CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 5 mai 2020

.s800EAC49 { font-size:12pt } .sFE10DC93 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-align:center } .sBB9EE52A { font-family:Arial } .s2EF17D91 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-align:center; font-size:2pt } .s5E1364CA { margin-top:0pt; margin-bottom:12pt; text-align:center; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:14pt } .s8229ABDD { margin-top:0pt; margin-bottom:12pt; text-align:center } .s83BE5C30 { font-family:Arial; font-size:8pt; vertical-align:super } .s7E985A65 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-indent:14.2pt; font-size:1pt } .s9793A85B { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-indent:14.2pt } .sCB9E0544 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-align:left } .sB9D5CABB { width:28.35pt; display:inline-block } .sA36B60A1 { font-family:Arial; font-style:italic } .s58699FB5 { margin-top:14pt; margin-bottom:12pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:14pt } .s6B505E72 { margin:0pt; padding-left:0pt } .sDAD2B73A { margin-top:14pt; margin-left:28.6pt; margin-bottom:12pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; padding-left:0.6pt; font-family:Arial; font-weight:bold } .s76334B44 { margin-top:14pt; margin-left:36.55pt; margin-bottom:6pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-family:Arial; font-style:italic } .sF7A86111 { margin-top:6pt; margin-left:21.25pt; margin-bottom:6pt; text-indent:7.1pt; font-size:10pt } .s8EB5F569 { font-family:Arial; font-size:6.67pt; vertical-align:super } .s6F0CE689 { font-family:Arial; font-size:9.5pt; color:#333333 } .sC79167A { margin-top:14pt; margin-left:48.75pt; margin-bottom:6pt; text-indent:-17pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:10pt } .s29100277 { font-family:Arial; font-weight:bold } .sB0F4C08F { width:8.11pt; font:7pt 'Times New Roman'; display:inline-block } .s70B3F133 { width:7.56pt; font:7pt 'Times New Roman'; display:inline-block } .s743F3A55 { margin-right:0pt; margin-left:0pt; padding-left:0pt } .sC6C7C49B { margin-left:7.35pt; margin-bottom:6pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-weight:normal; font-style:italic } .s34D46E87 { margin-top:12pt; margin-bottom:6pt; text-align:center; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:10pt } .s7ED160F0 { text-decoration:none } .s3DC36BA9 { font-family:Arial; text-decoration:underline; color:#0069d6 } .s12CB6876 { margin-left:28.6pt; margin-bottom:12pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; padding-left:0.6pt; font-family:Arial; font-weight:bold } .s71EEDCF9 { margin-top:0pt; margin-left:48.75pt; margin-bottom:6pt; text-indent:-17pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:10pt } .s35F9952E { font-family:Arial; font-size:6.67pt; font-style:italic; vertical-align:super } .s4B243ECC { margin-top:12pt; margin-bottom:0pt; text-indent:14.2pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid } .s5F897A7E { margin-top:12pt; margin-left:14.2pt; margin-bottom:0pt } .sF7A4323 { margin-top:36pt; margin-bottom:0pt; text-align:left } .s4DE88426 { width:180.29pt; display:inline-block } .s294F11C8 { width:3.2pt; display:inline-block } .s6F75C96F { width:209.76pt; display:inline-block } .s32563E28 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt }     CINQUIÈME SECTION DÉCISION Requête n o 84536/17 François GRANER contre la France   La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 5 mai 2020 en une chambre composée de   :   Síofra O’Leary, présidente,   Gabriele Kucsko-Stadlmayer,   Ganna Yudkivska,   André Potocki,   Yonko Grozev,   Lәtif Hüseynov,   Anja Seibert-Fohr, juges, et de Victor Soloveytchik, greffier adjoint de section, Vu la requête susmentionnée introduite le 14 décembre 2017, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : EN FAIT 1.     Le requérant, M. François Graner, est un ressortissant français né en   1966 et résidant à Paris. Il est représenté devant la Cour par M e   Patrice   Spinosi, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. François Alabrune, directeur des affaires juridiques du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Les circonstances de l’espèce 2.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 3.     Le requérant est physicien et directeur de recherche au centre national de recherche scientifique («   CNRS   ») ainsi qu’à l’université Paris Diderot. Il indique que, parallèlement à son activité scientifique, il conduit depuis plusieurs années un travail d’enquête sur le rôle joué par la France au Rwanda avant, pendant et après le génocide des Tutsis en 1994. Il précise avoir publié en 2014 un ouvrage consacré à ce sujet, intitulé «   le sabre et la machette   ; officiers français et génocide Tutsi   ». 4.     Le 7 avril 2015, le secrétaire général de la présidence de la République française décida «   de déclassifier des archives des documents de l’Élysée relatifs au Rwanda entre 1990 et 1995   ». La demande de consultation des archives de la présidence de François Mitterrand 5.     Le 14 juillet 2015, le requérant, qui préparait un livre sur «   la politique africaine du président François Mitterrand en Afrique centrale (1981-1995)   », demanda au directeur des Archives de France l’autorisation de consulter dix-huit dossiers faisant partie des archives de la présidence de François Mitterrand. 6.     Le 13 août 2015, le directeur des Archives de France transmit cette demande à la mandataire du président Mitterrand. Il précisait dans sa lettre que, selon lui, la communication de deux dossiers ne porterait pas une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi. Il ajoutait que les seize autres dossiers avaient été «   examinés le 5 novembre 2014 par la commission d’examen des archives de la présidence de la République portant sur le Rwanda pour les années 1990 à 1994, (...) réunie sous l’égide du secrétariat de la défense et de la sécurité nationale, [laquelle avait] émis un avis favorable à la déclassification de tous les documents classifiés contenus dans ces articles et estimé que la quasi-totalité de l’ensemble des documents, classifiés ou non, qu’ils cont[enaient], pouvait être consultés par dérogation   ». Il spécifiait toutefois qu’il y avait dans ces seize dossiers des documents qui n’avaient pas été déclassifiés par l’autorité compétente ou que la commission d’examen avait estimés non communicables par dérogation. Il indiquait en conséquence que «   la communication de ces seize dossiers ne para[issait] pas porter une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, à la condition que l’on extraie, au moment de la consultation, les documents classifiés qu’ils cont[enaient] ainsi que (...) le télégramme diplomatique du 11 mars 1993, non classifié, mais relatant les opinions de journalistes encore en activité sur le génocide   ». 7.     La mandataire du président Mitterrand répondit le 7   octobre 2015 qu’elle donnait son autorisation pour la consultation des deux premiers dossiers, mais pas des seize autres, au motif qu’ils étaient « susceptibles de porter une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi ». Elle indiquait en particulier que ces seize dossiers contenaient un ou des documents classés «   secret   », «   secret défense   » ou «   confidentiel défense   ». 8.     Le 7 décembre 2015, le directeur des Archives de France informa le requérant qu’au vu de l’avis de la mandataire du président Mitterrand, il l’autorisait à consulter les deux premiers dossiers mais pas les seize autres.   Il précisait ce qui suit : «   (...) en effet, il s’agit de documents dont la communication est de nature à porter une atteinte aux intérêts protégés par la loi. Après avoir saisi la mandataire du président François Mitterrand, j’émets un avis défavorable à la consultation par dérogation   (...) ». L’avis de la commission d’accès aux documents administratifs 9.     Le requérant saisit la commission d’accès aux documents administratifs («   CADA   »), qui, le 3 mars 2016, rendit l’avis suivant   : «   En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur chargé des Archives de France a informé la commission que tenu par le I de l’article L.   213-3 et l’article   L.   213-4 du code du patrimoine, il ne pouvait accéder à la demande de dérogation sans l’accord de la mandataire des archives du président [Mitterrand]. Elle prend note qu’il propose néanmoins, sous réserve de l’accord de [la mandataire], que ces dossiers soient communiqués au demandeur, hormis les pièces classifiées. La commission rappelle qu’aux termes de l’article L. 213-4 du code du patrimoine, dans sa rédaction résultant de la loi n o   2008-696 du 15 juillet 2008, les documents d’archives publiques émanant d’un président de la République versés antérieurement à la publication de cette loi sont régis par le protocole signé entre celui-ci et l’administration des archives. Toutefois, les clauses relatives aux mandataires cessent d’être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire du protocole. La commission estime qu’il résulte de ces dispositions que, lorsque le protocole prévoit que le président de la République concerné peut s’opposer à la communication par anticipation de ses archives, et que ce dernier ou son mandataire, lors de la période des vingt-cinq années qui suivent le décès du président, n’a pas donné son accord à la divulgation des archives demandées, l’administration se trouve en situation de compétence liée pour refuser la communication par dérogation de ces archives. La commission constate que les archives demandées sont des archives présidentielles versées sous protocole signé antérieurement à la publication de la loi du 15 juillet 2008. Dès lors qu’en l’espèce la mandataire n’a pas souhaité autoriser la consultation de ces archives par dérogation, la commission ne peut qu’émettre un avis défavorable à la demande   ». La saisine du tribunal administratif de Paris et la question prioritaire de constitutionnalité 10.     Le 2 décembre 2016, le ministre de la culture et de la communication, après accord de la mandataire, autorisa le requérant à consulter cinq des seize dossiers litigieux. 11.     Le 12 décembre 2016, le requérant saisit le tribunal administratif de Paris d’une demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 7 décembre 2015 et à la condamnation du ministère de la Culture et de la Communication à lui délivrer les documents litigieux. Évoquant les principes fondamentaux garantis par la Constitution, il se plaignait notamment de l’absence de procédure permettant de contester les décisions de la mandataire du président Mitterrand. Il soutenait de plus que l’article L. 213-4 du code du patrimoine (sur lequel l’avis de la CADA était fondé (paragraphe 9 ci-dessus)) était inconstitutionnel en ce qu’il contrevenait au principe de l’accès du citoyen aux archives d’État découlant de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (aux termes duquel «   l a société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration   »). Par ailleurs, renvoyant à la jurisprudence de la Cour, il invoquait l’article 10 de la Convention en ce qu’il garantit notamment la liberté de recevoir des informations, ainsi que l’article 13 de la Convention. a)       La question prioritaire de constitutionnalité 12.     Parallèlement, le requérant soumit une question prioritaire de constitutionnalité («   QPC   ») au tribunal administratif. Il soutenait que les dispositions de l’article L.   213-4 du code du patrimoine étaient contraires à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en ce qu’elles conféraient au mandataire le pouvoir de s’opposer, seul et sans explication, au droit des citoyens d’accéder librement aux archives publiques. Il ajoutait que le caractère discrétionnaire du refus opposé par le mandataire joint à la situation de compétence liée dans laquelle se trouve le ministre pour refuser l’accès aux archives publiques concernées dans un tel cas ne permettait pas l’exercice du droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. 13.     Le 2 mars 2017, le tribunal administratif transmit la QPC au Conseil d’État qui, le 28 juin 2017, la renvoya au Conseil constitutionnel par une décision ainsi motivée   : (...) 4. Les dispositions de l’article L. 213-4 du code du patrimoine sont applicables au litige dont le tribunal administratif de Paris est saisi. Elles n’ont pas été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaissent les articles 15 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen soulève une question qui présente un caractère sérieux. Par suite, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de constitutionnalité invoquée.   » 14.     Devant le Conseil constitutionnel, le requérant fit en outre valoir que le dispositif prévu par l’article L.   213-4 du code du patrimoine méconnaissait le droit du public à recevoir des informations, corollaire du droit à la libre communication des pensées et des opinions, et était contraire au droit à un recours effectif. b)      La décision du Conseil constitutionnel du 15 septembre 2017 15.     Le 15 septembre 2017 (décision n o 2017-655 QPC), le Conseil constitutionnel déclara le deuxième alinéa et la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 213-4 du code du patrimoine conformes à la Constitution, retenant notamment ce qui suit   : «   (...) - Sur le grief tiré de la méconnaissance de l’article 15 de la Déclaration de 1789 : 4. Aux termes de l’article 15 de la Déclaration de 1789 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Est garanti par cette disposition le droit d’accès aux documents d’archives publiques. Il est loisible au législateur d’apporter à ce droit des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. 5. Selon le premier alinéa de l’article L. 213-4 du code du patrimoine, le versement des documents d’archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement peut être assorti de la signature de protocoles, conclus entre la partie versante et l’administration des archives, déterminant notamment les conditions de communication du fonds versé. En application de l’article L. 213-3 du même code, l’autorisation de consultation de ces documents avant l’expiration des délais fixés à l’article L. 213-2, qui varient en fonction des intérêts protégés, peut être accordée aux personnes qui en font la demande « dans la mesure où l’intérêt qui s’attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger   ». 6. En application des dispositions contestées, cette consultation anticipée, lorsqu’elle porte sur des archives publiques versées après la publication de la loi du 15   juillet   2008, requiert l’autorisation préalable du signataire du protocole. La consultation anticipée des archives versées avant cette publication, qui demeure régie par les protocoles conclus antérieurement, nécessite l’autorisation du signataire ou, le cas échéant, de son mandataire. 7. En premier lieu, il ressort des travaux préparatoires qu’en conférant au signataire du protocole ou à son mandataire le pouvoir d’autoriser la consultation anticipée des archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement, le législateur a entendu, en les plaçant sous le contrôle des intéressés, accorder une protection particulière à ces archives, qui peuvent comporter des informations susceptibles de relever du secret des délibérations du pouvoir exécutif et, ainsi, favoriser la conservation et le versement de ces documents. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d’intérêt général. 8. En second lieu, cette restriction au droit d’accès aux documents d’archives publiques est limitée dans le temps. D’une part, les protocoles relatifs aux archives versées après la publication de la loi du 15 juillet 2008 cessent de plein droit d’avoir effet lors du décès de leur signataire et, en tout état de cause, pour les documents relevant de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, à l’expiration des délais fixés par cet article. D’autre part, les clauses relatives à la faculté d’opposition du mandataire figurant dans les protocoles régissant les archives versées avant cette même publication cessent d’être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire. 9. Par conséquent, les limitations apportées par les dispositions contestées à l’exercice du droit d’accès aux documents d’archives publiques résultant de l’article   15 de la Déclaration de 1789 sont justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à cet objectif. Le grief tiré de la méconnaissance de cet article doit donc être écarté. - Sur les autres griefs : 10. (...) en définissant des conditions spécifiques de communication des archives publiques du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement, les dispositions contestées ne portent pas d’atteinte à l’exercice de la liberté d’expression et de communication garantie par l’article 11 de la Déclaration de 1789. Le grief tiré de la méconnaissance de cet article doit donc être écarté. 11. (...) les dispositions contestées ne privent pas la personne à qui est opposé un refus de consultation du droit de contester cette décision devant le juge. La circonstance que l’autorité administrative ne puisse surmonter l’absence d’accord du signataire du protocole ou, le cas échéant, de son mandataire n’entraîne par elle-même pas d’atteinte au droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction. Le grief tiré de la méconnaissance de l’article 16 de la Déclaration de 1789 doit donc être écarté. (...)   ». c)       Le jugement du tribunal administratif de Paris du 17 mai 2018 16.     Le 17 mai 2018, le tribunal administratif de Paris décida qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours en annulation pour excès de pouvoir du requérant pour autant qu’il concernait la consultation des cinq dossiers dont l’accès lui avait été accordé. Il le rejeta pour le surplus par les motifs suivants   : «   (...) 4. Considérant que par une décision n o 2017-655 QPC du 15 septembre 2017, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution le deuxième alinéa et la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 213-4 du code du patrimoine, dans sa rédaction résultant de la loi n o 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives   ; que, dès lors, le moyen tiré de l’atteinte par ces dispositions aux droits et libertés garantis par la constitution ne peut qu’être écarté   ; 5. Considérant que M. Graner soutient que le refus partiel de consultation des archives présidentielles de François Mitterrand sur le Rwanda opposé par sa mandataire est dépourvu de fondement juridique et méconnait le principe selon lequel l’autorité dont émane les documents a la charge d’accorder les autorisation de consultation d’archives   ; que, toutefois, la décision de la ministre de la culture, après consultation de la mandataire, a été largement prise au regard des dispositions (...) des articles L. 213-3 et L. 213-4 du code du patrimoine dont il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier le bien-fondé   ; 6. Considérant qu’en définissant des conditions spécifiques de communication des archives publiques du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du gouvernement dans le but de conserver et de permettre le versement de ces documents, les dispositions de l’article L. 213-4 du code du patrimoine, qui poursuivent un objectif d’intérêt général, ne portent pas atteinte à l’exercice de la liberté d’expression et de communication garantie par l’article 10 § 1 de la Convention (...)   ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations doit être écarté   ; 7. Considérant que M. Graner soutient que les dispositions de l’article L.   213-4 du code du patrimoine méconnaissent le droit au recours protégé par les stipulations des articles 6 § 1 et 13 de la Convention (...)   ; que, toutefois, la circonstance que l’autorité administrative ne puisse surmonter l’absence d’accord du signataire du protocole de versement ou, le cas échéant, de son mandataire, et soit tenue, par suite, de refuser la consultation d’archives publiques émanant du Président de la République n’entraîne pas, par elle-même, d’atteinte au droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction protégé par l’article 13 de la Convention (...)   ; 8. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article L. 213-4 du code du patrimoine que l’accord de la partie versante est requis pour autoriser la consultation des archives de la présidence de la République   ; qu’il s’ensuit que, compte-tenu du refus partiel opposé par le mandataire des archives de la présidence de François   Mitterrand, la ministre (...) était tenue de refuser à M. Graner la consultation des documents en cause, sans avoir à porter une appréciation sur les faits de l’espèce   ; que dès lors, les moyens soulevés par M. Graner à l’appui des conclusions en annulation formées contre la décision contestée de la ministre (...) ne peuvent qu’être écartés comme inopérants   ; 9. Considérant que si lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision   ; 10. Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier et contrairement à ce que fait valoir M. Graner, que d’autres chercheurs auraient eu l’autorisation de consulter les archives en litige   ; que, par suite, le moyen tiré d’une rupture d’égalité entre chercheurs doit être écartée   ; 11. Considérant que M. Graner soutient que le refus partiel de la mandataire du président François Mitterrand est entaché d’un conflit d’intérêts dans la mesure où elle est membre du conseil d’administration et du conseil scientifique de l’institut François   Mitterrand, lequel a pris position sur l’intervention française au Rwanda   ; que, toutefois, dans la mesure où l’article L. 213-4 laisse au signataire du protocole le soin de désigner un mandataire sans prévoir d’incompatibilité, le moyen ne peut être qu’écarté comme étant inopérant   ; qu’en tout état de cause, et à supposer que M.   Graner ait entendu soulever ainsi le moyen tiré du détournement de pouvoir, la circonstance invoquée ne permet pas de l’établir   ; 12. Considérant enfin, que M. Graner soutient que la décision de la mandataire des archives de la présidence de François Mitterrand est entachée d’une erreur manifeste dans l’appréciation de l’atteinte portée, par la consultation demandée, aux intérêts protégés par la loi   ; que, toutefois, et alors que la consultation anticipée de ce fonds d’archives constitue une dérogation aux règles instituées par l’article L. 213-2 du code du patrimoine, il n’apporte aucun élément de nature à démontrer que l’intérêt que présenterait la consultation de ces archives avant l’expiration du délai prévu par le code du patrimoine, qui expire en l’espèce en janvier 2021, serait supérieur aux intérêts liés notamment au respect de la vie privée, de la sécurité de l’État et de la prévention de troubles à l’ordre public que la loi a entendu ainsi protéger   ; que la circonstance,   même à la supposer établie, que ces archives ont été déclassifiées, est à cet égard sans incidence   ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté   ; (...)   ». 17.     Le requérant se pourvut en cassation devant le Conseil d’État. La procédure est pendante. Le droit et la pratique internes pertinents La procédure de question prioritaire de constitutionnalité 18.     La procédure de QPC a été instaurée par la loi constitutionnelle n o   2008-724 de modernisation des institutions de la V e République, du 23   juillet 2008 (voir Renard et autres c. France (déc.), n o 3569/12, §§ 7-9, 25 août 2015), qui a inséré la disposition suivante dans la Constitution   :   Article 61-1 « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. (...)   ». 19.     Ses modalités ont été précisées par la loi organique n o 2009-1523 du 10 décembre 2009, relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution. 20.     La procédure de QPC – décrite notamment sur le site www.vie-publique.fr réalisé par la Direction de l’information légale et administrative, rattachée aux services du Premier ministre – permet aux justiciables de contester la constitutionnalité d’une disposition législative à l’occasion d’un procès devant une juridiction administrative ou judiciaire, lorsqu’il/elle estime que cette disposition porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Une QPC peut en principe être posée au cours de toute instance – première instance, appel ou cassation – devant une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif, quelle que soit la nature du litige (civile, pénale, commerciale, sociale, administrative, fiscale, etc.). 21.     Le justiciable ne peut saisir directement le Conseil constitutionnel d’une QPC. La QPC fait l’objet d’un premier examen par la juridiction du fond, qui vérifie si elle est recevable et si les critères fixés par la loi organique du 10 décembre 2009 sont remplis. Si c’est le cas, la juridiction saisie transmet la QPC au Conseil d’État ou à la Cour de cassation. Le Conseil d’État ou la Cour de cassation procède à son tour à un examen plus approfondi et décide de saisir ou non le Conseil constitutionnel. Le refus, par les juridictions suprêmes, de saisir le Conseil constitutionnel ne peut faire l’objet d’aucun recours. Quand la juridiction du fond refuse de transmettre une QPC, cette décision ne peut être contestée que lors d’un appel ou d’un pourvoi en cassation. 22.     Lorsqu’il est saisi, le Conseil constitutionnel a trois mois, à compter du jour où il a été saisi, pour rendre sa décision. S’il déclare la disposition contestée conforme à la Constitution, la juridiction doit l’appliquer, à moins qu’elle ne la juge incompatible avec une disposition du droit de l’Union européenne ou d’un traité. S’il déclare la disposition contestée contraire à la Constitution, cette décision a deux conséquences : l’application de la disposition est écartée dans le procès concerné ; la disposition est abrogée soit immédiatement, soit à compter d’une date ultérieure fixée par le Conseil lui-même. Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Le code du patrimoine 23.     Les articles L. 213-1 à L. 213-6 du code du patrimoine sont ainsi libellés   (version applicable à l’époque des faits)   : Article L. 213-1 «   Les archives publiques sont, sous réserve des dispositions de l’article L. 213-2, communicables de plein droit (...)   ». Article L. 213-2 «   Par dérogation aux dispositions de l’article L. 213-1 : I.   Les archives publiques sont communicables de plein droit à l’expiration d’un délai de : 1 o Vingt-cinq ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier : a) Pour les documents dont la communication porte atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, à la conduite des relations extérieures, à la monnaie et au crédit public, au secret en matière commerciale et industrielle, à la recherche par les services compétents des infractions fiscales et douanières ou au secret en matière de statistiques sauf lorsque sont en cause des données collectées au moyen de questionnaires ayant trait aux faits et comportements d’ordre privé mentionnées aux 4 o et 5 o ; b) Pour les documents mentionnés au 1 o du I de l’article 6 de la loi n o 78-753 du 17   juillet 1978, à l’exception des documents produits dans le cadre d’un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d’une ou de plusieurs personnes déterminées lorsque ces documents entrent, du fait de leur contenu, dans le champ d’application des 3 o ou 4 o du présent I ; 2 o Vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l’intéressé, pour les documents dont la communication porte atteinte au secret médical. Si la date du décès n’est pas connue, le délai est de cent vingt ans à compter de la date de naissance de la personne en cause ; 3 o Cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, pour les documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l’État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée, à l’exception des documents mentionnés aux 4 o et 5 o . Le même délai s’applique aux documents qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou qui font apparaître le comportement d’une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice. Le même délai s’applique aux documents relatifs à la construction, à l’équipement et au fonctionnement des ouvrages, bâtiments ou parties de bâtiment utilisés pour la détention des personnes ou recevant habituellement des personnes détenues. Ce délai est décompté depuis la fin de l’affectation à ces usages des ouvrages, bâtiments ou parties de bâtiment en cause ; 4 o Soixante-quinze ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, ou un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l’intéressé si ce dernier délai est plus bref : a) Pour les documents dont la communication porte atteinte au secret en matière de statistiques lorsque sont en cause des données collectées au moyen de questionnaires ayant trait aux faits et comportements d’ordre privé   ; b) Pour les documents relatifs aux enquêtes réalisées par les services de la police judiciaire ; c) Pour les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions, sous réserve des dispositions particulières relatives aux jugements, et à l’exécution des décisions de justice ; d) Pour les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels ; e) Pour les registres de naissance et de mariage de l’état civil, à compter de leur clôture ; 5 o Cent ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, ou un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l’intéressé si ce dernier délai est plus bref, pour les documents mentionnés au 4 o qui se rapportent à une personne mineure. Les mêmes délais s’appliquent aux documents couverts ou ayant été couverts par le secret de la défense nationale dont la communication est de nature à porter atteinte à la sécurité de personnes nommément désignées ou facilement identifiables. Il en est de même pour les documents relatifs aux enquêtes réalisées par les services de la police judiciaire, aux affaires portées devant les juridictions, sous réserve des dispositions particulières relatives aux jugements, et à l’exécution des décisions de justice dont la communication porte atteinte à l’intimité de la vie sexuelle des personnes. II.   Ne peuvent être consultées les archives publiques dont la communication est susceptible d’entraîner la diffusion d’informations permettant de concevoir, fabriquer, utiliser ou localiser des armes nucléaires, biologiques, chimiques ou toutes autres armes ayant des effets directs ou indirects de destruction d’un niveau analogue.   » Article L. 213-3 «   I.   L’autorisation de consultation de documents d’archives publiques avant l’expiration des délais fixés au I de l’article L. 213-2 peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l’intérêt qui s’attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Sous réserve, en ce qui concerne les minutes et répertoires des notaires, des dispositions de l’article 23 de la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat, l’autorisation est accordée par l’administration des archives aux personnes qui en font la demande après accord de l’autorité dont émanent les documents. Le temps de réponse à une demande de consultation ne peut excéder deux mois à compter de l’enregistrement de la demande. II.   L’administration des archives peut également, après accord de l’autorité dont émanent les documents, décider l’ouverture anticipée de fonds ou parties de fonds d’archives publiques.   » Article L. 213-4 «   Le versement des documents d’archives publiques émanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement peut être assorti de la signature entre la partie versante et l’administration des archives d’un protocole relatif aux conditions de traitement, de conservation, de valorisation ou de communication du fonds versé, pendant la durée des délais prévus à l’article L. 213-2. Les stipulations de ce protocole peuvent également s’appliquer aux documents d’archives publiques émanant des collaborateurs personnels de l’autorité signataire. Pour l’application de l’article L. 213-3, l’accord de la partie versante requis pour autoriser la consultation ou l’ouverture anticipée du fonds est donné par le signataire du protocole. Le protocole cesse de plein droit d’avoir effet en cas de décès du signataire et, en tout état de cause, à la date d’expiration des délais prévus à l’article L. 213-2. Les documents d’archives publiques versés antérieurement à la publication de la loi n o 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives demeurent régis par les protocoles alors signés. Toutefois, les clauses de ces protocoles relatives au mandataire désigné par l’autorité signataire cessent d’être applicables vingt-cinq ans après le décès du signataire.   » Article L. 213-5 «   Toute administration détentrice d’archives publiques ou privées est tenue de motiver tout refus qu’elle oppose à une demande de communication de documents d’archives.   » Article L. 213-6 «   Les services publics d’archives qui reçoivent des archives privées à titre de don, de legs, de cession ou de dépôt sont tenus de respecter les stipulations du donateur, de l’auteur du legs, du cédant ou du déposant quant à la conservation et à la communication de ces archives.   » GRIEFS 24.     Invoquant l’article 10 de la Convention, le requérant dénonce une restriction arbitraire de son droit à consulter des archives publiques en vue d’effectuer un travail de recherche historique et du droit du public à recevoir des informations d’intérêt général. 25.     Invoquant l’article 13 de la Convention, le requérant se plaint de ce qu’il ne disposait pas d’un recours effectif permettant de faire valoir son droit à la liberté d’expression. EN DROIT Quant au grief tiré de l’article 10 de la Convention 26.     Le requérant dénonce une restriction arbitraire de son droit à consulter des archives publiques en vue d’effectuer un travail de recherche historique et du droit du public à recevoir des informations d’intérêt général. Il invoque l’article 10 de la Convention, aux termes duquel   : «   1.     Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. 2.     L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire.   » Observations des parties sur la recevabilité a)       Le Gouvernement 27.     Le Gouvernement soutient que la requête est irrecevable pour défaut d’épuisement des voies de recours internes, le requérant l’ayant introduite le 14 décembre 2017, alors que le recours en annulation pour excès de pouvoir était pendant devant le tribunal administratif, lequel avait été saisi le 12   décembre 2016 (paragraphe 11 ci-dessus). Il relève que ce dernier a statué le 17 mai 2018, avant la communication de l’affaire, intervenue le 2   mai 2019, mais que la procédure est pendante devant le Conseil d’État. 28.     Le Gouvernement soutient ensuite que le fait que le requérant a déposé une demande de QPC visant la conformité de l’article L. 213-4 du code du patrimoine aux normes de droit constitutionnel relatives à la liberté d’expression et au droit à un recours effectif ne suffit pas pour qu’il y ait épuisement des voies de recours internes. Il fait valoir sur ce point qu’une telle demande ne peut être assimilée à l’exercice d’une voie de recours effective, au sens de l’article 35 § 1 de la Convention, car la saisine du Conseil constitutionnel, qui statue in abstracto , n’a pas pour effet de mettre fin au litige, le juge ordinaire devant ensuite tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel et se prononcer sur les autres moyens soulevés par le requérant. Il renvoie à l’arrêt Parrillo c. Italie [GC] (n o   46470/11, § 101, CEDH 2015). 29.     Le Gouvernement estime en revanche que le recours en excès de pouvoir remplit les exigences de l’article 35 § 1 puisqu’il est de nature à permettre au requérant d’obtenir l’annulation de la décision partielle de rejet de sa demande de consultation anticipée et la délivrance d’une injonction à l’administration de communiquer les documents litigieux. Il ne conteste pas que l’article L. 213-4 du code du patrimoine met l’administration dans une situation de compétence liée par rapport à l’avis du mandataire, et que face à une décision prise dans une telle situation, les moyens dirigés contre la décision de l’administration sont en principe inopérants. Il souligne toutefois qu’il résulte de la jurisprudence interne que, par exception, cela ne vaut pas pour les moyens tirés de la violation de stipulations conventionnelles internationales, telles que la Convention (il se réfère aux décisions du Conseil d’État, Bertin (4 octobre 2000, n o 200724A) et 2/6 SSR (30 septembre 1998, n o 172396)), et que cela n’empêche pas les juridictions administratives de contrôler la légalité interne et externe de l’avis du mandataire (il se réfère à la décision du Conseil d’État, Mme Rouzaud (29   juin 2011, n o   335072)). Le Gouvernement précise que le juge administratif procède à un contrôle de l’erreur de droit sur l’appréciation par le mandataire des intérêts en présence, et à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur la pondération des intérêts, y compris ceux protégés par l’article 10 de la Convention ; il peut se faire communiquer les archives litigieuses afin de fonder son appréciation des conséquences qu’aurait leur communication, ce que le Conseil d’État a du reste fait en la cause du requérant. Il ajoute qu’en l’espèce, contrairement à ce que prétend le requérant, l’avis de la mandataire était motivé. 30.     Le Gouvernement rejette la thèse du requérant selon laquelle le recours devant le Conseil d’État est voué à l’échec à cause de la décision du Conseil constitutionnel n o 2017-655 QPC, si bien que le requérant se trouverait dispensé d’en faire usage au titre de l’épuisement des voies de recours internes. Il précise qu’en vertu de l’article 62 alinéa 3 de la Constitution, les décisions du Conseil constitutionnel ne s’imposent aux juridictions que s’agissant des points sur lesquels il a statué soit, en l’espèce, quant à la constitutionalité de l’article L. 213-4 du code du patrimoine. 31.     Le Gouvernement souligne ensuite que la conformité d’une norme à la Constitution et la conformité de cette norme ou de son application à des stipulations internationales sont deux questions distinctes   ; le Conseil constitutionnel statue uniquement sur la constitutionalité de dispositions législatives, pas sur leur conventionalité ou sur la conventionalité de leur application, ce rôle étant assuré par le «   juge national ordinaire   ». Le Gouvernement rejette également la thèse du requérant selon laquelle, en raison des similitudes entre les droits et libertés individuels tirés de la Convention invoqués devant le juge administratif et les droits et libertés individuels tirés de la Constitution invoqués devant le Conseil constitutionnel, le juge administratif serait tenu en sa cause de transposer la décision du Conseil constitutionnel sur la constitutionnalité de l’article L.   213-4 du code du patrimoine. Il souligne à cet égard que, même lorsqu’elles portent sur des droits et libertés similaires, les dispositions découlant de la Constitution et de la Convention sont des normes juridiques différentes, dont le respect est contrôlé par deux juges différents, selon des modalités distinctes. Une même disposition légale pourrait ainsi être jugée conforme à la Constitution mais non conforme à la Convention (le Gouvernement se réfère à cet égard à la décision du Conseil constitutionnel n o 2010-605 DC du 12 mai 2010 et à la décision d’assemblée du Conseil d’État M’Rida du 13 mai 2010 (n o 316734)). 32.     En outre, souligne le Gouvernement, contrairement au juge constitutionnel, qui statue in abstracto sur la disposition légale dont il est saisi, le contrôle de conventionalité opéré par le «   juge ordinaire   » peut porter à la fois, in abstracto , sur la disposition légale litigieuse et, in concreto , sur l’application qui en est faite au cas d’espèce. Il renvoie à la décision Charron et Merle-Montet c. France (n o   22612/15, §§ 28-29, 16   janvier 2018). 33.     Le Gouvernement rejette également la thèse du requérant selon laquelle la Cour aurait jugé dans l’affaire S.A.S. c. France [GC] (n o   43835/11, § 61, CEDH 2014 (extraits)) qu’un recours interne fondé sur des griefs conventionnels matériellement identiques à des griefs constitutionnels déjà tranchés par le Conseil constitutionnel a fort peu de chances de succès. Renvoyant au raisonnement de la Cour dans son intégralité, il fait valoir que c’est à titre surabondant qu’elle a cité une décision du Conseil constitutionnel dans cette affaire, et que c’est en réalité la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation qu’elle met en avant dans son analyse. 34.     Enfin, le Gouvernement estime que le jugement rendu par le tribunal administratif de Paris démontre le caractère effectif du recours pendant, le tribunal ayant procédé à un contrôle de proportionnalité entre l’intérêt que présenterait l’accès anticipé à ces documents et les intérêts liés notamment au respect de la vie privée, de la sécurité de l’État et de la prévention de troubles à l’ordre public que l’article L. 213-4 du code du patrimoine entend protéger. b)      Le requérant 35.     Le requérant rappelle la jurisprudence de la Cour selon laquelle la règle de l’épuisement des voies de recours interne s’applique avec souplesse et sans formalisme excessif, l’objectif de la Convention étant d’assurer une protection effective des droits et libertés garantis. Il ajoute que le droit à un recours effectif est un élément central du principe de subsidiarité, et en déduit que l’épuisement des voies de recours interne ne peut être apprécié sans tenir concrètement compte de l’effectivité des recours formellement disponibles dans l’ordre juridique interne. Il ne saurait donc être question d’exiger d’un requérant qu’il use de recours dont les chances de succès sont particulièrement réduites. 36.     Or, souligne le requérant, les griefs qu’il tire de la Convention dont il saisit la Cour visent prioritairement l’article L. 213-4 du code du patrimoine, qui régit la consultation des documents d’archives publiques émanant du Président de la République, en ce qu’il confère un droit discrétionnaire d’opposition au mandataire. D’après lui, dès lors que c’est ce droit discrétionnaire qui était visé par la QPC et que le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur sa conformité à des droits et libertés constitutionnels identiques aux droits et libertés conventionnels évoqués devant le juge administratif, la décision du Conseil constitutionnel concluant que l’article 213-4 du code du patrimoine est conforme à ces droits et libertés constitutionnels a des conséquences significatives sur les chances de succès de tout recours interne fondé sur les mêmes droits et libertés conventionnels. Selon lui, la Cour a jugé dans ce sens dans l’arrêt S.A.S. c. France [GC] (précité, § 61) qu’un recours interne fondé sur des griefs conventionnels matériellement identiques aux griefs constitutionnels déjà tranchés par le Conseil constitutionnel a fort peu de chances de succès. 37.     Selon le requérant, même à l’occasion d’un contrôle concret d’une décision particulière de refus d’accès aux archives publiques, le juge administratif ne peut plus véritablement faire droit aux arguments de l’exposant fondés sur la Convention. 38.     Cette limite tient d’abord à ce que la dissociation opérée par le Gouvernement entre le contrôle abstrait de la loi qui aurait été réalisé par le Conseil constitutionnel et le contrôle concret de la décision administrative contestée qu’il appartiendrait au juge administratif de faire serait artificielle. D’après le requérant, le Gouvernement reconnait dans ses observations que, lorsque, comme en l’espèce, l’administration est en situation de compétence liée, ce n’est que si le juge compétent déclare d’abord contraires à la Convention les dispositions légales qui prévoient cette compétence liée qu’il pourra ensuite procéder à un contrôle concret de la décision administrative. L’effectivité du contrôle concret du juge administratif sur la décision individuelle de refus d’accès aux archives serait donc totalement dépendante de l’invalidation préalable des dispositions légales, et il serait impensable qu’une juridiction administrative contredise sur le terrain conventionnel l’analyse retenue par le Conseil constitutionnel au prisme de droits et libertés constitutionnels matériellement similaires aux griefs conventionnels. Le requérant ajoute que son cas se distingue totalement de l’affaire Charron et Merle-Montet citée par le Gouvernement   : dans cette affaire, le Conseil constitutionnel n’était intervenu que de manière indirecte puisqu’il s’était prononcé sur une toute autre disposition légale que celle qui était à l’origine de la violation conventionnelle alléguée, et n’avait statué que sur une partie des droits et libertés invoqués devant la Cour, de sorte que sa solution constitutionnelle n’épuisait pas le débat conventionnel concernant des droits matériellement équivalents   ; dans son cas, la décision n o 2017-655 QPC a été rendue à son initiative, à propos de la même disposition légale que celle qui est en cause devant la Cour et au titre des mêmes droits et libertés. 39.     Cette limite tient ensuite à ce que les dispositions législatives qui encadrent l’accès aux archives publiques priveraient de facto le contrôle juridictionnel d’effectivité. Le requérant observe à cet égard qu’elles n’exigent pas que l’avis du mandataire soit motivé, ce qui fait obstacle au contrôle de l’erreur d’appréciation. Il note de plus que les motif