CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 6 février 2018

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Doğan Mehmet Ali Adıgüzel, est un ressortissant turc né en 1945 et résidant à Istanbul. Il a été représenté devant la Cour par M e   Y.   Gürbüz, avocat à Istanbul. Le gouvernement turc («   le Gouvernement   ») a été représenté par son agent. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. A.     Les circonstances de l’espèce 2.     À partir du 27 juillet 1993, jusqu’au 21 octobre 2005, le requérant fut employé au sein de la direction des affaires de santé de la municipalité d’Avcılar à Istanbul («   la municipalité   »). Il était l’un des deux médecins du travail et relevait de la fonction publique. Il disposait aussi de la qualification officielle de «   médecin légiste   ». 3.     Parmi ses tâches quotidiennes figurait l’établissement des permis d’inhumer, ce qui nécessitait l’accomplissement d’une série d’actes relatifs aux constats de décès. Il s’agissait, en résumé, de se rendre –   après avoir été prévenu par téléphone   – d’abord à la municipalité puis sur le lieu du décès, de procéder à un constat dudit lieu ainsi qu’à la vérification des identités et des témoignages de la famille du défunt, d’effectuer un examen post ‑ mortem afin d’établir l’heure et les causes éventuelles de la mort, de retourner à la municipalité pour vérifier les informations recueillies et, enfin, de délivrer à la famille un permis d’inhumer. 4.     Aux dires du requérant –   au demeurant non contestés par le Gouvernement   –, il exécuta ces opérations à 769 reprises entre 1993 et le 5   février 2003, en dehors des heures de travail réglementaires, parfois en pleine nuit ou pendant des jours fériés ou des vacances, et ce en assumant l’entière responsabilité juridique liée à pareille mission ainsi que tous les risques inhérents à la manipulation de dépouilles mortelles. Or il n’aurait jamais été rémunéré pour ces travaux et n’aurait jamais obtenu le remboursement des frais y afférents. 5.     Le 18 décembre 1998, le requérant écrivit pour la première fois à la municipalité. Rappelant que les médecins relevant de la loi n o 657 relative aux fonctionnaires de l’État étaient bien admis au bénéfice d’émoluments supplémentaires pour les examens post-mortem effectués en dehors des heures ouvrées, il demandait à connaître la base légale en application de laquelle il se trouvait exclu de cet avantage depuis cinq ans et demi. Dans l’hypothèse où une telle base serait inexistante, il réclamait la contrepartie pécuniaire des 286 jours de week-end où il avait dû travailler, en indiquant qu’il était illégal d’imposer un tel travail non rémunéré pendant les jours fériés. Cette demande resta sans réponse. 6.     Le 5 février 2003, le requérant réclama à la municipalité 76   782   600   000   anciennes livres turques [1] («   TRL   ») pour les 769 actes qu’il avait dû effectuer jusqu’alors en dehors des heures de travail. À cet égard, il se référa aux barèmes de compensation de l’ordre des médecins d’Istanbul, lesquels prévoyaient des honoraires de 53   100   000 TRL par acte et qui, selon lui, s’appliquaient entre autres aux magistrats, huissiers et légistes appelés à s’acquitter de missions similaires. 7.     Dans sa décision en réponse du 19 mars 2003, la municipalité ne contesta pas la nature du travail allégué par le requérant, mais rétorqua qu’aucun émolument n’était dû à raison de l’établissement des permis d’inhumer, que ce soit pendant ou en dehors des heures réglementaires, dès lors que cette tâche faisait partie intégrante des fonctions d’un médecin municipal, employé en vertu de la loi n o 657 susmentionnée. Du reste, elle argua que, si les articles 87 et 88 de cette loi autorisaient certaines entités étatiques à charger les médecins qu’elles employaient de tâches supplémentaires –   en sus des fonctions principales de ceux-ci   – entraînant une rémunération additionnelle, la direction des affaires de santé de la municipalité ne faisait pas partie de ces entités. Aussi, selon elle, le requérant ne pouvait prétendre s’être vu attribuer des tâches supplémentaires susceptibles de justifier une rémunération à ce titre. 8.     Le 16 mai 2003, le requérant saisit le tribunal administratif d’Istanbul d’une demande en annulation de cette décision. Il tira notamment argument des éléments suivants   : –     selon lui, avoir dû travailler pendant des années en dehors des heures ouvrées, sans aucune contrepartie, avait emporté violation des articles   18 (interdiction du travail forcé), 50 (droit au repos) et 55 (droit à une rémunération équitable) de la Constitution   ; –     avoir été sollicité sans cesse en dehors des heures réglementaires, les week-ends et les jours fériés avait bafoué son droit de bénéficier de l’article   4 de la loi n o 2368 et d’exercer à temps partiel la profession de médecine libérale, après avoir terminé sa journée à la municipalité   ; –     sa situation constituait selon lui un dénigrement du principe de droit administratif dit de «   l’équilibre salarial   », dès lors que tout juge, huissier, procureur ou légiste relevant de la loi n o 657 et faisant le même travail que lui bénéficiait d’une rémunération supplémentaire et voyait ses frais et dépens remboursés   ; –     au sein de la municipalité, même les agents de sécurité, les comptables ou les ouvriers voyaient leurs heures supplémentaires payées. 9.     La municipalité répondit que, eu égard au statut du requérant, tout versement supplémentaire pour les examens post-mortem serait illégal, même si lesdits examens avaient été effectués en dehors des heures ouvrées. 10.     Le requérant rétorqua que la loi n o 657 plafonnait le temps de travail effectif payé à 45 heures par semaine et que, pour les médecins relevant de la loi n o 2368 et qui avaient le droit d’exercer parallèlement à titre libéral, ledit plafond était de 40 heures par semaine. Selon lui, tout travail excédant ce plafond s’analysait en travail forcé s’il n’était pas équitablement rémunéré. Le requérant argua en outre que nombre de municipalités confiaient des missions comparables, qui pouvaient avoir lieu en dehors des heures de travail, à des médecins de garde des hôpitaux de leurs circonscriptions ou à des médecins privés volontaires, moyennant une rémunération. 11.     Par un jugement du 28 janvier 2004, le tribunal administratif d’Istanbul débouta le requérant. Invoquant les articles 99 et 101 de la loi n o 657, il rappela que, si généralement les fonctionnaires devaient travailler 40 heures   par semaine, la législation autorisait que cette durée soit adaptée aux besoins d’un service donné. Il exposa que, ainsi, les heures de travail des fonctionnaires employés dans des services à vocation continue, soit 24 heures sur   24, pouvaient être remaniées par l’administration concernée, à condition d’obtenir l’aval de la direction du personnel de l’État ( Devlet Personel Başkanlığı ). Par ailleurs, le tribunal, indiquant que la loi n o 657 énumérait les conditions à remplir pour prétendre à une rémunération des heures supplémentaires ou à un salaire complémentaire pour une fonction additionnelle, se prononça en ces termes   : «   or, pour ceux se trouvant dans la même situation que celle du [requérant], il n’y a aucune disposition prévoyant une rémunération des heures supplémentaires ni un salaire complémentaire (...) en l’absence d’une réglementation légale en la matière, il n’est donc pas possible de verser à ce dernier, en sa qualité de médecin [de travail], un émolument supplémentaire quelconque pour les tâches dont il s’acquitte et qui font partie de ses fonctions   ». 12.     Le requérant se pourvut contre ce jugement. Il tira moyen de ce que, contrairement à ce qui a été à ses yeux indûment entériné par les juges de première instance, la municipalité n’avait jamais démontré avoir adapté ses heures de travail aux fins d’un besoin de service quelconque, ni prouvé qu’elle avait obtenu de la direction du personnel de l’État l’autorisation requise pour ce faire. En outre, le requérant se référa à l’article 178 de la loi n o 657 –   non évoqué par les juges du fond   –, qui prévoyait que, en cas de nécessité absolue, une administration pouvait exiger de ses agents des heures supplémentaires non rémunérées, à condition qu’un jour de congé leur soit accordé pour chaque période de huit heures ouvrées à ce titre. Il soutint qu’un tel congé ne lui avait jamais été accordé pendant ses années de service. 13.     Par un arrêt du 22 septembre 2004, le Conseil d’État confirma, sans plus de précisions, le jugement attaqué. 14.     Le requérant introduisit un recours en rectification, soutenant que l’arrêt précité péchait par manque de motivation et de réponses aux moyens, selon lui pertinents, qu’il avait présentés. Selon lui, dès lors que l’existence d’une lacune légale se trouvait établie quant à la situation de fait le concernant, le rejet de sa cause se résumait en l’«   application à son égard d’un vide juridique, pas du droit normatif   ». 15.     Le requérant prit sa retraite le 21 octobre 2005. Son recours en rectification fut écarté le 10 juillet 2007. Le requérant se vit notifier cet arrêt le 9 août 2007. Le tampon apposé sur le bordereau d’accusé de réception de la poste que le requérant a produit à cet égard manque de lisibilité, mais le Gouvernement n’a pas contesté cette date. B.     Le droit interne pertinent 16.     Les normes pertinentes pour l’examen de la présente affaire se trouvent déjà, en substance, résumées ci-dessus. Eu égard à la possibilité pour l’administration de faire travailler un fonctionnaire sans rémunération, et ce, en dehors du temps de travail légal, le récapitulatif suivant s’impose. Le temps de travail réglementaire des fonctionnaires est généralement de 40   heures par semaine, les samedis et dimanches étant fériés (article 99 de la loi   n o   657). S’agissant des services devant être assurés 24 heures sur   24, c’est l’administration concernée qui doit réorganiser tant la durée que les modalités de travail de ses fonctionnaires, après avoir obtenu l’autorisation de la direction du personnel de l’État (paragraphe 11 ci-dessus). En vertu de l’article 178 B) de la loi n o 657, l’administration peut, en cas de besoin, faire travailler ses fonctionnaires en dehors du temps réglementaire, sans rémunération. Lorsqu’un fonctionnaire est ainsi appelé à travailler sans être rémunéré, il a droit à un jour de congé pour chaque période de huit heures ouvrées. Un maximum de dix jours ainsi accumulés peuvent être additionnés aux congés annuels et utilisés pendant l’année en cours. GRIEFS 17.     Le requérant dénonce en premier lieu une lacune judiciaire à cause de laquelle il n’aurait bénéficié d’aucune rétribution pour les heures supplémentaires qu’il dit avoir effectuées jusqu’à sa retraite et n’aurait jamais pu recouvrer ses divers frais. Il soutient qu’il aurait fait l’objet de sanctions s’il avait refusé de travailler gratuitement les week-ends, les nuits ou même pendant les vacances. Selon lui, cette discrimination résulte de la loi n o 657, laquelle induirait un traitement favorable pour d’autres fonctionnaires, comme les magistrats, les huissiers de justice ou les légistes accomplissant les mêmes types de missions que les siennes, puisque ceux-ci seraient rémunérés. Il se plaint ainsi à la fois d’avoir été soumis à un «   travail forcé ou obligatoire   » incompatible avec l’article 4 § 2 de la Convention et à un traitement discriminatoire enfreignant l’article   14. 18.     Deuxièmement, invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint d’abord, sans plus de précisions, de l’absence d’audience devant les juridictions administratives et, ensuite, allègue que celles ‑ ci n’auraient pas entendu sa cause dans un délai raisonnable. EN DROIT A.     Les griefs tirés des articles 4 § 2 et 14 de la Convention 1.     Arguments des parties 19.   Au regard des allégations du requérant (paragraphe 17 ci-dessus), le Gouvernement renvoie aux principes découlant des arrêts Van   der   Mussele c.   Belgique (23 novembre 1983, § 38, série A n o 70), Karlheinz   Schmidt c.   Allemagne (18 juillet 1994, § 22, série A n o 291 ‑ B), et Zarb   Adami c.   Malte (n o 17209/02, §§ 43 et 44, CEDH 2006 ‑ VIII) et soutient que, en l’espèce, c’est l’alinéa d) de l’article 4 § 3 de la Convention qui s’impose pour l’analyse de la présente affaire, soulignant que la préparation des permis d’inhumer faisait partie des tâches «   normales   » du requérant en sa qualité de médecin du travail municipal. 20.     Le Gouvernement indique que le poste occupé par le requérant relevait d’un service continu assuré 24 heures sur 24 et que, par conséquent, le refus de l’intéressé de travailler en dehors du temps réglementaire l’aurait assurément exposé au risque de faire l’objet de «   procédures   ». 21.     Toutefois, le Gouvernement rappelle que durant ses années de service, le requérant n’aurait jamais contesté ses conditions de travail. Aussi, aux yeux du Gouvernement, le requérant devait-il passer pour avoir consenti à s’acquitter de telles tâches, y compris en dehors des heures ouvrées. De fait, le requérant ne déplorerait que l’absence d’une rémunération supplémentaire   ; or, à l’époque pertinente, un tel avantage n’était pas prévu par la loi pour les services qu’il pouvait effectuer en dehors des heures de travail. Le Gouvernement indique que pareils services relevaient de l’article   101 de la loi n o 657 et étaient compensés par des jours de congé supplémentaires (paragraphe 16 ci-dessus), mais que le requérant n’avait jamais demandé à la municipalité de bénéficier de cette mesure. 22.     Il avance que, en tout état de cause, le fardeau imposé au requérant n’était pas disproportionné étant donné que, lorsque l’on étale les 769   missions incriminées sur la durée totale des services de l’intéressé, celui-ci n’aurait en fait travaillé en dehors des heures ouvrées qu’une fois tous les cinq jours. 23.     Sur le terrain de l’article 14 de la Convention, le Gouvernement argue que, en l’espèce, l’établissement des permis d’inhumer était une tâche imposée à tous les médecins du travail près les municipalités, nonobstant le fait que certaines municipalités avaient choisi de fournir ce service –   en dehors des heures de travail   – via un système de rotation donnant droit à des jours de congé supplémentaires ou en faisant appel à des médecins privés moyennant une rémunération (paragraphe 10 ci-dessus). Il ajoute que, du reste, la situation des juges, procureurs, huissiers ou légistes, même s’ils peuvent effectivement rendre des services similaires, ne saurait être comparée à celle du requérant, qui ne faisait pas partie du corps judiciaire. 24.     De son côté, le requérant, pour ce qui est notamment de la sanction qui l’aurait menacé s’il n’obtempérait pas, expose que, selon les normes disciplinaires en vigueur à l’époque, il n’était plus possible d’interrompre sa progression en échelons à ce titre, car il en avait déjà atteint le dernier en date du 14 janvier 1993. Selon lui, en application de l’article 125 E § 5 de la loi n o 657, il risquait donc une retenue sur son salaire et, en cas de récidive, un licenciement pur et simple. 25.     Du reste, le requérant rétorque que, si l’article 178 de la loi   n o   657 prévoit bien des cas où un fonctionnaire a droit à un émolument supplémentaire ou à des jours de congé additionnels, il n’a pourtant jamais bénéficié de tels avantages. Il allègue que, la survenance d’un décès n’étant pas prévisible, sa situation a été, en pratique, celle d’un médecin de garde travaillant gratuitement sept jours sur sept, 24 heures sur   24. 2.     Appréciation de la Cour 26.     La Cour renvoie à sa jurisprudence pertinente en matière de l’article   4 de la Convention ( Van der Mussele , précité, §§ 32, 34 et   38, Karlheinz Schmidt , précité, Siliadin c. France , n o 73316/01, §§ 112, 115 et   116, CEDH 2005 ­ VII, Zarb Adami , précité, § 44, Rantsev c. Chypre et Russie , n o 25965/04, § 283, CEDH 2010 (extraits), Steindel c.   Allemagne (déc.), n o 29878/07, 14 septembre 2010, Stummer c. Autriche [GC], n o   37452/02, §§ 116 à 118 et 120, CEDH 2011, Mihal c. Slovaquie (déc.), n o   31303/08, § 64, 28 juin 2011, Bucha c. Slovaquie (déc.), n o   43259/07, §   39, 20 septembre 2011, Graziani-Weiss c. Autriche , n o 31950/06, §§   36 à   38, 18 octobre 2011, et Chitos c. Grèce , n o 51637/12, § 79, CEDH   2015 (extraits)). 27.     Dans la présente affaire, conformément à l’enseignement ressortant de cette jurisprudence, il y a lieu de répondre d’abord à la question de savoir si le requérant s’était-il «   offert de son plein gré » –   en ayant au préalable connaissance de toutes les conséquences que cela pourrait comporter   – pour fournir, en dehors de ses heures de travail et sans rémunération ni remboursement de ses frais, les services municipaux afférents à la délivrance des permis d’inhumer ( Van der Mussele , précité, § 39, Steindel , décision précitée, Bucha , décision précitée, Graziani-Weiss , précité, §   38, C.N. et V. c. France , n o 67724/09, § 71, 11 octobre 2012, et Chitos , précité, §§   88 et   96). 28.     La Cour note à cet égard qu’il ne prête pas à controverse entre les parties que les services supplémentaires en cause s’analysaient en un «   travail   » au regard de l’article 4 § 2 de la Convention, sachant que, en l’occurrence, c’est exclusivement l’absence de compensation pour ces services qui se trouve au cœur du présent litige (comparer, par exemple, avec les décisions précitées Steindel, Mihal , § 66, et Bucha , § 42 et   43). 29.   Le requérant avait choisi la profession de médecin praticien et était également qualifié en médecine légale (paragraphe 2 ci-dessus). En intégrant le poste de médecin du travail auprès de la municipalité, il savait sûrement que son statut lui imposerait d’intervenir en cas de décès, c’est ‑ à ‑ dire de se préparer et se rendre sur le lieu signalé, de vérifier sur place –   fût ‑ ce superficiellement   – les circonstances de la mort et les dires des témoins, de procéder à un examen post-mortem et de retourner à son bureau afin d’établir le permis d’inhumer nécessaire. 30.     Un décès pouvant survenir à n’importe quel moment, le requérant ne pouvait ignorer qu’il pouvait être appelé à intervenir en dehors des heures de travail, pendant la nuit ou même les week-ends   ; il y va de la continuité du service en question, lequel peut passer pour reposer de ce fait sur l’idée maîtresse d’intérêt général (voir, entre autres, Stummer , précité, § 120, et Van der Mussele , précité, §   38). Aux yeux de la Cour, il s’agissait là de l’acceptation d’un statut particulier de fonctionnariat régissant les médecins de travail employés dans les municipalités et, s’il est vrai que, à lui seul, un tel consentement préalable n’est pas décisif (voir, mutatis mutandis , Van der Mussele , précité, §   36, et Graziani-Weiss , précité, § 40), force est néanmoins d’observer qu’en l’espèce, en embrassant ce métier, le requérant aurait dû savoir qu’il pouvait être appelé à exercer en dehors des heures réglementaires, et ce, sans rémunération. 31.     Sur ce point, la Cour renvoie aux attendus du jugement du 28   janvier 2004 rendu par le tribunal administratif d’Istanbul et confirmé à deux reprises par le Conseil d’État (paragraphes 11 à 15 ci-dessus). En ce qui concerne les fonctionnaires appelés à assurer des services à vocation continue, 24 heures sur 24, tels que ceux en cause en l’espèce, les juridictions administratives –   tout comme le Gouvernement (paragraphe   20 ci-dessus)   – ont souligné que la municipalité était légalement habilitée à déroger à la règle générale de 40 heures ouvrées par semaine, à condition d’avoir obtenu l’autorisation de la direction du personnel de l’État (paragraphe   16 ci-dessus). Il s’ensuit que la situation de fait dénoncée en l’espèce n’était pas étrangère à la législation en la matière. Certes les juges n’ont pas cherché à vérifier si la municipalité s’était conformée à la procédure prévue par les articles   99 et 101 de la loi n o 657 (paragraphe 11 et 16 ci-dessus). Toutefois, la Cour n’estime pas qu’il leur appartenait de le faire, dès lors que le mémoire introductif d’instance du requérant était muet sur ce point (paragraphe   8 et 10 ci-dessus). En d’autres termes, l’action du requérant ne visait aucunement l’établissement d’une méconnaissance des dispositions précitées et le fait que ce point ait été soulevé lors de la phase d’appel (paragraphe   12 ci-dessus) ne tire pas à conséquence. 32.     Par ailleurs, les juridictions administratives –   à l’instar du requérant (paragraphe 17 ci-dessus)   – ont rappelé que, s’agissant des médecins de travail employés dans les municipalités, aucune disposition légale ne prévoyait une rémunération ou un remboursement de frais pour heures supplémentaires ni un salaire complémentaire pour le travail additionnel fourni. Pour la Cour, le seul argument à tirer de pareille lacune est que le requérant ne saurait prétendre l’avoir ignoré durant toutes ses années de service. 33.     Quoi qu’il en soit, si aucune norme ne permettait de verser au requérant une compensation pécuniaire, il n’en demeure pas moins que l’article   178 de la loi n o 657 (paragraphe 16 in fine ci-dessus) lui octroyait bien le droit de demander un jour de congé pour chaque huit heures supplémentaires de travail. Le requérant affirme qu’il n’a pas été admis au bénéfice de cette mesure (paragraphe   25 ci-dessus). En fait toutefois, la Cour observe, à l’instar du Gouvernement (paragraphe 21 in fine ci-dessus), que le requérant n’a, selon toute vraisemblance, jamais demandé à la municipalité de bénéficier de cette possibilité de compensation, ni expliqué en quoi il aurait été empêché de le faire. 34.     Au vu de ce qui précède, la Cour n’est pas convaincue que les services supplémentaires en cause en l’espèce constituaient un travail «   forcé ou obligatoire   », imposé au requérant contre son gré. N’ayant pas cherché à bénéficier des jours de congé compensatoires, il ne saurait non plus prétendre avoir été assujetti à un fardeau disproportionné. Dans ces circonstances, que le requérant ait risqué de subir des retenues sur son salaire, voire d’être licencié, s’il avait refusé de fournir lesdits services (paragraphe   24 ci-dessus), ne suffit pas pour conclure que ce travail lui avait été « exigé (...) sous la menace d’une peine quelconque », au sens de la jurisprudence de la Cour (voir Tibet Menteş et autres c.   Turquie , n os   57818/10 et 4 autres, § 68, 24 octobre 2017, et pour les principes, voir Van der Mussele , précité, § 34, Siliadin , précité, § 116, et Graziani-Weiss , précité, §   36). 35.     En bref, la Cour estime que les faits dénoncés en l’espèce n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 4 de la Convention ( Tibet Menteş et autres , précité, § 69) ni, par conséquent, de l’article 14 combiné avec cette disposition. Elle déclare donc cette partie de la requête incompatible ratione materiae avec la Convention et la rejette en application de l’article 35 §§ 3 a) et   4. B.     Les griefs tirés de l’article 6 § 1 de la Convention 36.     Pour ce qui est du premier des deux griefs formulés au regard de l’article   6 § 1 de la Convention (paragraphe 18 ci-dessus), la Cour note que, en vertu de l’article 17 § 2 du code de procédure administrative, une audience peut être tenue devant le Conseil d’État à la demande des parties au litige. Or, rien dans le dossier ne démontre que le requérant a formulé une demande dans ce sens. Aussi cette doléance –   telle qu’elle a été présentée   – est-elle dénuée de fondement et doit donc être rejetée, en application de l’article   35 §§ 3 a) et 4 de la Convention. 37.     S’agissant enfin du grief tiré de la durée de la procédure administrative diligentée en l’espèce, la Cour se réfère à la décision Turgut et autres c. Turquie ((déc.), n o 4860/09, §§ 58 et 60, 26 mars 2013) et ne décèle aucune raison de s’écarter de l’approche suivie dans cette affaire. Par conséquent, elle déclare également ce grief irrecevable, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention, pour non-épuisement de la voie de recours ouverte devant la commission d’indemnisation, créée en vertu de l’article 4 de la loi n o   6384. Par ces motifs, la Cour, Déclare , à la majorité, irrecevable le grief tiré de l’article 4 de la Convention   ; Déclare , à l’unanimité, la requête irrecevable pour le surplus.   Fait en français puis communiqué par écrit le 1 er mars 2018. Stanley Naismith   Robert Spano   Greffier   Président [1] .     Le 1 er janvier 2005, la livre turque (TRY), qui remplace l’ancienne livre turque (TRL), est entrée en vigueur. 1 TRY vaut 1 million de TRL.