CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 27 septembre 2016

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Serghides, juges, et de Stephen Phillips, greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 20 octobre 2010, Vu les décisions des 18 décembre 2012 et 19 février 2013, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT 1.     Les requérants, dont la liste figure en annexe, sont des ressortissants espagnols. Ils ont été représentés devant la Cour par M e   V. Laso Baeza, avocat à Madrid. 2.     Le gouvernement espagnol («   le Gouvernement   ») a été représenté par son agent, F. de A. Sanz Gandasegui, avocat de l’État, alors chef du service juridique des droits de l’homme au ministère de la Justice. 3.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 1.     La procédure administrative 4.     Par une décision du 7 mars 1985, le Conseil du gouvernement autonome de Madrid approuva le plan général d’occupation des sols selon lequel les logements et terrains appartenant aux requérants sis dans le Paseo de la Dirección Norte devaient être expropriés. 5.     Cette décision fut confirmée le 17 avril 1997 par le Conseil du gouvernement autonome de Madrid qui approuva définitivement le plan général d’occupation des sols. Ce plan précisait que, concernant les biens immeubles en question, l’initiative dudit plan devait revenir aux pouvoirs publics. Il indiquait également que sa promotion et son exécution seraient effectuées par le biais d’une convention passée entre la municipalité de Madrid et le gouvernement autonome de Madrid via son Institut du logement («   l’IVIMA   »). 6.     La convention susmentionnée fut signée le 3 mai 2005 et l’initiative du plan fut attribuée à la municipalité de Madrid. 7.     Par une décision du 21 juillet 2005, cette dernière approuva provisoirement le «   plan partiel de modification intérieure 06.02 Paseo de la Dirección – distrito de Tetuán   ». L’approbation définitive du plan eut lieu le 28 juin 2006. 8.     L’expropriation devait être exécutée par voie de concession. L’adjudicataire de l’appel d’offres lancé à cet effet, D., fut désigné le 1 er   septembre 2006. Le 16 avril 2009, le projet d’expropriation fut définitivement approuvé. 9.     Entre-temps, le 29 juillet 2006, les requérants présentèrent une demande d’indemnisation devant la municipalité de Madrid. Ils tenaient l’administration pour responsable de la situation de contrainte administrative de leurs terrains sans que l’expropriation n’ait eu lieu, en violation du droit au respect de la propriété privée. Leur réclamation fut rejetée par une décision du 28   mars   2007 du conseiller municipal chargé de l’administration de la municipalité de Madrid, au motif que les intéressés pouvaient effectuer tous les actes de disposition (vente, location, travaux, etc.) de leurs biens et que le préjudice allégué découlant de l’activité ou de l’inactivité de l’administration n’avait pas été prouvé. La décision précisait toutefois qu’il «   avait été démontré que le plan de développement, nécessaire et indispensable pour mettre en œuvre l’expropriation prévue par le plan général d’occupation des sols de 1985 et dont l’élaboration devait débuter à l’initiative des pouvoirs publics dans les quatre premières années suivant son entrée en vigueur, a[vait] mis 21   ans pour être approuvé. Il n’y a[vait] donc pas de doute sur l’inactivité des services publics dans la rédaction et l’approbation du Plan del Paseo de la Dirección   ». 2.     La procédure judiciaire 10.     Les requérants présentèrent alors un recours en contentieux administratif contre la décision du 28 mars 2007. Ce recours fut rejeté par un jugement du 3   septembre 2009 du juge du contentieux administratif n o 3 de Madrid. 11.     Les requérants interjetèrent appel. Ils furent déboutés par un arrêt du 22 avril 2010 du Tribunal supérieur de justice de Madrid. L’arrêt précité notait que   : a) le plan général d’occupation des sols de Madrid du 17 avril 1997 avait maintenu le système d’expropriation comme mode d’acquisition par la municipalité de Madrid des terrains en cause, et que l’initiative pour le développement de la zone en question revenait aux pouvoirs publics moyennant la signature d’une convention entre la municipalité de Madrid et l’IVIMA. Dès lors, la question de l’inactivité alléguée de l’administration municipale ne pouvait être envisageable qu’à partir de la signature de la convention, le 3 mai 2005   ; b) suite à la signature de ladite convention, des démarches en vue de l’exécution du plan d’urbanisme avaient eu lieu, ce qui empêchait de considérer que la situation d’inactivité alléguée avait existé   ; c) les requérants n’avaient présenté aucune réclamation avant le dépôt des copies de leurs titres de propriété auprès de la municipalité de Madrid, le 15 septembre 2006   ; c) les terrains étaient restés à la libre disposition et utilisation de leurs propriétaires, qui n’avaient pas fourni la preuve des dommages allégués. 12.     Le recours en nullité formé contre cet arrêt fut déclaré irrecevable par une décision du 25 juin 2010 du Tribunal supérieur de justice de Madrid. 3.     La situation actuelle 13 .     Au moment de la présentation des observations des parties devant la Cour, la situation de contrainte administrative des terrains en cause était la suivante   : – la première requérante et son époux avaient acquis leur bien immobilier le 31 juillet 1991 pour un montant de 24   040 euros (EUR), tout en sachant qu’il serait affecté par le plan d’occupation du Paseo de la Dirección . L’indemnité d’expropriation fut fixée à 452   357,34 EUR. La requérante fut citée à trois reprises les 9 avril, 27 avril et 16 novembre 2010, afin de se voir délivrer le montant indiqué. Elle ne comparut pas et la somme fut alors consignée. L’acquisition par voie d’expropriation du bien de la requérante par la municipalité de Madrid eut lieu le 10 juin 2011. Le 16   novembre 2012, la requérante et son époux signèrent l’acte de paiement et perçurent un montant total de 454   157,34 EUR majoré de 1   800 EUR pour frais de déménagement et 19   581,50 EUR d’intérêts. La requérante s’est vue attribuer un appartement neuf de 86,78 mètres carrés habitables, en location ou pour acquisition, selon son choix, et dont le loyer ou le prix d’achat sera dans les deux cas adapté à son niveau de revenus. – le 31 août 1998, le deuxième requérant et son épouse acquirent un bien immeuble pour un montant de 12   020 EUR. Leur indemnité d’expropriation fut fixée à 341   983,73 EUR. Le requérant signa l’acte d’occupation et de paiement et perçut un montant total de 350   379,44 EUR, dont 1   200 EUR pour frais de déménagement et 7   195,71 EUR d’intérêts de retard. L’acquisition par voie d’expropriation du bien du requérant par la municipalité de Madrid eut lieu le 27 avril 2010. – le 7 avril 1983, le troisième requérant et la quatrième requérante acquirent leur bien immeuble pour un montant de 3   305,57 EUR. Le 29   mai   1995, ils constituèrent une hypothèque sur ledit bien pour un montant de 312   749,15 EUR. Le prix fixé à titre d’indemnité d’expropriation fut de 580   321,29 EUR. Les requérants signèrent l’acte d’occupation et de paiement et perçurent le montant indiqué, majoré de 15   422,08 EUR à titre d’intérêts. Le 17 juin 2010, la municipalité de Madrid acquit par voie d’expropriation le bien en cause. La quatrième requérante était aussi propriétaire, avec d’autres personnes, d’un bien immobilier dont l’indemnité de l’expropriation fut fixée en date du 24 février 2011 à 282   086,43 EUR, somme qui incluait 1   200   EUR de frais de déménagement. – la cinquième requérante serait la fille de M me B.V.P., la propriétaire d’un bien immobilier acquis le 23 décembre 1993. Le bien en cause fut évalué à 371   802,77 EUR et l’indemnité d’expropriation fixée à 803   729,94 EUR. Le 16 juin 2010, M me B.V.P. signa l’acte d’occupation et de paiement et perçut un montant de 825   045,30 EUR qui incluait 21   315,36 EUR à titre d’intérêts. L’acquisition par voie d’expropriation du bien de la mère de la requérante par la municipalité de Madrid eut lieu le même jour. 14 .     La signature des actes d’occupation et de paiement eut pour conséquence l’acquisition de la propriété des biens immeubles en cause par la municipalité de Madrid. Cette dernière autorisa toutefois les requérants à continuer à habiter leurs immeubles respectifs jusqu’à leur relogement dans les nouveaux immeubles qui leur seraient attribués dans leur quartier intégralement rénové et à un prix inférieur au prix du marché, fixé en fonction de leurs revenus. 15.     Le 26 mars 2013, le «   plan partiel 06.02 Paseo de la Dirección   » fut modifié. Les objectifs de ce plan partiel requirent la démolition d’environ 355 logements d’un ou deux étages, d’une ancienneté moyenne de 90   ans et d’une faible ou très faible qualité constructive, majoritairement habités par ceux à qui un droit au relogement fut ensuite reconnu. GRIEF 16.     Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect de leurs biens en raison de la durée de la procédure d’expropriation entamée à leur encontre. EN DROIT 17.     Les requérants se plaignent que l’arrêt du Tribunal supérieur de justice de Madrid a porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens puisqu’ils ont subi la menace d’une expropriation pendant plus de vingt-cinq   ans, ce qui aurait grevé leurs biens sans pour autant donner lieu à une contrepartie. Ils invoquent l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, qui est ainsi libellé   : «   Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.   » A.     Sur les motifs d’irrecevabilité soulevés par le Gouvernement 18.     Le Gouvernement estime de prime abord que la cinquième requérante n’a pas démontré être la propriétaire du bien immeuble en cause, seul le nom de sa mère figurant dans le dossier d’expropriation. Le Gouvernement soutient aussi que les éventuelles indemnisations que la Cour accorderait au titre de l’article 41 de la Convention à la première requérante et au deuxième requérant devraient être réduites de 50   % dans la mesure où la présente requête a été déclarée irrecevable le 18   décembre   2012 en ce qui concerne l’époux de la première requérante et que l’épouse du deuxième requérant n’a pas saisi la Cour. 19.     Les requérants ne fournissent aucune précision concernant la première observation du Gouvernement et contestent la seconde, le régime matrimonial applicable aux époux par défaut étant la communauté réduite aux acquêts. 20.     D’une part, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes, puisque les requérants n’ont pas contesté l’inaction de l’IVIMA qui n’a signé que le 3 mai 2005 une convention avec la municipalité de Madrid pour la promotion et l’exécution du plan général d’occupation des sols approuvé le 7 mars 1985 par le Conseil du gouvernement autonome de Madrid. D’autre part, il allègue que les requérants n’ont pas exercé la voie de recours «   par ministère de la loi   » prévue par la loi relative au régime du sol, ce qui leur aurait permis de contester la durée de la procédure d’expropriation en cause et d’obliger l’administration à procéder à l’expropriation si les biens immeubles en cause n’avaient pas été expropriés par elle dans un délai de cinq ans. 21.     Les requérants contestent ces arguments. Ils estiment, d’une part, que l’absence de contestation quant à l’inaction de l’IVIMA ne peut leur être reprochée puisque la compétence pour approuver le plan partiel appartenait uniquement et exclusivement à la municipalité de Madrid et non à l’IVIMA. Ils soutiennent, d’autre part, que la voie de recours citée par le gouvernement défendeur n’était pas applicable dans le cas d’une procédure «   intégrée   » mais qu’elle était prévue pour d’autres types de procédure d’expropriation uniquement. 22.     La Cour n’est pas appelée à se prononcer sur ces allégations eu égard au fait que la requête se heurte à d’autres motifs d’irrecevabilité, exposés ci ‑ dessous. B.     Sur le droit de propriété des requérants 1.     Arguments des parties 23.     Le Gouvernement soutient que la situation litigieuse relève de la réglementation de l’usage des biens. Il estime que les facultés d’usage et de transmission des biens en cause n’ont pas été affectées et que la première requérante a été expressément avertie de l’existence du plan général d’occupation des sols lors de l’acquisition de son bien. 24.     Il indique que, au moment de l’introduction de la présente requête devant la Cour, tous les requérants sauf la première avaient perçu le montant de l’indemnisation qui leur avait été accordée ainsi que les intérêts légaux. La première requérante avait quant à elle été convoquée à deux reprises pour percevoir l’indemnisation d’expropriation en cause mais n’aurait accepté de recevoir le paiement qu’après l’introduction de la présente requête devant la Cour. En outre, lors de la présentation de ses observations, le 23 avril 2013, le Gouvernement ajouta que les requérants, qui avaient perçu leurs indemnisations, n’avaient pas été privés de leur bien et attendaient de se voir attribuer leur nouveau logement dont le prix de location ou d’acquisition, selon leur choix, serait fixé en fonction de leur situation socioéconomique et familiale. 25.     Le Gouvernement observe enfin que le montant des indemnisations octroyées à la première requérante, au deuxième requérant, au troisième requérant et son épouse, et à la mère de la cinquième requérante a fait augmenter la valeur de leurs biens immeubles par rapport à leur prix d’acquisition de 1881 %, 2845   %, 17555   % et 216   % respectivement. 26.     Les requérants estiment que la durée excessive de la procédure d’expropriation n’a pas respecté l’équilibre à ménager entre l’intérêt général et leur droit à la propriété privée et n’a pas été prise en compte dans le montant des indemnisations qui leur ont été octroyées. Ils soutiennent que l’ingérence dans leur droit au respect de leurs biens s’est étalée sur plus de vingt-cinq ans, à savoir depuis la décision du Conseil du gouvernement autonome de Madrid du 7 mars 1985 qui avait approuvé le plan général d’occupation des sols selon lequel les logements et terrains propriété des requérants sis dans le Paseo de la Dirección Norte devaient être expropriés. 27.     Les requérants comparent leur situation à celle des requérants dans l’affaire Sporrong et Lönnroth c. Suède (23 septembre 1982, série A n o 52). Ils arguent que l’incertitude provoquée par la durée excessive de la procédure d’expropriation ne peut pas être corrigée en droit interne par des intérêts de retard, non prévus par le droit interne pour des cas comme celui de la présente espèce où il s’agit d’une menace d’expropriation qui n’a pas été mise à exécution pendant un laps de temps important. Dans ces circonstances, les requérants reprochent aux autorités leur inertie et se plaignent de l’absence de compensation pour le sacrifice qui leur a été imposé. 2.     Appréciation de la Cour 28.     La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...). Elles ne sont pas pour autant des règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première   » (voir, parmi beaucoup d’autres, James et autres c. Royaume-Uni , 21 février 1986, § 37, série A n o 98, et Sporrong et Lönnroth , précité, § 61). 29.     La Cour observe que la présente affaire concerne une procédure d’expropriation et note que le grief des requérants porte principalement sur la durée de celle-ci et non sur la procédure d’expropriation elle-même. Les effets de la situation litigieuse dénoncés par les requérants découlent en fait de la prétendue diminution de la disponibilité des biens en cause. Ces effets résultent des limitations apportées au droit de propriété ainsi que des conséquences de celles-ci sur la valeur des immeubles. Pourtant, bien qu’il ait pu perdre de sa substance, le droit en cause n’a pas disparu pendant la procédure d’expropriation, jusqu’au terme de cette dernière. La Cour note que les requérants n’ont perdu ni l’accès à leurs biens ni la maîtrise de ceux-ci et que, en principe la possibilité de les vendre, même rendue plus malaisée, a subsisté ( Sporrong et Lönnroth , précité, §   63) pendant toute la durée de la procédure d’expropriation. La Cour relève en outre que la situation dont les requérants se plaignent visait essentiellement l’expropriation des biens et le réaménagement du territoire pour mettre en œuvre le plan en cause. La Cour estime dès lors que la situation dénoncée par les requérants relève de la première phrase de l’article 1 du Protocole n o   1 à la Convention. 30.     Aux fins de cette disposition, la Cour doit rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu ( Sporrong et Lönnroth , précité, § 69). 31.     La Cour constate que la procédure tendant à l’expropriation des biens des requérants a commencé le 7   mars 1985, avec l’approbation par le Conseil du gouvernement autonome de Madrid du plan général d’occupation des sols dans le Paseo de la Dirección Norte , et que cette décision a été confirmée le 17 avril 1997. Le début de l’ingérence litigieuse se situe avant l’entrée en vigueur, le 27   novembre 1990, du Protocole n o 1 à la Convention vis-à-vis de l’Espagne ; la Cour prendra également en compte la période antérieure à cette date afin d’évaluer globalement et dans son contexte l’ingérence litigieuse. La fin de l’ingérence litigieuse doit être fixée, quant à elle, à la date de la signature et de l’acceptation, par les requérants, des actes d’occupation et de paiement lorsqu’ils ont perçu leurs indemnités d’expropriation et que le transfert de propriété a eu lieu. La Cour observe à cet égard que la première requérante, citée à comparaître à trois reprises en 2010, a volontairement retardé la signature de l’acte d’occupation et de paiement au 16   novembre   2012, date à laquelle elle a perçu l’indemnité d’expropriation dont elle ne conteste pas le montant en tant que tel. Entre-temps, ledit montant avait été consigné par la municipalité de Madrid. Les autres requérants ont signé leurs actes d’occupation et de paiement respectifs à des dates différentes en 2010, percevant leurs indemnisations d’expropriation avant même d’introduire leur requête devant la Cour, sans toutefois en informer cette dernière, exception faite des quatrième et cinquième requérantes, bien que la quatrième requérante n’ait pas précisé lequel de ses deux biens avait fait l’objet d’une acquisition par expropriation par la municipalité de Madrid. 32.     La Cour observe que le problème, en l’espèce, a été la durée de la procédure ayant abouti à l’expropriation en cause. Elle constate que, durant toute la période concernée et jusqu’en 2010, les requérants sont restés dans une certaine incertitude quant au sort de leurs propriétés   : l’existence du plan général d’occupation des sols dans le Paseo de la Dirección Norte a pu entraver leur pleine jouissance de leur droit de propriété en accentuant les répercussions dommageables sur leur situation et en affaiblissant considérablement, entre autres, la possibilité de vendre leurs biens. 33.     La Cour relève que, dans le calcul des indemnisations en question, la durée excessive de la procédure litigieuse n’a pas été expressément prise en compte. Les requérants ne se sont vus formellement accorder aucune somme au titre du préjudice matériel ou moral subi par eux ou leurs familles, outre des indemnités pour frais de déménagement et des sommes à titre des intérêts légaux (voir, a contrario , Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce , 9 décembre 1994, § 82, série A n o   301 ‑ B) en raison de l’existence du plan d’occupation des sols, sans que l’expropriation ne se soit déroulée dans des délais raisonnables. 34.     La Cour juge néanmoins que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les États contractants jouissent d’une large marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique ( Sporrong et Lönnroth , précité, § 69). Elle tient dès lors pour établi que l’ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens répondait aux exigences de l’intérêt général. Les parties ne le contestent d’ailleurs pas. Pour autant, la Cour ne saurait renoncer à son pouvoir de contrôle. 35.     Elle constate que l’acquisition par voie d’expropriation des biens immeubles en cause a eu lieu dans tous les cas et que le montant des indemnisations d’expropriation a largement dépassé le prix payé à l’acquisition (paragraphe 13 ci-dessus). Elle note par ailleurs que tant la première requérante que le deuxième requérant avaient acquis leurs biens tout en sachant (ou en devant savoir) que ces derniers seraient affectés par le plan d’occupation du Paseo de la Dirección. Concernant les troisième et quatrième requérants, la Cour observe que, le 29 mai 1995, ceux-ci avaient constitué une hypothèque sur leur bien déjà affecté par le plan d’occupation des sols et que le bien appartenant à M me   B.V.P., dont la cinquième requérante aurait hérité, a été originairement acquis le 23 décembre 1993, soit bien après la date d’approbation du plan général d’occupation des sols. 36.     La Cour relève, en outre, que les requérants n’ont pas été privés immédiatement de leurs biens, mais qu’ils ont perçu leurs indemnités d’expropriation alors qu’ils habitaient toujours dans leurs logements respectifs, en attendant la livraison des appartements neufs qui leur avaient été attribués dans le même quartier après le réaménagement de celui-ci et qu’ils pouvaient occuper à titre de locataires ou bien acheter, à un prix dans tous les cas inférieur à celui du marché, établi au cas par cas en fonction de leurs revenus (paragraphe 14 ci-dessus). 37.     Ces circonstances amènent la Cour à considérer que les requérants n’ont pas eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui aurait rompu le juste équilibre à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l’intérêt général (voir, a contrario , Sporrong et Lönnroth , précité, §§ 73-74, et Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c.   Portugal , n os   29813/96 et 30229/96, § 54, CEDH 2000). 38.     Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et qu’il doit être rejeté, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare le restant de la requête irrecevable.   Fait en français puis communiqué par écrit le 20 octobre 2016. Stephen Phillips   Helena Jäderblom   Greffier   Présidente ANNEXE       Jacinta GODOY RUIZ     Manuel GOMEZ RUIZ     Juan MALLORQUIN GONZALEZ     Maria Mercedes GARCIA MARCOBAL     Paulina HERNANDO VALDIZAN