CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 27 juin 2023

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A. et autres contre la France et 4 autres requêtes (voir liste en annexe) La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 27 juin 2023 en une chambre composée de   :   Georges Ravarani , président ,   Lado Chanturia,   Mārtiņš Mits,   Stéphanie Mourou-Vikström,   María Elósegui,   Kateřina Šimáčková , juges ,   Catherine Brouard-Gallet , juge ad hoc, et de Victor Soloveytchik, greffier de section , Vu les requêtes susmentionnées introduites le 6 décembre 2019, Vu la décision accordant l’anonymat aux requérants (article 33 du règlement de la Cour), Vu la décision de porter le grief tiré des articles 2 et 3 de la Convention et le grief tiré de l’article 8 de la Convention à la connaissance du gouvernement français («   le Gouvernement   »), Vu les observations soumises par le Gouvernement et celles présentées en réponse par les requérants, Vu les commentaires reçus des gouvernements de la Suède et de la Norvège, de la rapporteuse spéciale des Nations unies sur le droit qu’a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale possible, de l’organisation non gouvernementales («   ONG   ») Osez le féminisme et huit autres ONG, ensemble, des ONG Mouvement du nid et Amicale du nid et de la fédération nationale des centres d’information sur les droits des femmes et des familles, ensemble, de l’ONG Coalition for the Abolition Prostitution International , de l’ONG Amnesty International , de l’ONG Médecins du monde et vingt-six autres ONG, ensemble, de Sekswerk Expertise (vingt ‑ cinq   ONG ensemble), et des Sex Work Research Hub et Irish Sex Work Research Network , ensemble, qui ont été autorisés à se porter tiers intervenants, Notant que les gouvernements albanais, belge, britannique, bulgare, espagnol et roumain n’ont pas souhaité se prévaloir de leur droit de prendre part à la procédure (article 36 § 1 de la Convention), Notant que M. Guyomar, juge élu au titre de la France, s’est déporté pour l’examen de ces affaires (article 28 du règlement de la Cour), et que le président de la chambre a décidé de désigner M me C. Brouard-Gallet pour siéger en qualité de juge ad hoc (article 29 § 1 b) du règlement), Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : INTRODUCTION 1.     Les requêtes concernent l’incrimination en droit pénal français de l’achat de relations de nature sexuelle. Invoquant les articles 2, 3 et 8 de la Convention, les requérants soutiennent que cela met dans un état de grave péril l’intégrité physique et psychique et la santé des personnes qui, comme eux, pratiquent l’activité de prostitution, et que cela porte radicalement atteinte à leur droit au respect de leur vie privée ainsi qu’à celui et de leurs clients, en ce qu’il comprend le droit à l’autonomie personnelle et à la liberté sexuelle. EN FAIT 2.     Les requérants sont deux cent soixante et un hommes et femmes de diverses nationalités : albanaise, algérienne, argentine, belge, brésilienne, britannique, bulgare, camerounaise, canadienne, chinoise, colombienne, dominicaine, équatoguinéene, équatorienne, espagnole, française, nigériane, péruvienne, roumaine et vénézuélienne. Ils sont représentés par M e   P.   Spinosi, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 3.     Le Gouvernement est représenté par son agent, M. D. Colas, directeur des affaires juridiques au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. 4.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 5.     Les requérants indiquent «   exerce[r] à titre habituel l’activité de prostitution de façon licite au regard des dispositions du droit français   ». Ils dénoncent l’incrimination de l’achat de relations de nature sexuelle, même entre adultes consentants, instaurée par la loi n o 2016-444 du 13 avril 2016 «   visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées   », et codifiée aux articles 611-1 et 225-12-1 du code pénal (paragraphe 14 ci-dessous). Les témoignages de certains des requérants 6.     Les requérants produisent des témoignages de seize travailleurs et travailleuses du sexe, qui décrivent la dégradation de leur situation depuis la pénalisation de l’achat d’actes prostitutionnels. Les neuf témoignages suivants émanent de personnes qui sont requérantes devant la Cour (s’y ajoute un dixième, non retranscrit, dont l’auteur indique être requérant sans toutefois s’identifier)   : A.M., 26 janvier 2021 (requête n o 63664/19) «   (...) Avant [la loi du 13 avril 2016], travaillant par l’intermédiaire d’Internet, et ayant plusieurs messages réguliers de demande de rencontre de la part de potentiels clients, je pouvais facilement imposer mes conditions de travail. Seulement, depuis cette loi de 2016, qui pénalise mes clients, j’ai pu noter que leur nombre s’est réduit, ce qui a entrainé une grande précarité, ainsi que des dettes impayables. De plus, j’ai perdu la capacité à me protéger de manière efficace. Ayant moins de clients, ma possibilité de choix s’est réduite. Et depuis cette loi, je me suis vu accepter des pratiques (et des tarifs) que j’avais la possibilité de refuser avant. J’ai donc commencé à accepter des rencontres pour des prix cassés, ce qui a amplifié ma précarité. Aussi, je connais une grande difficulté (voir une impossibilité) à imposer la capote. Ma santé sexuelle s’en est vue profondément atteinte, et depuis cette loi, j’ai régulièrement des infections sexuellement transmissibles et je suis aujourd’hui séropositif. Cette loi est donc dangereuse : elle donne plus de pouvoir à mes clients les plus dangereux, en leur donnant la possibilité de m’imposer leurs conditions alors que cela devrait être à moi d’imposer les miennes. (...)   Stigmatiser le fait d’être client ne m’aide pas en tant qu’exerçant des échanges économico-sexuels (...). Cela a aussi un impact sur ma santé mentale, en amplifiant des envies de disparaitre de ce monde (...). Cette loi ne me met pas seulement en danger sur des plans financier et sanitaire, mais elle nous coupe aussi de toute possibilité à créer une société où les échanges économico ‑ sexuels puissent s’exercer de manière saine (...)   ». T.S., 10 novembre 2021 (requête n o 24387/20) «   (...) Pour protéger mes clients qui ne veulent plus être surpris par la police, je suis contraint d’accepter de les recevoir chez moi même si je n’en ai pas envie, et prendre le risque qu’un faux client, un agresseur se faisant passer pour un client, sache où j’habite et décide de me harceler, me menacer ou me dénoncer auprès de mes voisins. (...) depuis la pénalisation des clients, les prix des passes ont baissé. Avant la loi, on pouvait se permettre de refuser des clients avec lesquels nous n’étions pas d’accord sur les conditions du service rendu. Pendant mes quinze premières années de travail sexuel, j’ai réussi à systématiquement imposer le port du préservatif, et je n’ai eu aucune infection sexuellement transmissible dans le cadre du travail sexuel. Après la loi de 2016, tout le monde a perdu en pouvoir de négociation, car les clients ont pris peur, y compris ceux qui n’étaient pas directement ciblés par la police, ne sachant pas où et comment la loi s’applique. Aujourd’hui, on ne peut plus se permettre de refuser un client comme avant. La loi a considérablement renforcé le pouvoir des clients tout en prétendant l’inverse. Depuis 2016, j’ai dû progressivement accepter des rapports sexuels sans préservatif, ce que je n’aurais jamais imaginé faire auparavant (...). Depuis 2016, j’ai dû être traité pour des gonorrhées et une syphilis. J’ai aussi beaucoup de difficultés à suivre correctement [la] Prophylaxie Pré-Exposition car cela me fait vomir. J’ai donc très peur de devenir séropositif au VIH comme cela est arrivé à des collègues que je connais. (...) A cause de la loi, beaucoup d’entre nous doivent être davantage mobiles, se déplacer plus loin pour travailler, ce qui veut dire rater des rendez-vous hospitaliers, avoir un moins bon suivi médical, parfois interrompre son traitement. (...) Depuis la loi, il faut s’adapter aux demandes des clients, c’est-à-dire accepter des rendez-vous même tard la nuit quand il n’y a plus de métro et que seuls les escorts acceptent de se déplacer. Beaucoup d’hommes travailleurs du sexe doivent accepter de faire du «   chemsex » c’est-à-dire consommer des drogues pendant le rapport sexuel, quand ce n’est pas devoir apporter les drogues nous-mêmes. Avant, c’était aux clients de fournir les drogues et ils ne négociaient pas à ce point. (...) Avant la loi de 2016, je pouvais demander 200 euros pour une heure et à présent je ne peux demander que 100 euros maximum. Je connais des escorts qui acceptent des rapports pour 50 euros. Les prix dans la rue ont baissé jusqu’à 10 euros pour une fellation dans le bois. Si je refuse de faire du bareback je n’ai quasiment plus de clients. Pour moi, il est évident que la pénalisation a eu un impact négatif sur les prix dans l’industrie du sexe et la normalisation du sexe non protégé puisqu’il y a un effet domino qui se diffuse d’un secteur à un autre de l’industrie du sexe. C’était de toute façon l’objectif des défenseurs de la loi, qui ont toujours dit qu’il fallait que le travail sexuel rapporte moins d’argent pour qu’on soit obligés de faire autre chose. Mais en faisant cela, j’estime qu’ils mettent ma santé et ma sécurité en danger, et me dictent quelle conduite sexuelle je dois avoir alors que je ne fais de mal à personne. Je suis déclaré à l’URSSAF en tant que travailleur du sexe, et je paie mes impôts, mais je ne suis pas un citoyen comme les autres, comme si ma vie n’avait aucune valeur, que je peux mourir demain, tout le monde s’en fout. Au contraire, ça fera une pute en moins et ils pourront dire que c’est un succès dans leur croisade morale contre le mal (...) ». S.T., 16 novembre 2021 (requête n o 63664/19) «   (...) D’un lieu de travail peu conventionnel mais autonome et indépendant et sécurisé avec une grande entraide, des clients respectueux et le choix des pratiques et du chaland, nous avons vu glisser et s’empirer nos conditions de travail graduellement jusqu’au vote de la loi. Et dégénérer depuis la loi. Je suis depuis 2015 en dépression, ainsi que nombre de collègues. Certaines se sont suicidées. Je pouvais trier et choisir le client avant cette loi. Depuis qu’il se fait rare, je prends des risques. Certaines collègues se sont faites violentées, voler alors que cela n’arrivait jamais avant dans nos conditions optimales de sécurité et dans le respect des personnes qui naguère avant la loi sollicitaient nos services. La loi n’a rien prévu pour me sortir, ainsi que mes collègues, de la précarité dans laquelle elle nous a plongées. La loi n’a rien prévu pour nous prémunir de la stigmatisation et des violences. La loi m’a enlevé mon outil d’autonomie et de projection de vie et de fierté de maman qui peut offrir de belles études à son enfant. (...) Cette loi détruit à petit feu mon autonomie, ma sécurité et ma vie. Pour moi le pire manquement aux droits des personnes dans cette disposition d’interdiction d’achat s’acte sexuel mais aussi dans toutes les dispositions de la loi de 2016 en général (...) est que la loi considère que la personne qui se prostitue est une personne en incapacité psychique et moral. L’État devient de facto dans cette loi le tuteur, mon tuteur, et quel indigne tuteur avec un infame parcours de sortie à 400 euros par mois, conditionné, en dessous du seuil de pauvreté, équivalent au budget mensuel moyen des français pour leurs animaux de compagnie, avec des stages de formation de bas niveau, une mise en extrême précarité pour les personnes exerçant ou arrêtant, une exposition aux pires violences engendrées par la stigmatisation en tant que victime et « personne en situation de » , tuteur de toutes ces personnes en décidant pour elles puisqu’il la met légalement en situation d’incapacité. (...) Ces dispositions sont incompatibles avec le respect des droits des personnes de disposer d’elles-mêmes et ne peuvent souffrir d’aucune démonstration de véracité tant scientifique que morale et sociale. L’état reproduit ce qui nuit le plus à l’émancipation des personnes : décider pour elles. Le législateur incarné en l’occurrence par le féminisme d’état prend le relai du patriarcat et entretien le continuum de domination sur le corps et l’autodétermination des personnes concernées sans qu’aucune solution viable ne soit apportée aux personnes concernées mais pire sans qu’aucune de ses mesures de la loi de 2016 n’ait d’effet sur les enjeux visés : éradiquer la violence et l’exploitation, améliorer l’émancipation, qu’elles soient travailleuses du sexe ou non   ». H.D., 16 novembre 2021 (requête n o 63664/19) «   (...) depuis la pénalisation des clients j’ai été obligée de changer mes modalités de travail. Je ne cherche plus les clients dans la rue mais via des annonces sur Internet car les clients ne viennent plus dans la rue à cause de la peur de la pénalisation. Pour pouvoir travailler, je dois exercer le travail du sexe de manière mobile partout en France via des annonces sur Internet et dois faire appel à des intermédiaires pour rédiger mes annonces, trouver des appartements de travail et répondre aux appels des clients étant donné que mon niveau de français n’est pas suffisant. Cela entraîne pour moi une perte d’autonomie ainsi qu’une perte de revenus, et je me retrouve dans une situation plus précaire qu’auparavant. Le travail via Internet dans les provinces est notamment dangereux, car je suis tout le temps toute seule dans l’appartement et ne connais personne dans la ville. Quand je reçois des clients qui sont violents ou qui viennent pour me voler, j’ai moins de soutien de mes amies et moins de ressources pour me défendre   ». M.L., 16 novembre 2021 (requête n o 63664/19) «   [J]’atteste par la présente avoir subi des violences depuis la loi d’avril 2016 qui pénalise les clients de la prostitution. En effet, en décembre 2017 j’ai accepté un client que je n’aurais pas accepté auparavant, il m’a frappée gravement et m’a volé de l’argent. En juillet 2020, un client a sorti un couteau pour me demander de l’argent. J’avais pris le risque de l’accepter, car le nombre de clients à baissé depuis la loi de pénalisation des clients de 2016 et ma situation financière est plus précaire. D’ailleurs, depuis la loi de la pénalisation des clients, entre avril 2016 et fin 2020 il y a toujours un groupe d’agresseurs qui restent dans l’immeuble, volent et menacent mes clients très régulièrement. Cela a aggravé ma situation financière. Pour pouvoir travailler, j’ai été obligée de changer mes modalités de travail et maintenant j’exerce le travail du sexe de manière mobile partout en France via des annonces sur Internet. De cette manière, je dois faire appel à des intermédiaires pour rédiger mes annonces et trouver des appartements de travail, étant donné que mon niveau de français n’est pas suffisant. Je subis également plus de violences dans les provinces car je suis dans une situation plus isolée. Le 23 avril 2021 à Lyon, j’ai été victime de deux agresseurs qui avaient pris rdv en tant que clients, mais dès qu’ils sont arrivés dans l’appartement, ils m’ont frappée et m’ont demandé de l’argent. Ils sont revenus deux fois dans la même journée. Ensuite, le 25 août 2021 à Bordeaux, un client m’a violée et m’a étranglée. Il a arrêté quand ma colocataire est rentrée et puis m’a frappé, volé. Depuis la loi de pénalisation des clients, je me retrouve dans une situation plus précaire et en danger qu’auparavant, avec une perte d’autonomie ainsi qu’une perte de revenus. » X.H., 17 novembre 2021 (requête n o 63664/19) «   [J’]atteste par la présente avoir subi des violences depuis la pénalisation des clients. En effet, en 2016 j’ai été victime de vol aggravé avec violences par trois individus à trois reprises. J’ai été aussi victime d’un viol en 2016. J’ai accepté un client que je n’aurais pas accepté auparavant, mais j’ai pris le risque de l’accepter, car j’avais très peu de travail et de revenus depuis plusieurs jours car le nombre de clients à baissé depuis la loi de pénalisation des clients de 2016. Je précise que je travaille toujours via des annonces sur Internet et que je continue de recevoir des clients, mais j’ai été obligée d’adapter mes modalités de travail (horaires de travail, durée, etc...) et de revoir à la baisse mes critères de choix dans les clients (voire ne plus choisir du tout quand j’ai peu de clients), pour pouvoir travailler. En effet, depuis la pénalisation des clients de 2016, il y a de plus en plus de clients qui négocient les prix et les pratiques, et je dois parfois accepter les prix fixés par les clients. De plus, des anciens bons clients peuvent devenir agressifs. À deux reprises, en 2018 et en 2020, deux anciens clients, avec lesquels cela s’était auparavant bien passé, m’ont menacée et ont exigé de l’argent après la «   passe   ». Cela entraîne pour moi un grand risque de subir des violences ainsi qu’une perte de revenus importante, et je me retrouve dans une situation beaucoup plus précaire qu’auparavant.   » G.L., 18 novembre 2021 (requête n o 63664/19) «   [J’]atteste par la présente avoir subi des violences et avoir perdu en autonomie depuis la loi d’avril 2016 qui pénalise les clients de la prostitution. En effet, depuis la pénalisation des clients de 2016 j’ai été obligée de changer mes modalités de travail. Je ne cherche plus les clients dans la rue car le nombre de clients à baissé et j’ai de moins en moins de travail. J’ai donc été obligée de changer ma manière de travailler, en cherchant des clients sur Internet. Mais depuis que je reçois les clients via les annonces, je me trouve plus exposée aux violences car je ne peux pas choisir les clients en avance et ne peux plus refuser certains comme avant, quand je cherchais les clients dans la rue. D’ailleurs, je dois faire appel à des intermédiaires pour rédiger mes annonces et trouver des appartements de travail, étant donné que mon niveau de français n’est pas suffisant. Je dépends d’eux et ne suis plus autonome dans mon travail et je me retrouve dans une situation plus précaire qu’auparavant.   » J.W., 18 novembre 2021 (requête n o 63664/19) «   [J’]atteste par la présente avoir subi des violences depuis la loi d’avril 2016 qui pénalise les clients de la prostitution. En effet, depuis 2016 le nombre de clients dans la rue a beaucoup baissé et ma situation financière est devenue plus précaire. Parfois, je n’ai pas de clients et n’ai pas de travail pendant plusieurs jours. Cela me force à accepter des clients que je n’aurais pas accepté auparavant. La loi du 2016 pénalise les clients mais finalement je me trouve moi-même être pénalisée et aujourd’hui je suis dans une situation plus précaire et en danger.   » M.S., 20 novembre 2021 (requête n o 63664/19) «   (...) Entre les années 2012 et 2016, la quantité d’appels que je recevais quotidiennement était très largement suffisante pour permettre d’effectuer une sélection stricte des personnes que j’acceptais de rencontrer. Au moindre doute je refusais le rendez-vous. (...) Lorsque la loi dite « de pénalisation du client » est passée en avril 2016, le nombre d’appels reçus a drastiquement chuté. Certains jours je ne reçois aucun appel. Je suis maintenant obligée de travailler sur des créneaux horaires plus longs et je ne peux plus m’autoriser de jours de repos car il n’y a plus suffisamment de clients. De fait, depuis cette date je ne peux plus me permettre de sélectionner autant ma clientèle et il m’arrive d’accepter de recevoir des personnes dont je me méfie. Je ne peux plus imposer le port du préservatif lors des fellations car cela me ferait perdre le peu de clients qui restent. Il est de plus en plus fréquent que j’ai des demandes inconvenantes (rapports sans protections, actes que je ne pratique pas) et je dois accepter certaines personnes irrespectueuses que je n’aurais jamais acceptées auparavant. Dans le courant de l’été 2018, ma situation financière était au plus bas et je n’avais plus les moyens de payer mon loyer. Le 21 août 2018 J’ai été contrainte d’accepter un rendez-vous avec une personne qui me mettait très mal à l’aise. Mais je n’avais pas d’autre choix si je voulais pouvoir payer mon loyer. Cette personne est arrivée au rendez-vous mais il s’agissait en fait d’un agresseur venu uniquement dans l’intention de me voler. Comme je n’avais pas du tout d’argent, il m’a violée et tabassée ce qui a occasionné une incapacité totale de travail de 21 jours et une incapacité temporaire de travail au plan psychologique à 30 jours (affaire jugée au tribunal de Paris le 14 avril 2021). Suite à cette agression j’ai été dans l’incapacité de travailler plus de 6 mois. Depuis je vis dans la terreur que cela ne se reproduise. (...) Pour être en sécurité je suis partie exercer dans un «   salon de massage   », ce qui implique que je donnais une bonne partie de mes gains à une tierce personne. (...) Aujourd’hui je continue à exercer seule mais je ne gagne plus suffisamment pour vivre correctement. J’ai été contrainte de quitter mon logement car je n’avais plus les moyens de payer.   » La procédure devant le Conseil d’État 7.     Le 1 er juin 2018, le syndicat du travail sexuel et les ONG Médecins du monde, Parapluie rouge, Les amis du bus des femmes, Cabiria, Griselidis, Paloma, AIDES et Acceptess-T, ainsi que cinq individus, dont quatre des requérants (T.S., requête n o   24387/20   ; M.S., requête n o   24393/20   ; C.D., requête n o   24391/20   ; M.C., requête n o   64450/19) saisirent le premier ministre d’une demande tendant à l’abrogation du décret n o   2016-1709 du 12   décembre 2016 relatif notamment au stage de sensibilisation à la lutte contre l’achat d’actes sexuels, une peine complémentaire instaurée par la loi du 13 avril 2016 (codifiée aux articles 131-16 9 o bis et 225-20   I   9 o du code pénal). 8.     Le 5 septembre 2018, ils saisirent le Conseil d’État d’une demande d’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet du premier ministre. Ils soutenaient en particulier que le décret était dépourvu de base légale dès lors qu’il avait été pris pour la mise en œuvre de dispositions législatives contraires à la Constitution et à l’article 8 de la Convention. 9.     Les demandeurs invitèrent le Conseil d’État à renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 611-1, 225-12, 131-16 9 o bis et 225-20   I   9 o du code pénal, dans leur rédaction issue de la loi du 13 avril 2016. 10.     Le Conseil d’État transmit cette question au Conseil constitutionnel par une décision du 12 novembre 2018. La décision du Conseil constitutionnel du 1 er février 2019 11.     Le 1 er février 2019, le Conseil constitutionnel rendit la décision suivante   (n o 2018-761 QPC) : «   (...) 5.     [Il est reproché aux articles 611-1, 225-12-1, 131-16 9 o bis et 225-20 I 9 o ] de réprimer tout achat d’actes sexuels, y compris lorsque ces actes sont accomplis librement entre adultes consentants dans un espace privé. Cette interdiction générale et absolue porterait à la liberté des personnes prostituées et de leurs clients une atteinte non susceptible d’être justifiée par la sauvegarde de l’ordre public, la lutte contre le proxénétisme et le trafic des êtres humains ou la protection des personnes prostituées. Il en résulterait une méconnaissance du droit au respect de la vie privée, ainsi que du droit à l’autonomie personnelle et à la liberté sexuelle qui en découleraient. Il en résulterait, en deuxième lieu, une méconnaissance de la liberté d’entreprendre et de la liberté contractuelle. Il est soutenu, en dernier lieu, que la pénalisation de tout recours à la prostitution contreviendrait aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines. 6.     Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur le premier alinéa de l’article 225-12-1 et l’article 611-1 du code pénal. 7.     Par ailleurs, certaines parties intervenantes soutiennent que les dispositions contestées auraient pour conséquence d’aggraver l’isolement et la clandestinité des personnes prostituées, les exposant ainsi à des risques accrus de violences de la part de leurs clients et les contraignant, pour continuer à exercer leur métier, à accepter des conditions d’hygiène portant atteinte à leur droit à la protection de la santé. Sur le grief tiré de la méconnaissance de la liberté personnelle : (...) 9.     Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de prévention des infractions et, d’autre part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figure la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration [des droits de l’homme et du citoyen] de 1789. (...) 11.     D’une part, il ressort des travaux préparatoires que, en faisant le choix par les dispositions contestées de pénaliser les acheteurs de services sexuels, le législateur a entendu, en privant le proxénétisme de sources de profits, lutter contre cette activité et contre la traite des êtres humains aux fins d’exploitation sexuelle, activités criminelles fondées sur la contrainte et l’asservissement de l’être humain. Il a ainsi entendu assurer la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre ces formes d’asservissement et poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de prévention des infractions. 12.     D’autre part, l’article 61-1 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité à la Constitution des lois déférées à son examen. Si le législateur a réprimé tout recours à la prostitution, y compris lorsque les actes sexuels se présentent comme accomplis librement entre adultes consentants dans un espace privé, il a considéré que, dans leur très grande majorité, les personnes qui se livrent à la prostitution sont victimes du proxénétisme et de la traite et que ces infractions sont rendues possibles par l’existence d’une demande de relations sexuelles tarifées. En prohibant cette demande par l’incrimination contestée, le législateur a retenu un moyen qui n’est pas manifestement inapproprié à l’objectif de politique publique poursuivi. 13.     Il résulte de tout ce qui précède que le législateur a assuré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de prévention des infractions et la sauvegarde de la dignité de la personne humaine et, d’autre part, la liberté personnelle. Le grief tiré de la méconnaissance de cette liberté doit donc être écarté. Sur les autres griefs : (...)   16.     En deuxième lieu, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé ... ». Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur sur les conséquences sanitaires pour les personnes prostituées des dispositions contestées, dès lors que cette appréciation n’est pas, en l’état des connaissances, manifestement inadéquate. Le grief tiré de la méconnaissance du droit à la protection de la santé doit donc être écarté. 17.     En dernier lieu, il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle, qui découlent de l’article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. 18.     Pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux paragraphes 11 et 12, les griefs tirés de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre et de la liberté contractuelle doivent être écartés. 19.     Il résulte de tout ce qui précède que le premier alinéa de l’article 225-12-1 et l’article 611-1 du code pénal, qui ne méconnaissent ni le droit au respect de la vie privée, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarés conformes à la Constitution. (...)   » L’arrêt du Conseil d’État du 7 juin 2019 12.     Le Conseil d’État rejeta la requête par un arrêt le 7 juin 2019. Renvoyant à la décision du Conseil constitutionnel du 1 er février 2019, il écarta le moyen relatif à une prétendue inconstitutionnalité des articles   225 ‑ 12-1 et   611-1 du code pénal. Il écarta ensuite le moyen tiré de l’article 8 de la Convention par les motifs suivants   : «   (...) 5.     Il ressort (...) des travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 13   avril 2016 que le législateur, faisant le constat que, dans leur très grande majorité, les personnes qui se livrent à la prostitution sont victimes du proxénétisme et de la traite d’êtres humains rendus possibles par l’existence d’une demande de relations sexuelles tarifées, a entendu, en instituant une contravention réprimant le fait de solliciter, d’accepter ou d’obtenir des relations de nature sexuelle d’une personne qui se livre à la prostitution en échange d’une rémunération, d’une promesse de rémunération, de la fourniture d’un avantage en nature ou de la promesse d’un tel avantage, priver le proxénétisme de sources de profits, lutter contre cette activité et contre la traite d’êtres humains aux fins d’exploitation sexuelle et assurer la sauvegarde de la dignité de la personne humaine et de l’ordre public. 6.     Or, dès lors qu’elle est contrainte, la prostitution est incompatible avec les droits et la dignité de la personne humaine. Le choix de prohiber la demande de relations sexuelles tarifées par l’incrimination instituée par les dispositions contestées de la loi du 13 avril 2016 repose sur le constat, ainsi qu’il a été dit au point 5, que, dans leur très grande majorité, les personnes qui se livrent à la prostitution sont victimes du proxénétisme et de la traite d’êtres humains qui sont rendus possibles par l’existence d’une telle demande. Dans ces conditions, alors même qu’elles sont susceptibles de viser des actes sexuels se présentant comme accomplis librement entre adultes consentants dans un espace privé, les dispositions litigieuses ne peuvent, eu égard aux finalités d’intérêt général qu’elles poursuivent, être regardées comme constituant une ingérence excessive dans l’exercice du droit au respect de la vie privée protégé par l’article 8 de la Convention (...). Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que le décret du 12   décembre 2016 aurait été pris pour mettre en œuvre des dispositions législatives incompatibles avec ces stipulations doit être écarté (...)   ». LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS 13.     Dans l’arrêt V.T. c. France (n o 37194/02, §§ 24-25, 11 septembre 2007) la Cour a constaté qu’à l’instar d’autres États membres du Conseil de l’Europe, la France a opté pour une approche dite « abolitionniste » de la prostitution, dans la ligne notamment de la Convention des Nations Unies pour la répression de la traite des êtres humains et de l’exploitation de la prostitution d’autrui du 2 décembre 1949 (ratifiée par la France le 19   novembre 1960) : celle-ci est jugée incompatible avec la dignité de la personne humaine ; elle n’est cependant ni interdite – à la différence du proxénétisme, qui est réprimé   – ni contrôlée. 14.     Le droit français a évolué depuis l’arrêt V.T. c. France . Le Gouvernement indique que «   le législateur français a fait le choix de réprimer l’achat d’un acte sexuel quel qu’il soit, aux motifs que   : 1) la prostitution est une violence en elle-même et le corps n’est pas un bien marchand qui se monnaye au mépris de la « dignité de la personne humaine   », principe à valeur constitutionnelle et rappelé dans le code civil (chapitre 2 «   du respect du corps humain   »)   ; 2) les personnes qui se livrent à la prostitution sont dans une grande majorité des victimes de traite des êtres humains à des fins d’exploitation sexuelle   (...) ». La loi n o 2016-444 du 13 avril 2016 «   visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées   », dont les cinq premiers chapitres concernent le renforcement des moyens de lutte contre le proxénétisme et la traite des êtres humains aux fins d’exploitation sexuelle, la protection des victimes de la prostitution et la création d’un parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle, la prévention et l’accompagnement vers les soins des personnes prostituées pour une prise en charge globale, la prévention des pratiques prostitutionnelles et du recours à la prostitution, et l’interdiction de l’achat d’un acte sexuel, a ainsi, notamment, abrogé le délit de racolage public (qui était prévu par l’ancien article 225-10-1 du code pénal) et incriminé l’achat de relations de nature sexuelle. Elle a notamment inséré les articles suivant dans le code pénal   : Article 611-1 «   Le fait de solliciter, d’accepter ou d’obtenir des relations de nature sexuelle d’une personne qui se livre à la prostitution, y compris de façon occasionnelle, en échange d’une rémunération, d’une promesse de rémunération, de la fourniture d’un avantage en nature ou de la promesse d’un tel avantage est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la 5e classe [1   500 euros maximum]. Les personnes physiques coupables de la contravention prévue au présent article encourent également une ou plusieurs des peines complémentaires mentionnées à l’article 131-16 et au second alinéa de l’article 131-17.   » Article 225-12-1 «   Lorsqu’il est commis en récidive dans les conditions prévues au second alinéa de l’article 132-11, le fait de solliciter, d’accepter ou d’obtenir des relations de nature sexuelle d’une personne qui se livre à la prostitution, y compris de façon occasionnelle, en échange d’une rémunération, d’une promesse de rémunération, de la fourniture d’un avantage en nature ou de la promesse d’un tel avantage est puni de 3   750 euros d’amende. Est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45   000 euros d’amende le fait de solliciter, d’accepter ou d’obtenir, en échange d’une rémunération, d’une promesse de rémunération, de la fourniture d’un avantage en nature ou de la promesse d’un tel avantage, des relations de nature sexuelle de la part d’une personne qui se livre à la prostitution, y compris de façon occasionnelle, lorsque cette personne est mineure ou présente une particulière vulnérabilité, apparente ou connue de son auteur, due à une maladie, à une infirmité, à un handicap ou à un état de grossesse.   » (Cette disposition a été modifiée par la loi n o 2021-478 du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l’inceste   : la peine encourue est désormais un emprisonnement de cinq ans et une amende de 75 000 euros.) Les avis de la commission nationale consultative des droits de l’homme et du défenseur des droits sur la proposition de loi renforçant la lutte contre le système prostitutionnel 15.     Le 22 mai 2014, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (« CNCDH ») a rendu l’avis suivant : «   (...)   19.     Les articles 16 et 17 de la proposition de loi visent à interdire et à sanctionner l’achat d’un acte sexuel, la CNCDH estime qu’ils posent problème à plus d’un titre. L’exigence de responsabilisation des clients de la prostitution et les fonctions expressive et pédagogique de la loi pénale sont des arguments qui peuvent être avancés en faveur de l’interdiction de l’achat d’un acte sexuel et de la pénalisation des clients des personnes prostituées. Cependant, la pénalisation du client aura nécessairement des répercussions sur la personne prostituée, puisque l’acte interdit requiert un partenaire exerçant la prostitution. Ainsi, même si c’est le client qui est pénalisé et non la personne qui se prostitue, ces dispositions tendent indirectement à considérer la prostitution comme une activité illicite. 20.     La CNCDH s’interroge par ailleurs sur le choix du législateur de fonder sa lutte contre la prostitution sur l’atteinte au principe de dignité, sans prendre les précautions qu’imposerait sa lecture, et ce d’autant que les auditions qu’elle a réalisées montrent combien la question porte division. Elle rappelle à cet égard que les différents travaux du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État, ou du Comité chargé en 2009 de réfléchir à la réécriture du Préambule de la Constitution de 1958, soulignent, au-delà du caractère éminent de ce principe, son ambivalence (...). 21.     La proposition de loi appréhende également la question de la prostitution à travers le prisme de l’égalité entre les femmes et les hommes : parce qu’il s’agit d’un acte sexuel imposé par l’argent et la contrainte financière, la prostitution serait en soi une violence faite aux femmes et un obstacle à l’égalité. La CNCDH relève en premier lieu que la diversification des situations de prostitution (féminine, masculine et transgenre) rend difficile l’invocation du principe d’égalité. En second lieu, elle observe que la législation sur la traite et l’exploitation, la répression du recours à la prostitution de mineurs ou de personnes particulièrement vulnérables, la législation sur le viol ... sont autant de moyens juridiques permettant déjà de sanctionner les formes de prostitution contraintes et la violence qui s’exerce alors. 22.     La pertinence de la disposition visant à pénaliser le client semble de surcroît discutable tant elle risque d’être contreproductive. En effet, la pénalisation des clients relèguerait en fait les personnes prostituées vers des lieux plus reculés et donc plus dangereux. Le pouvoir de « négociation » avec les clients et de choix du client seraient diminués ; les acteurs médico-sociaux auraient plus de difficultés à accéder aux personnes. On risque également d’observer une plus grande défiance vis-à-vis des forces de l’ordre et donc un moindre réflexe d’y recourir en cas de violence subie, ce qui constituerait de fait un recul du droit. Cette bienveillance paradoxale induirait donc des stratégies de contournement qui ne seraient pas sans grave incidence sur la santé et les droits des personnes prostituées. 23.     En vérité, plutôt que d’instituer un nouvel instrument répressif, mieux vaudrait s’interroger sur la rareté des poursuites et des condamnations dans les cas de recours à la prostitution d’un mineur. (...) La CNCDH estime que la politique pénale doit mettre au cœur de ses priorités la poursuite des clients des mineurs. 24.     La pénalisation des clients, difficile à mettre en œuvre, risque de n’avoir d’impact que sur la prostitution visible, la prostitution de rue, et non sur les autres formes d’exploitation de la prostitution. Elle va sans doute contribuer à accentuer le développement d’autres formes de prostitution, dites prostitution « indoor ». Or cette prostitution « invisible » est plus mouvante, voire insaisissable. Dès lors, les victimes de ces formes d’exploitation étant moins accessibles aux associations et aux pouvoirs publics, se pose dont le problème de leur prise en charge et de leur accompagnement. De plus, dans une Europe aux législations hétérogènes, la pénalisation des clients risque de les repousser aux frontières (cf. ce qui se passe à la frontière franco-espagnole, à la Junquera, ou ce qui se passe dans les eaux territoriales danoises, entre la Suède et le Danemark). 25.     On peut d’ailleurs s’interroger plus largement sur la cohérence du dispositif prévu   : si l’objectif est d’inscrire la prostitution dans le champ des violences et des atteintes la dignité de la personne, pourquoi la nouvelle infraction de recours à la prostitution n’est considérée que comme un simple trouble mineur à l’ordre public, puni par une contravention de 5ème classe ? En outre qu’en est t-il de la symbolique de la loi pénale si, au-delà de l’incertitude pesant sur l’effectivité de sa mise en œuvre, l’interdit se voit discrédité par la faiblesse de la peine contraventionnelle qui l’accompagne ? Enfin, l’efficacité de la répression impliquera la mise en place de dispositifs de surveillance dont la nécessaire généralisation contredira évidemment les exigences d’une société libre. (...) Recommandation n o 8 : la CNCDH estime que l’interdiction d’achat d’un acte sexuel et la pénalisation des clients de la prostitution n’est pas une mesure appropriée pour lutter contre la traite et l’exploitation de la prostitution (...) » 16.     Le 16 décembre 2015, le Défenseur des droits a rendu l’avis (n o 15 ‑ 28) ci-dessous : « (...) Le Défenseur signale que l’interdiction de l’achat d’un acte sexuel basée sur le modèle suédois n’est pas la mesure la plus efficace pour « réduire la prostitution et pour dissuader les réseaux de traite et de proxénétisme de s’implanter sur les territoires » et encore moins « la solution la plus protectrice pour les personnes qui resteront dans la prostitution » comme annoncé dans la proposition de loi. Outre le fait qu’en France comme en Suède, nous ne disposons pas de chiffres fiables et qu’il est donc difficile de quantifier les effets de la loi sur le système prostitutionnel, le modèle suédois cité en référence est aujourd’hui fortement controversé. Ainsi, l’impact d’une telle disposition sur le phénomène prostitutionnel en France s’annonce limité voire nul. En revanche les effets sur la santé, la sécurité des personnes et leur accès aux droits fondamentaux sont quant à eux bien étayés par les institutions internationales (OMS, ONUSIDA, PNUD) et françaises (CNS, IGAS, INVS). A l’instar des effets engendrés par la pénalisation du racolage en France, la pénalisation des clients accentuera la précarité des personnes prostituées en les forçant à davantage de clandestinité. En effet, une telle mesure déplacera l’exercice de la prostitution de rue dans des zones toujours plus reculées et/ou isolées, empirant les conditions d’exercice déjà difficiles. À ce titre, cette plus grande clandestinité rendra plus difficile l’action des services de police dans la lutte contre la traite et le proxénétisme. Comment lutter contre les réseaux dès lors que les victimes ne sont plus visibles et accessibles ? Cette disposition aura également pour effet d’exposer davantage les prostitué-e-s à la violence de certains clients et aux contaminations au VIH et/ou aux hépatites virales. L’OMS, l’ONUSIDA et le CNS sont unanimes : la pénalisation de la prostitution nuit à la santé des personnes qui la pratiquent. Qu’elles soient ou non contraintes à la prostitution, les personnes proposant des services sexuels tarifés verront leurs capacités de négociation réduites les forçant à accepter certaines pratiques ou rapports non protégés. Par ailleurs, leur accès à la prévention et aux soins sera encore plus problématique en les éloignant des réseaux de soutien des structures associatives et médicales existantes et en rendant plus complexe l’action des acteurs de prévention. Comment appliquer une véritable politique de réduction des risques pourtant inscrite dans la loi dès lors que les personnes se prostitueraient dans des lieux mal connus ou inaccessibles aux associations ? Enfin, en entretenant l’amalgame entre travail du sexe et délinquance, la pénalisation de la prostitution accroit la vulnérabilité juridique des prostitué-e-s parfois victimes de harcèlement policier, de gardes-à-vues abusives et d’humiliations. De ce fait, les associations observent une plus grande défiance vis-à-vis des forces de l’ordre et un moindre recours en cas de violence subie. Au lieu d’être une source de protection, la sanction des clients pour recours à la prostitution entrave dans l’accès aux droits des personnes prostituées (...) ». L’enquête relative à l’impact de la loi du 13   avril 2016 17.     Une enquête fut conduite entre 2016 et 2018 sous la supervision de deux chercheurs en sciences politiques et sociologie et en coopération avec des associations afin d’évaluer l’impact de la loi du 13 avril 2016 sur les conditions de vie et de travail des personnes prostituées. Soixante-dix entretiens individuels furent réalisés avec des personnes prostituées (trente ‑ huit autres furent consultées via des « focus groups » et ateliers), et vingt ‑ quatre entretiens et « focus groups » furent organisés avec des associations de personnes prostitu