CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITYCOM;FRA;FRE — 13 janvier 2022

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Piwnica, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, a saisi la Cour le 10 mai 2017 en vertu de l’article   34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («   la Convention   »), la décision de porter à la connaissance du gouvernement français («   le Gouvernement   »), représenté par son agent, M. F. Alabrune, directeur des affaires juridiques au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, le grief tiré des articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole n o 1 et du principe de sécurité juridique et de déclarer la requête irrecevable pour le surplus, les observations des parties, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : OBJET DE l’AFFAIRE 1.     L’affaire concerne l’annulation d’une autorisation d’exploitation d’un centre de tri et d’enfouissement de déchets cinq ans après le jugement définitif qui avait délivré cette autorisation. La société bénéficiaire de l’autorisation dénonce une violation des articles 6 de la Convention et 1 du Protocole n o 1. 2.     En janvier 2010 le préfet de l’Orne, sur le fondement de considérations relatives à la préservation de l’environnement, rejeta la demande de la société requérante tendant à l’obtention d’une autorisation d’exploiter une installation classée pour la protection de l’environnement (un centre de tri et d’enfouissement de déchets). Saisi par l’intéressée, le tribunal administratif de Caen, par un jugement du 18 février 2011, annula cette décision et délivra lui-même l’autorisation comme le permet le droit des installations classées pour la protection de l’environnement. 3.     Le jugement du tribunal administratif étant devenu définitif à défaut d’appel par l’État, la société requérante débuta l’exploitation de l’installation en octobre 2013. 4.     Au moment des faits, le droit positif ne permettait pas aux associations de protection de l’environnement de former tierce opposition contre un tel jugement. L’article R. 811-1 du code de justice administrative établit en effet que, pour qu’un tiers puisse former opposition contre une décision juridictionnelle il faut que cette décision «   préjudicie à ses droit ». Or la jurisprudence avait précisé qu’en matière d’installations classées, face à une décision du juge administratif de plein contentieux, les associations de protection de l’environnement ne pouvaient se prévaloir que d’un intérêt à   agir, pas d’un droit lésé. 5.     Des associations de protection de l’environnement formèrent néanmoins tierce opposition contre le jugement 18 février 2011. Leurs demandes ayant été rejetées en première instance, elles saisirent la cour administrative d’appel de Nantes. 6.     Par un arrêt avant dire droit du 26 juin 2014, la cour administrative d’appel de Nantes saisit le Conseil d’État d’une demande d’avis sur les conditions de recevabilité d’une tierce opposition formée par une association de défense de l’environnement contre un jugement accordant une autorisation d’exploiter une installation classée après annulation d’une décision de refus, au regard notamment du principe de sécurité juridique. La société requérante présenta des observations et son représentant eut la parole devant le Conseil d’État. Il ressort par ailleurs des conclusions de la rapporteure publique que les débats ont notamment porté sur la question de la préservation de la sécurité juridique des exploitants. 7.     Dans son avis, rendu le 29 mai 2015, le Conseil d’État indiqua qu’«   afin de garantir le caractère effectif du droit au recours des tiers en matière d’environnement et eu égard aux effets sur[, notamment, la commodité du voisinage ou l’environnement,] de la décision juridictionnelle délivrant une autorisation d’exploiter, cette voie est, dans la configuration particulière où le juge administratif des installations classées, après avoir annulé la décision préfectorale de refus, fait usage de ses pouvoirs de pleine juridiction pour délivrer lui-même l’autorisation, ouverte aux tiers qui justifieraient d’un intérêt suffisant pour demander l’annulation de la décision administrative d’autorisation, dès lors qu’ils n’ont pas été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ». L’avis, qui examine notamment la question de la préservation du principe de sécurité juridique, fut notifié à la société requérante. Cette dernière déposa des mémoires additionnels devant la cour administrative d’appel les 26 janvier et 2 mars 2016. 8.     Le 20 mai 2016, constatant que les associations de protection de l’environnement étaient en mesure de se prévaloir d’un « intérêt suffisant » à   l’annulation de la décision autorisant l’exploitation, la cour administrative d’appel accueillit l’opposition. Au fond, elle déclara le jugement du 18   février   2011 non avenu et annula l’autorisation d’exploitation litigieuse sur la base de considérations relatives à la protection de l’environnement et du voisinage. 9.     La société requérante se pourvut en cassation devant le Conseil d’État. Elle soutenait qu’en déclarant les tierces oppositions recevables et le jugement du 18 février 2011 non avenu, la cour administrative d’appel avait méconnu les articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole n o 1 ainsi que le principe de sécurité juridique. Elle reprochait également à l’arrêt attaqué, notamment, de ne pas avoir procédé, dans le cadre d’un contrôle de proportionnalité, à un examen de l’atteinte portée à ses intérêts. 10.     Par une décision du 9 décembre 2016, «   considérant qu’aucun [des] moyens [de la société requérante n’était] de nature à permettre l’admission du pourvoi   », le Conseil d’État déclara celui-ci non-admis en application de l’article L. 822-1 du code de justice administrative [1] . L’APPRÉCIATION DE LA COUR 11.     Invoquant les articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole n o 1, la société requérante se plaint de ce que l’autorisation d’exploitation qui lui avait été délivrée par un jugement définitif a été annulée à la suite d’un revirement de jurisprudence opéré en sa cause et ouvrant plus largement la tierce opposition. Elle estime que ses espérances légitimes et le principe de sécurité juridique ont été bafoués et souligne qu’elle se trouve privée de toute autorisation d’exploiter une installation sur laquelle elle a réalisé d’importants investissements. 12.     Le Gouvernement soutient à titre principal que la société requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes. Il observe notamment à cet égard qu’elle a soulevé son moyen relatif aux articles 6 de la Convention et 1 du Protocole n o 1 pour la première fois dans le cadre de son pourvoi devant le Conseil d’État de sorte que, nouveau en cassation, ce moyen était voué à   l’échec. 13.     La société requérante réplique qu’elle se prévaut d’une violation de ces dispositions en raison de l’annulation de l’autorisation qui lui avait été délivrée par le tribunal administratif de Caen, laquelle a été prononcée par l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 20 mai 2016. Selon elle, par hypothèse, elle ne pouvait se plaindre d’une violation de ces dispositions avant que cette juridiction ne se prononce   ; elle ne pouvait le faire que dans le cadre de son pourvoi en cassation. 14.     La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après épuisement des voies de recours internes. La   finalité de cette disposition est de ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises. Ainsi, les griefs dont on entend la saisir doivent d’abord être soulevés, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées (voir, parmi de nombreux autres, Civet c. France [GC], n o   29340/95, § 41, CEDH 1999‑VI). 15.     La Cour observe que la société requérante – qui n’a pas produit ses observations devant la cour administrative d’appel de Nantes – ne conteste ni qu’elle a soulevé pour la première fois en cassation son moyen tiré des articles   6 la Convention et 1 du Protocole n o 1 et du principe de sécurité juridique, ni qu’en droit interne, une telle circonstance peut justifier une décision de non admission. Sur ce dernier point, elle note qu’il résulte de la jurisprudence du Conseil d’État qu’un moyen nouveau en cassation est sans incidence sur le bien-fondé de l’arrêt attaqué (24 novembre 2010, n o   325195   ; 20 février 2013, n o   336594). 16.     Elle rappelle ensuite que la cour administrative d’appel de Nantes avait, avant dire droit, saisi le Conseil d’État d’une demande d’avis sur les conditions de recevabilité d’une tierce intervention d’une association de défense de l’environnement contre un jugement par lequel un tribunal administratif accorde une autorisation d’exploiter une installation classée après avoir annulé le refus initial de l’administration. Les questions posées au Conseil d’État portaient notamment sur le respect du principe de sécurité juridique. Elle note que la société requérante a participé au débat devant le Conseil d’État, lequel a notamment porté sur le respect de ce principe, que l’avis de ce dernier, rendu le 29 mai 2015, allait très clairement dans le sens d’une évolution de la jurisprudence vers la recevabilité de ce type de tierce intervention, et que l’intéressée avait la possibilité, dont elle a usé, de déposer après cette date des observations additionnelles devant la cour administrative d’appel de Nantes. Dès lors qu’il ne pouvait lui échapper que, suivant cet avis, la cour administrative d’appel de Nantes allait procéder au revirement de jurisprudence litigieux, dans lequel elle voit une violation du principe de sécurité juridique et des articles 6 de la Convention et 1 du Protocole n o 1, la société requérante ne saurait soutenir qu’elle n’était pas en mesure de soulever le moyen tiré de cette violation devant la cour administrative d’appel de Nantes. 17.     La Cour en déduit que la société requérante n’a pas soulevé son moyen tiré de l’article 6 de la Convention et 1 du Protocole n o 1 dans les formes prescrites par le droit interne. Elle n’a donc pas mis le juge interne en mesure de se prononcer en premier lieu sur le grief qu’elle soumet à l’examen de la Cour. La circonstance que le Conseil d’État a déclaré son pourvoi non admis au motif qu’aucun des moyens soulevés n’était de nature à permettre l’admission, sans viser spécifiquement le fait que le moyen tiré de l’article 6 de la Convention et 1 du Protocole n o   1 était nouveau en cassation, n’est pas de nature à mettre ce constat en cause (comparer avec S.R. c. Norvège (déc.), n o 43927/17, 21 avril 2020). 18.     Partant, la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable. Fait en français puis communiqué par écrit le 3 février 2022.     Martina Keller   Ganna Yudkivska   Greffière adjointe   Présidente   [1] «   Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État fait l’objet d’une procédure préalable d’admission. L’admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n’est fondé sur aucun moyen sérieux   ».