe 21 ci-dessus). Il n’y a dès lors aucun élément qui donnerait à penser que le recours mentionné par le Gouvernement n’est pas susceptible d’apporter un redressement approprié au grief de la requérante fondé sur l’article 1 du Protocole n o 1 et qu’il n’offre pas de perspective raisonnable de succès. 37.     Partant, l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies des recours internes doit être accueillie et la requête doit être rejetée, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à la majorité, Déclare la requête irrecevable.   Fait en français puis communiqué par écrit le 1 er octobre 2015.   Abel Campos   Nebojša Vučinić   Greffier adjoint   Président en exercice [1] .     Conseil d’État (14 e chambre E. 2011/14794 – K. 2013/1444, 28 février 2013)   ; Conseil d’État (14 e chambre E. 2013/3864 – K. 2014/9134, 31 octobre 2014) et Conseil d’État (14 e   chambre E. 2014/4151 – K. 2014/12212, 24 décembre 2014).