CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 7 novembre 2023

.s800EAC49 { font-size:12pt } .s5E1364CA { margin-top:0pt; margin-bottom:12pt; text-align:center; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:14pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial } .s339D85E6 { margin-top:0pt; margin-bottom:14pt; text-align:center; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid } .s83BE5C30 { font-family:Arial; font-size:8pt; vertical-align:super } .s10950C61 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-indent:14.2pt; text-align:justify } .s32563E28 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt } .sB9D5CABB { width:28.35pt; display:inline-block } .sA36B60A1 { font-family:Arial; font-style:italic } .s3AAE10DF { margin-top:14pt; margin-bottom:12pt; text-align:justify; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:14pt } .s3CA22BA { font-family:Arial; text-transform:uppercase } .s3A692EA6 { margin-top:14pt; margin-bottom:6pt; text-align:center; page-break-after:avoid; font-size:10pt } .s29100277 { font-family:Arial; font-weight:bold } .s9D48DD53 { margin-top:6pt; margin-left:21.25pt; margin-bottom:6pt; text-indent:7.1pt; text-align:justify; font-size:10pt } .sB853CD26 { font-family:Arial; font-size:8pt } .s8EB5F569 { font-family:Arial; font-size:6.67pt; vertical-align:super } .s6B505E72 { margin:0pt; padding-left:0pt } .s5E8F5A28 { margin-top:14pt; margin-left:25.5pt; margin-bottom:12pt; text-align:justify; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-family:Arial; font-weight:bold } .s743F3A55 { margin-right:0pt; margin-left:0pt; padding-left:0pt } .s2044A09A { margin-left:6.51pt; margin-bottom:6pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; padding-left:1.99pt; font-weight:normal; font-style:italic } .sAE6FB95D { margin-top:14pt; margin-left:32.01pt; margin-bottom:6pt; text-align:justify; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; padding-left:1.99pt; font-family:Arial; font-style:italic } .s2D9C6089 { margin-top:12pt; margin-bottom:12pt; text-indent:14.2pt; text-align:justify; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid } .s69DCC830 { margin-top:36pt; margin-bottom:0pt } .s4598CDF { width:70.9pt; display:inline-block } .s9D025815 { width:20.21pt; display:inline-block } .s8D17D8A5 { width:127.42pt; display:inline-block } .sAD28297D { width:50.9pt; display:inline-block } .s66E3BB67 { width:181.45pt; display:inline-block } CINQUIÈME SECTION DÉCISION Requête n o 60131/21 SOCIÉTÉ D’EXPLOITATION D’UN SERVICE D’INFORMATION CNEWS contre la France La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 7 novembre 2023 en une chambre composée de   :   Georges Ravarani , président ,   Lado Chanturia,   Mārtiņš Mits,   Stéphanie Mourou-Vikström,   María Elósegui,   Mattias Guyomar,   Kateřina Šimáčková , juges , et de Victor Soloveytchik, greffier de section , Vu la requête susmentionnée introduite le 9 décembre 2021, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la société requérante, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   : INTRODUCTION 1.     L’affaire concerne une mise en demeure adressée par le Conseil supérieur de l’audiovisuel («   CSA   ») à la société requérante à la suite de propos tenus par un chroniqueur dans une émission diffusée sur la chaîne télévisée qu’elle exploite. Invoquant les articles 6 § 1 et 10 de la Convention, elle se plaint de l’insuffisance de la motivation des décisions rendues en sa cause et dénonce une violation de son droit à la liberté d’expression. EN FAIT 2.     La société requérante, la Société d’Exploitation d’un Service d’Information CNews, est une personne morale de droit français dont le siège se trouve à Issy-Les-Moulineaux. Elle est représentée devant la Cour par M e   E. Glaser, avocat exerçant à Paris. 3.     Le gouvernement français («   le Gouvernement   ») est représenté par son agent, M. D. Colas, directeur des affaires juridiques au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. 4.     Les faits de l’espèce, tels qu’ils ont été exposés par les parties, se présentent de la manière suivante. 5 .     La société requérante est éditrice de service de télévision. Elle est titulaire d’une autorisation d’exploiter un service de télévision à caractère national dénommé CNews, délivrée en 2005 par le CSA. La convention qu’elle a conclue avec ce dernier le 19 juillet 2005 contient notamment les stipulations suivantes : Article 2-2-1   : responsabilité éditoriale [sous II – Obligations générales] «   L’éditeur est responsable du contenu des émission qu’il diffuse. Il conserve en toutes circonstances la maîtrise de son antenne.   » Article 2-3-3   : vie publique [sous III – Obligations déontologiques] «   L’éditeur veille dans son programme   : -     à ne pas inciter à des pratiques ou comportements dangereux, délinquants ou inciviques   ; -     à respecter les différentes sensibilités politiques, culturelles et religieuses du public   ; -     à ne pas encourager des comportements discriminatoires en raison de la race, du sexe, de la religion, ou de la nationalité   ; -     à promouvoir les valeurs d’intégration et de solidarité qui sont celles de la république   ; -     à prendre en considération, dans la représentation à l’antenne, la diversité des origines et des cultures de la communauté nationale.   » Article 4-2-1   : mise en demeure «   Le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut mettre en demeure l’éditeur de respecter les stipulations figurant dans la convention et dans les avenants qui pourraient lui être annexés. Il rend public cette mise en demeure.   » 6.     Depuis le 14 octobre 2019, la société requérante diffuse en semaine, entre 19 heures et 20 heures, une émission intitulée «   Face à l’info   » dans laquelle E.Z. fut chroniqueur jusqu’en septembre 2021. 7.     E.Z. est un journaliste et chroniqueur politique connu, qui a publié de nombreux ouvrages d’analyse politique avant d’entamer une carrière politique à partir de 2021. 8.     Le 23 octobre 2019, au cours de cette émission, alors qu’il débattait avec un député, F.P., autour de thèmes liés à l’immigration, l’intégration des personnes d’origine étrangère, les banlieues et la place des musulmans en France, E.Z. tint notamment les propos relevés de la manière suivante par le CSA dans sa décision du 27 novembre 2019   (paragraphe 10 ci-dessous) : «   (...) 6. (...) lors [de la séquence litigieuse], le chroniqueur s’est exprimé à plusieurs reprises sur la religion musulmane, en assimilant islam et islamisme – «   l’islam est par essence une religion politique, ça a toujours été comme ça, on peut appeler ça islamisme politique, radical (...)   », «   l’immigration, l’islam et islamisme, tout ça c’est le même sujet   » – tout en évoquant incidemment la nécessité «   de prendre des mesures radicales   ». Ce chroniqueur a, ensuite, conclu son propos en rappelant un évènement historique particulièrement violent ayant conduit au massacre de nombreuses personnes, en particulier de confession musulmane, et a déclaré   : «   Est-ce qu’on voit l’Histoire en fonction des intérêts de la France ou est-ce qu’on voit la France en fonction des intérêts de sa communauté d’origine   ? Moi j’estime que quand on vient en France et que l’on est français, on doit changer son point de vue et on doit voir l’Histoire en fonction d’intérêts de la France. Je veux dire par là, que si vous voulez, quand le général   Bugeaud arrive en Algérie eh bien il commence à massacrer des musulmans et même certains juifs. Eh bien moi, je suis aujourd’hui du côté du général Bugeaud, c’est ça être français   ». La journaliste présente en plateau s’est alors bornée à remercier les intervenants en identifiant un «   désaccord   » entre eux, et il résulte de l’instruction menée par le Conseil que la portée de ces propos du chroniqueur n’a été précisée que le lendemain au soir, au cours de la même émission (...)   ». 9.     Les propos d’E.Z. suscitèrent environ deux mille trois cents plaintes auprès du CSA. 10.     Par une décision du 27 novembre 2019, le CSA mit la société requérante en demeure de se conformer à l’avenir au dernier alinéa de l’article   15 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, aux termes duquel, dans sa version en vigueur à l’époque de faits, «   [le CSA] veille (...) à ce que les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle ne contiennent aucune incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de race, de sexe, de mœurs, de religion ou de nationalité (...)   », ainsi qu’aux articles 2-2-1 et 2 ‑ 3 ‑ 3 de la convention du 19 juillet 2005 (paragraphe 5 ci-dessus). Cette décision est ainsi motivée   : «   (...) 7.     [Les] propos [cités ci-dessus], émanant d’une personne bénéficiant d’une large exposition médiatique, ont été tenus à un horaire de diffusion susceptible d’attirer des audiences significatives. Ils ont pu, à tout le moins jusqu’aux précisions apportées le lendemain, être perçus, en raison tant du contexte – et notamment de l’absence de distanciation – que du lexique utilisé, non seulement comme une légitimation de violences commises par le passé à   l’encontre de personnes de confession musulmane mais aussi comme une incitation à   la haine ou à la violence à l’égard de cette même catégorie de la population, dans la mesure où le chroniqueur s’est déclaré «   aujourd’hui   » du côté de l’auteur de massacres commis à l’égard de personnes de cette même confession. Par ailleurs, cette séquence traduit, du fait également de l’amalgame entre «   immigration, islam et islamisme   », associé au souhait de «   mesures radicales   », l’expression d’un rejet insistant des personnes de confession musulmane dans leur ensemble, tendant à encourager des comportements discriminatoires en raison de la religion. Cette séquence caractérise ainsi une méconnaissance par l’éditeur des dispositions du dernier alinéa de l’article 15 de la loi du 30 septembre 1986 ainsi que des stipulations du quatrième alinéa de l’article   2-3-3 de sa convention   ; 8.     Il ressort également du même compte-rendu que ces mêmes propos n’ont suscité aucune réaction ni même modération de la part de la journaliste présente en plateau, ce qui caractérise un défaut de maîtrise de l’antenne constitutif d’un manquement aux stipulations de l’article 2-2-1 de la convention (...)   ». 11.     La société requérante saisit le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de cette décision. 12.     Dans ses conclusions sur cette affaire, la rapporteure publique développa les éléments suivants   : «   La présente affaire soulève une nouvelle fois devant vous la délicate question des limites de la liberté d’expression dans les services de communication audiovisuelle (...). Saisi en premier et dernier ressort par la voie du recours pour excès de pouvoir de la décision de mise en demeure décidée par le CSA sur le fondement de l’article 42 de la loi du 30 septembre 1986 (...), vous exercez un contrôle normal sur cette mesure qui n’est pas une sanction (27 juin 2005, SARL Saprodif Méditerranée FM, 258402, Rec.   T. pp. 1064-1084, 28 novembre 2014, Société NRJ Réseau, 363146, p. 353, et décision   n o   2013-359 QPC du 13 décembre 2013). Aucun des moyens de légalité externe ne vous retiendra. La décision est suffisamment motivée, en fait comme en droit (...). L’enjeu du dossier se situe sur le fond des propos tenus et leur appréciation par l’autorité publique indépendante. (...) L’interdiction des incitations à la haine et à la violence et de l’encouragement des comportements discriminatoires trouve non seulement un fondement dans le texte de la loi de 1986 mais constitue également une limite à la liberté d’expression, notamment du point de vue de la Cour européenne des droits de l’homme, au nom de la tolérance et du respect de l’égale dignité de tous les êtres humains (CEDH, 6 juillet 2006, Erbakan c. Turquie, 59405/00, CEDH, 10 décembre 2009, Féret c. Belgique, n o 15615/07). Au demeurant, la Cour considère que l’équilibre ménagé par les États membres entre les différentes exigences de la Convention et en particulier la protection contre les discriminations relève assez largement de la marge d’appréciation laissée aux États. La seule question qui se pose à vous est donc celle de savoir si les propos pris en compte par le CSA pouvaient recevoir la qualification de propos incitant à la haine et à la violence ainsi qu’à l’encouragement des comportements discriminatoires. Votre jurisprudence, comme celle du juge européen des droits de l’homme est assez fournie sur la question de l’incitation à la haine. Tenant compte de la teneur des propos, qui doivent traduire l’expression d’un sentiment d’une certaine violence, sans nécessairement d’exhortation explicite à commettre des actes violents, ainsi que du contexte de leur diffusion, vous avez confirmé que pouvaient tomber sous le coup de l’article 15 de la loi de 1986, les déclarations tendant à présenter un groupe de personnes déterminées comme représentant un danger en matière sanitaire et de sécurité (24 janvier 2007, Association parti libéral modéré, 24 janvier 2007, 284060, inédite), des propos à connotation antisémites (6 janvier 2006, Société Lebanese Communication Group, 279596, p.1) ou encore, récemment, à propos du même chroniqueur que celui en cause dans la présente affaire, l’affirmation selon laquelle il fallait cesser d’accueillir en France des étrangers de confession musulmane y compris dans le cadre du droit d’asile présentant ces dernières comme la source d’un «   énorme problème   » et comme contribuant à un «   grand remplacement   » et à «   l’invasion de l’Europe   » (8 octobre 2020, Sté Paris Première, 428238, inédite). Sur le terrain de l’interdiction des encouragements discriminatoires, plus englobante que celle d’incitation à la haine, vous avez validé la mise en demeure prononcée par le CSA à l’encontre d’un service de radio qui avait diffusé des propos mêlant confusément une critique virulente de l’islam, de l’immigration et du mariage homosexuel (27 novembre 2015, Association SDARS, 374373, p. 411). La Cour européenne des droits de l’homme, fait également le départ entre ce qui relève du pur débat d’intérêt général, qu’elle protège y compris en présence de propos qui heurtent ou qui choquent (CEDH, Handyside c. Royaume-Uni, 7 décembre 1976, série A n o 24   ; CEDH, Jersild c. Danemark, 23 septembre 1994, série A n o 298) et l’incitation à la haine en fonction des termes employés, de leur contexte et de leur impact potentiel (voir, par exemple, CEDH, Özgür Gündemc. Turquie,16 mars 2020, §63, CEDH, Gözel et Özerc.Turquie,13 juillet 2010, §52). Cette dernière tient notamment compte de la puissance des médias audiovisuels (CEDH, 23 septembre 1994, Jersild c. Danemark, 15890, §31, CEDH, 10 juillet 2003, Murphy c. Irlande, 441179/98 §69 et 74). La Cour considère comme vous que l’incitation à la haine n’implique pas l’appel à la violence, mais peut résulter d’injures ou diffamations de certaines parties de la population et de groupes spécifiques (CEDH, 10 décembre 2009, Féret c. Belgique, n o 15615/07), de sous-entendus caricaturaux, confinant à l’injure raciale (CEDH, 10 juillet 2008, Soulas et autres c. France, 15948, §§ 38-39) ou encore de propos susceptibles de susciter sentiments de rejet et d’hostilité (CEDH, 20 avril 2010, Le Pen c. France, 18788/09). Nous retirons de ce panorama, que l’analyse des propos se doit d’être globale, compte tenu des obligations qui reposent sur la chaîne. Elle doit donc reposer, outre sur leur teneur, sur la prise en compte du contexte de diffusion, de la configuration de l’émission, et de son déroulé précis, en tenant notamment compte de l’existence ou non d’un véritable débat et d’un échange d’arguments contradictoires (voir, sur ce point précis, 17 décembre 2018, Comité de défense des auditeurs de Radio Solidarité, 416311, Rec. T.). Votre contrôle de la légalité de la décision attaquée doit également tenir compte croyons-nous de la nature de celle-ci et de ce qu’il est moins question pour le CSA, lorsqu’il adopte une mise en demeure préalable, de qualifier un comportement – nous ne sommes pas en présence d’une sanction – que d’empêcher sa réitération en éclairant le titulaire d’une autorisation sur ses obligations (CE 18 juin 2018, n o 412071, Société C8, Rec. T. pp. 888- 897), sur ce qu’il lui est permis de laisser dire ou non, à la manière, pour reprendre les propos du président Frydman sur la décision SA La Cinq «   d’un article du code pénal – en tant du moins que celui-ci définit l’infraction et non la peine   » (concl. P. Frydman, CE, ass., 11 mars 1994, n o 115052, SA La Cinq, Lebon 117 ; RFDA 1994. 429). Aussi, au stade de la mise en demeure, est-il surtout question pour le régulateur de formaliser une alerte, une mise en garde sur un comportement qui ne doit pas perdurer. En l’espèce, il est notamment reproché à la chaine d’avoir permis au chroniqueur de l’émission de se référer au général Bugeaud en indiquant être «   aujourd’hui   », du «   côté de   » ce grand officier de la conquête de l’Algérie en 1840, auteurs de nombreux massacres. Par la formulation retenue, il nous semble que l’on pouvait effectivement penser que le chroniqueur laissait entendre qu’il ne désapprouvait pas cette période de l’histoire, au contraire. C’est ce que signifie, «   être du côté du général Bugeaud   ». Il est soutenu devant vous que cette approche serait tronquée et qu’il ressort seulement du passage litigieux du discours du polémiste, pris dans sa globalité, que celui-ci souhaitait, dans le cadre de la défense d’un modèle assimilationniste, insister sur la nécessité pour les personnes immigrées de s’approprier une histoire commune, celle du pays d’accueil. Toutefois, le personnage pris pour référence, dans un débat sur l’Islam et non sur l’histoire de la colonisation [Note de bas de page   : ce qui aurait peut-être permis de retenir une approche différente, CEDH, 23 septembre 1998, Lehideux et   Isorni c. France], ne relève pas d’un choix anodin, et les termes employés par le chroniqueur s’inscrivent dans un discours plus général dans lequel le même critiquait le trop grand nombre d’immigrés musulmans en France et indiquait souhaiter «   arrêter le flux   ». C’est en tenant compte de ce contexte qu’il convient d’apprécier la formule malheureuse «   être du côté du général Bugeaud   », dont il est difficile de penser que son auteur – condamné à plusieurs reprises par le juge pénal pour provocation à la discrimination et à la haine religieuse [Note de bas de page   : Cass. Crim. 17 septembre 2019, n o 18-85299, tribunal correctionnel de Paris, 25 septembre 2020] – n’avait pas conscience de la violence. Celle-ci, assénée en fin d’émission, n’a au demeurant donné lieu à aucune réaction de la journaliste présente, pas plus qu’à une quelconque contradiction argumentée de   [F.P.]. Compte tenu de la nature du média concerné, la clarification apportée le lendemain de l’émission ne pouvait qu’intervenir trop tardivement. Comme vous avez eu l’occasion de le juger, la circonstance qu’une émission soit diffusée en direct impose à l’éditeur «   une vigilance particulière   » (4 décembre 2007, Société C8, 407463, inédite). De fait en l’espèce, le choix de diffuser l’émission en direct avait été critiqué par le comité d’éthique du Groupe Canal Plus dans un avis du 23 octobre 2019 et le passage en différé a finalement fini par être décidé. L’ensemble de ces éléments justifiait que le CSA adopte la mise en demeure préalable sur le fondement des articles 42 et 15 de la loi de 1986 ainsi que celui de l’article 2-2-1 de la convention du 19 juillet 2005 relative à l’obligation de maîtrise de l’antenne. Quant à l’amalgame fait entre l’islam, l’islamisme politique, et l’islamisme radical, qui revient à assimiler tout musulman à un militant politique radical et le lien fait entre ces sujets et l’immigration présentée comme un problème appelant des mesures radicales, il participe bien, comme l’a retenu le CSA d’un discours de rejet, fondé sur la religion. Il justifie que le CSA adopte, ainsi que le juge votre décision Paris Première pour des propos comparables, une mise en demeure de respecter l’article 15 de la loi de 1986 (comp. 8 octobre 2020, Sté Paris Première, 428238, inédite). De tels propos caractérisent également un encouragement à la discrimination prohibé par l’article   2 ‑ 3 ‑ 3 de la convention du 19 juillet 2005. Aucune erreur d’appréciation, ni méconnaissance du principe de liberté d’expression n’est dans ces conditions à reprocher au CSA (...)   ». 13.     Par une décision du 16 juin 2021, le Conseil d’État rejeta le recours de la société requérante pour les motifs suivants   : «   (...) 7.     En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu’au cours de la séquence litigieuse de l’émission «   Face à l’info   » dont [E.Z.] est un participant permanent, celui-ci a, alors que cette séquence était consacrée à un débat d’actualité sur les banlieues, l’intégration des personnes d’origine étrangère et la place de l’islam et des musulmans en France, affirmé à plusieurs reprises que «   l’immigration, l’islam et l’islamisme   » constituaient «   le même sujet   », que des «   mesures radicales   » devaient être prises pour «   arrêter le flux   », que les personnes immigrées en France devaient «   voir l’histoire en fonction des intérêts de la France   » et, indiquant avoir adopté lui-même ce point de vue sur l’histoire de France, a également affirmé que «   quand le général Bugeaud arrive en Algérie, il commence à massacrer les musulmans, et même certains juifs. Eh bien moi je suis, aujourd’hui, du côté du général Bugeaud   ». En estimant que de tels propos, qui légitimaient, dans le contexte d’un débat d’actualité, des violences commises à l’égard de populations définies par leurs croyances religieuses et qui procédaient à un amalgame entre l’immigration, l’islam et l’islamisme, revêtaient le caractère de propos discriminatoires et incitant à la haine, dont la tenue sur ce service d’information en continu justifiait que soit adressée à la société requérante une mise en demeure de respecter à l’avenir les obligations que lui imposent les règles rappelées au point précédent, le CSA n’a pas fait une inexacte application des pouvoirs qu’il tient des articles 42 de la loi du 30 septembre 1986 et 4-2-1 de la convention du 19 juillet 2005. Il n’a pas plus porté une atteinte disproportionnée à la libre communication des pensées et des opinions garantie par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et l’article 10 de la Convention (...) ni, en tout état de cause, méconnu l’objectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants de pensée et d’opinion. 8.     En second lieu, il ressort des pièces du dossier que ces propos tenus par [E.Z.] n’ont fait l’objet d’aucune réaction de la journaliste en charge de modérer le débat, sinon le constat qu’il existait un désaccord entre leur auteur et l’autre participant de cette émission. Si, pour l’expliquer, la société requérante fait valoir que [E.Z.] a tenu ses propos lors d’une émission diffusée en direct et au moment où elle prenait fin, ces circonstances ne sont pas de nature à l’exonérer de l’obligation de maîtrise de son antenne, la circonstance qu’un programme est diffusé en direct devant conduire, à cet égard, à une vigilance particulière. Par suite, en estimant que les prescriptions de l’article 2-2-1 de la convention du 19 juillet 2005 relatives à la maîtrise de l’antenne avaient été méconnues et en mettant en demeure la société requérante de s’y conformer à l’avenir, le CSA n’a pas commis d’erreur de droit et n’a pas non plus fait une inexacte application des pouvoirs qu’il tient des articles 42 de la loi du 30 septembre 1986 et   4 ‑ 2 ‑ 1 de la convention du 19 juillet 2005   ». LE CADRE JURIDIQUE INTERNE PERTINENT 14.     Aux termes des articles 15, 42 et 42-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dans leur rédaction applicable à la date des faits litigieux   : Article 15 «   Le Conseil supérieur de l’audiovisuel veille à la protection de l’enfance et de l’adolescence et au respect de la dignité de la personne dans les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle. Il veille à ce que des programmes susceptibles de nuire à l’épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ne soient pas mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle, sauf lorsqu’il est assuré, par le choix de l’heure de diffusion ou par tout procédé technique approprié, que des mineurs ne sont normalement pas susceptibles de les voir ou de les entendre. Lorsque des programmes susceptibles de nuire à l’épanouissement physique, mental ou moral des mineurs sont mis à disposition du public par des services de télévision, le conseil veille à ce qu’ils soient précédés d’un avertissement au public et qu’ils soient identifiés par la présence d’un symbole visuel tout au long de leur durée. À cette fin, il veille à la mise en œuvre d’un procédé technique de contrôle d’accès approprié aux services de télévision mobile personnelle ainsi qu’à la mise en œuvre de tout moyen adapté à la nature des services de médias audiovisuels à la demande. Il veille en outre à ce qu’aucun programme susceptible de nuire gravement à l’épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ne soit mis à disposition du public par les services de communication audiovisuelle. Il veille enfin à ce que les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle ne contiennent aucune incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de race, de sexe, de mœurs, de religion ou de nationalité. Il élabore un code de bonne conduite relatif à la couverture audiovisuelle d’actes terroristes.   » Article 42 «   Les éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et les opérateurs de réseaux satellitaires peuvent être mis en demeure de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis aux articles 1 er et 3-1. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel rend publiques ces mises en demeure. Les organisations professionnelles et syndicales représentatives du secteur de la communication audiovisuelle, les organisations de défense de la liberté de l’information reconnues d’utilité publique en France, les offices publics des langues régionales et les associations concourant à la promotion des langues et cultures régionales, les associations familiales et les associations de défense des droits des femmes ainsi que les associations ayant dans leur objet social la défense des intérêts des téléspectateurs peuvent demander au Conseil supérieur de l’audiovisuel d’engager la procédure de mise en demeure prévue au premier alinéa du présent article.   » Article 42-1 «   Si la personne faisant l’objet de la mise en demeure ne se conforme pas à celle-ci, le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut prononcer à son encontre, compte tenu de la gravité du manquement, et à la condition que celui-ci repose sur des faits distincts ou couvre une période distincte de ceux ayant déjà fait l’objet d’une mise en demeure, une des sanctions suivantes   : 1 o La suspension, pour un mois au plus, de l’édition, de la diffusion ou de la distribution du ou des services, d’une catégorie de programme, d’une partie du programme ou d’une ou plusieurs séquences publicitaires ; 2 o La réduction de la durée de l’autorisation ou de la convention dans la limite d’une année ; 3 o Une sanction pécuniaire assortie éventuellement d’une suspension de l’édition ou de la distribution du ou des services ou d’une partie du programme   ; 4 o Le retrait de l’autorisation ou la résiliation unilatérale de la convention.   » GRIEF 15.     La société requérante dénonce une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, se plaignant à cet égard de l’insuffisance de la motivation de la décision du CSA du 27 novembre 2019 et de la décision du Conseil d’État du 16 juin 2021, ainsi qu’une violation de l’article 10 de la Convention. EN DROIT 16.     Comme indiqué ci-dessus, outre une violation de l’article 10 de la Convention, la société requérante invoque la méconnaissance de l’article   6   §   1 résultant selon elle de l’insuffisance de la motivation des décisions relatives à la mise en demeure dont elle a fait l’objet en raison des propos tenus par E.Z. sur son antenne. La Cour, rappelant, d’une part, qu’elle n’est pas liée par la qualification juridique des faits opérée par les requérants ou le Gouvernement (voir, parmi de nombreux autres, X et autres c. Bulgarie [GC], n o 22457/16, § 149, 2 février 2021) et, d’autre part, qu’elle est conduite dans le cadre du contrôle qu’elle opère au titre de l’article 10 à vérifier le caractère pertinent et suffisant des motifs retenus par les autorités nationales – dont les juridictions internes – pour justifier une ingérence dans l’exercice du droit qu’il garantit, considère que l’ensemble des questions que soulève la présente affaire doivent être examinées sous l’angle de l’article 10 uniquement. 17.     Aux termes de l’article 10 de la Convention   : «   1.     Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. 2.     L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire.   » Thèses des parties La société requérante 18.     La société requérante estime que le CSA et le Conseil d’État ont méconnu les critères dégagés par la Cour. Renvoyant à l’arrêt Handyside c.   Royaume-Uni (7 décembre 1976, série A n o 24), elle rappelle que la liberté d’expression vaut non seulement pour les informations ou idées accueillies avec ferveur ou considérées comme inoffensives, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent, et qu’elle implique le droit de critiquer, d’attaquer, de choquer et de recourir à la provocation. Elle rappelle aussi que des propos qui, comme en l’espèce, s’inscrivent dans le cadre d’un débat d’intérêt général bénéficient d’une protection renforcée et que la Cour a une conception extensive de cette notion. Elle rappelle de plus que pour apprécier la régularité d’une atteinte à la liberté d’expression, il faut prendre en compte l’intention de l’auteur des propos litigieux, le contexte de ceux-ci et la manière dont ils ont été perçus par – en l’occurrence – un téléspectateur raisonnable. Elle fait valoir que, replacée dans le contexte du débat télévisé auquel participait E.Z. et des autres propos tenus par celui-ci à cette occasion, la phrase «   je suis du côté du général Bugeaud   » ne visait pas à légitimer les massacres commis par ce dernier   mais à démontrer la pertinence de la thèse qu’il défendait, selon laquelle la politique d’assimilation était le seul modèle d’immigration possible. Selon elle, la violation de l’article 10 est d’autant plus patente que le CSA et le Conseil d’État n’ont pas pris en compte les considérations suivantes   : le fait qu’E.Z. était un polémiste, de sorte que les téléspectateurs avaient du recul sur ses propos   ; l’ancienneté des faits évoqués qui permet la tenue d’un débat plus serein et autorise ainsi la tenue de propos même choquants   ; la circonstance que l’élu qui débattait sur l’antenne avec E.Z. avait apporté la contradiction. Selon elle, ce dernier constat vaut aussi pour la phrase «   l’immigration, l’islam et l’islamisme, tout ça c’est le même sujet ». La société requérante ajoute, d’une part, qu’une intervention aux fins de modération était «   difficilement possible   » étant donné que les propos litigieux ont été tenus en fin d’émission et que cette émission était en direct, et, d’autre part, que le CSA s’est fondé sur le fait qu’E.Z. avait par le passé tenu des propos incitant à la haine alors que ces propos étaient sans lien avec la séquence en cause et avaient fait l’objet d’une relaxe. 19.     D’après la société requérante, ni le CSA, ni le Conseil d’État, ni le Gouvernement n’ont montré en quoi les propos d’E.Z. auraient excédé le cadre du débat d’intérêt général – leurs explications à cet égard étant en tout état de cause en contradiction avec la jurisprudence de la Cour – ou auraient été de nature à véhiculer des stéréotypes religieux et à présenter les personnes musulmanes comme étant dangereuses dans leur ensemble. Elle estime qu’ils ont découpé le discours d’E.Z. pour en extraire certains passages afin de leur donner un sens qui n’a jamais été le leur. Elle insiste aussi sur le fait que la séquence litigieuse n’était pas un monologue d’E.Z. mais un débat avec un élu, qui a apporté une contradiction constante du début jusqu’à la fin des échanges, exprimant à plusieurs moment un désaccord construit et argumenté en développant la thèse selon laquelle un autre modèle d’intégration était possible. Elle ajoute que la présentatrice a modéré le débat tout au long de l’émission en interrompant à plusieurs reprises les intervenants pour leur demander d’expliquer ou de préciser le sens de leurs propos, et, à la suite des propos sur le général Bugeaud, a constaté que les deux invités se séparaient sur un désaccord. Le Gouvernement 20.     Le Gouvernement déclare ne pas contester que la mise en demeure prononcée par le CSA constitue une ingérence dans le droit à la liberté d’expression de la société requérante, et note que cette dernière ne nie pas que cette ingérence était prévue par la loi, renvoyant pour sa part aux articles   15, 28 et 42 de la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication, et aux articles 2-2-1 et 2-3-3 de la convention du 19 juillet 2005. Il considère de plus que l’ingérence avait pour buts légitimes la défense de l’ordre et la protection de la réputation et des droits d’autrui. Il soutient ensuite que les motifs retenus par le Conseil d’État étaient pertinents et suffisants et répondaient aux critères dégagés dans l’arrêt Perinçek c. Suisse ([GC], n o   27510/08, §§ 204-208, CEDH 2015 (extraits)). Il observe à cet égard que, pour décider que les propos litigieux étaient de nature à justifier une mise en demeure alors même qu’ils avaient été tenus dans le cadre d’un débat d’intérêt général, le Conseil d’État a constaté que ces propos légitimaient, dans le contexte d’un débat d’actualité, des violences commises à l’encontre de populations définies par leurs croyances religieuses, procédaient à un amalgame entre l’immigration, l’islam et l’islamisme, et n’avaient fait l’objet d’aucune réaction de la part de la journaliste en charge de modérer le débat, et a considéré, dans la ligne de son arrêt Société C8 du 4 décembre 2017 (n o   407463), que la circonstance qu’ils ont été tenus en fin d’émission n’exonérait pas la chaîne de l’obligation de maîtriser son antenne et appelaient au contraire une vigilance particulière. 21.     S’agissant de la nature des déclarations litigieuses, le Gouvernement précise que, selon l’historien Benjamin Stora, spécialiste de l’Algérie, «   le général Burgaud, un des grands officiers de la conquête de l’Algérie dans les années 1840   », a «   mis en place en Algérie des stratégies militaires de colonnes infernales, qui avaient été utilisées en Vendée sous la Révolution françaises [le Gouvernement explique que la Vendée avait été quadrillée par douze colonnes incendiaires, chargées de poursuivre les objectifs suivants   : exterminer toutes les personnes ayant participé à la révolte, femmes et enfants inclus, faire évacuer les populations neutres ou patriotes, saisir les récoltes et les bestiaux, ainsi qu’incendier les villages et les forêts], [et] des enfumades [le Gouvernement précise que l’enfumade consiste à asphyxier des personnes réfugiées à l’intérieur d’une grotte en allumant des feux devant l’entrée, qui consomment l’oxygène et remplissent l’intérieur de fumée], des razzias, des regroupement de populations, etc.[, et que] cette stratégie de massacre a été racontée par beaucoup de témoins   ». 22.     Le Gouvernement estime qu’exprimées sans prise de distance et dans le cadre de propos stigmatisant les musulmans, les déclarations d’E.Z. relèvent d’une légitimation de violences commises par le passé à l’encontre de personnes visées en raison de leur religion. Il souligne notamment qu’E.Z. «   s’est fondé sur un événement historique particulièrement violent, ayant conduit au massacre de milliers de personnes de confession musulmane, afin de définir l’appartenance actuelle au peuple français («   c’est ça être français   »)   [;] il défend, comme condition de l’intégration à la communauté nationale, le fait d’assumer des massacres commis à l’encontre des personnes de cette confession et place ces derniers devant le choix d’adhérer à cet épisode historique si violent ou de renoncer à appartenir à la communauté nationale. De tels propos, eu égard à leur portée, trahissent le rejet insistant des personnes de confession musulmane   ». S’agissant du contexte dans laquelle est intervenue l’ingérence, le Gouvernement fait valoir que, si les propos d’E.Z. s’inscrivaient dans un débat d’intérêt général, ces propos excédaient les limites de la liberté d’expression en ce qu’ils constituaient une incitation à la haine et à la violence. Il ajoute notamment que leur impact sur le public était potentiellement important en raison des audiences de la chaîne sur ce créneau horaire (201   000 téléspectateurs en moyenne entre le 4 octobre 2019 et le 30   janvier 2020) et de la place accordée à E.Z., qui, chroniqueur permanent, rompu à l’exercice et bénéficiant d’une large exposition médiatique, avait été définitivement condamné pour provocation à la discrimination à la haine ou à la violence quelques semaines auparavant (arrêt de la Cour de cassation du 17 septembre 2019), de sorte que la société requérante ne pouvait ignorer les risques de débordement. S’agissant de la manière dont les propos ont été formulés et de leur capacité directe ou indirecte à nuire, le Gouvernement estime qu’ils procèdent à un amalgame stigmatisant entre islam, islamisme et immigration et traduisent un rejet insistant des personnes de confession musulmane en raison de leur religion et sont susceptibles d’encourager des comportements discriminatoires, et constate qu’ils n’ont été ni contredits ni nuancés au cours de l’émission. Le Gouvernement souligne aussi la faible gravité de l’ingérence. Il conclut qu’elle était non seulement nécessaire mais aussi proportionnée au but poursuivi, soulignant que, constitutive d’un simple rappel à l’ordre, elle n’avait pas le caractère d’une sanction, n’avait aucun effet répressif, et était sans conséquence juridique ou financière pour la société requérante. L’appréciation de la Cour Sur l’existence d’une ingérence 23.     La décision litigieuse consiste en la mise en demeure de se conformer à l’avenir au dernier alinéa de l’article 15 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et aux articles 2-2-1 et 2-3-3 de la convention qu’elle a conclue le 19 juillet 2005 avec le CSA, qui l’obligent, en tant qu’éditrice d’un service de télévision, à s’assurer que les programmes qu’elle diffuse ne contiennent pas d’incitation ou d’encouragement à la haine ou à la violence pour des raisons notamment de religion ou de nationalité. Il s’agit d’un simple rappel à l’ordre, qui, s’il vise personnellement la société requérante, n’a pas eu de conséquence sur l’exercice de sa liberté d’expression s’agissant de la diffusion des propos litigieux. Toutefois, si, à l’avenir, la société requérante ne se conforme pas à cette mise en demeure, le CSA «   peut prononcer à son encontre, compte tenu de la gravité du manquement, et à la condition que celui-ci repose sur des faits distincts ou couvre une période distincte de ceux ayant déjà fait l’objet d’une mise en demeure   », une des sanctions prévues par l’article 42-1 de la loi du 30   septembre 1986 (paragraphe 14 ci-dessus). 24.     La Cour, qui relève que le Gouvernement ne conteste pas l’existence d’une ingérence dans la liberté d’expression de la société requérante, souligne qu’il est clair qu’eu égard à sa nature et à son objet, la décision litigieuse ne constitue pas une «   sanction   », au sens de l’article 10 § 2 de la Convention. Elle reconnaît néanmoins que la mise en demeure, qui vise directement la société requérante (voir, a contrario , De Pracomtal et Fondation Jerôme   Lejeune c. France (déc.), 7 juillet 2022, n os 34701/17 et 35133/17), a eu pour objet de la dissuader de réitérer le comportement qui lui était reproché. Dans ces conditions, et eu égard à l’effet dissuasif qu’elle cherchait à produire directement sur la société requérante, la Cour considère que la décision litigieuse doit être regardée comme une condition mise à l’exercice de sa liberté d’expression, constitutive d’une ingérence au sens de l’article   10   § 2 de la Convention. 25.     Une ingérence dans l’exercice du droit garanti par l’article 10 § 1 de la Convention enfreint la Convention si elle ne remplit pas les exigences du second paragraphe de cette disposition. Il y a donc lieu de déterminer si la mise en demeure qui a été adressée à la société requérante était «   prévue par la loi   », inspirée par un ou des buts légitimes au regard dudit paragraphe et «   nécessaire, dans une société démocratique, pour les atteindre   ». Sur la légalité de l’ingérence 26.     La Cour, qui note que la société requérante ne conteste pas la légalité de cette mesure, relève qu’à l’époque des faits litigieux, les articles   15 (dernier alinéa) et 42 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication prévoyaient que le CSA «   veill[ait] à ce que les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle ne contiennent aucune incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de race, de sexe, de mœurs, de religion ou de nationalité   » et que «   les éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et les opérateurs de réseaux satellitaires [pouvaient] être mis en demeure [par le CSA] de respecter les obligations (...) imposées notamment par les textes législatifs et réglementaires   ». Elle relève également que les articles 2-2-1 et 2-3-3 de la convention conclue le 19 juillet 2005 entre le CSA et la société requérante précisaient qu’elle était responsable du contenu des émissions qu’elle diffusait, et devait conserver en toutes circonstances la maîtrise de son antenne, et veiller dans son programme à ne pas encourager des comportements discriminatoires en raison de la race, du sexe, de la religion ou de la nationalité. De plus, sous le titre «   mise en demeure   », l’article 4-2˗1 de cette convention ajoutait que le CSA pouvait «   mettre en demeure l’éditeur de respecter les stipulations figurant dans la convention et dans les avenants qui pourraient lui être annexés   ». La Cour en conclut que l’ingérence litigieuse était «   prévue par la loi   » au sens de l’article 10 § 2 de la Convention. Sur l’existence d’un but légitime 27.     La question du but légitime n’a pas non plus prêté à controverse entre les parties. Il s’agit de la protection de la réputation ou des droits d’autrui (voir, par exemple, Zemmour c. France , n o 63539/19, § 45, 20   décembre 2022). Sur la nécessité de l’ingérence 28.     Il reste à déterminer si l’ingérence litigieuse était nécessaire, dans une société démocratique, pour atteindre ce but. 29.     La Cour renvoie aux principes généraux énoncés notamment dans les arrêts NIT S.R.L. c. République de Moldova [GC] (n o 28470/12, § 177, 5   avril 2022) et Zemmour (précité, §§ 47-55), dont il ressort en particulier qu’elle n’a pas pour tâche, lorsqu’elle exerce son contrôle, de se substituer aux juridictions internes compétentes, mais de vérifier la compatibilité avec l’article   10 des décisions qu’elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d’appréciation. Il lui faut considérer l’ingérence litigieuse à la lumière de l’ensemble de l’affaire pour déterminer si elle était proportionnée au but légitime poursuivi et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent pertinents et suffisants. Ce faisant, elle doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des règles conformes aux principes consacrés à l’article 10 et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents. 30.     En premier lieu, la Cour reconnaît, à l’instar du Gouvernement, qu’E.Z. s’exprimait sur un sujet d’intérêt général, relatif à la politique d’immigration. Elle rappelle toutefois que, si les propos tenus dans le cadre d’un débat d’intérêt général bénéficient d’un niveau élevé de protection au titre de l’article 10 de la Convention, cette protection n’est pas sans limite, eu égard notamment aux «   devoirs et responsabilités   » que comporte l’exercice des libertés que garantit cette disposition. 31.     L’appel à la violence, à la haine ou à l’intolérance constitue ainsi une limite à ne dépasser en aucun cas dans le cadre de l’exercice de la liberté d’expression (voir Zemmour , précité, § 50, et Baldassi et autres c.   France , n os 15271/16 et 6 autres, § 64, 11 juin 2020). 32.     Comme l’a souligné la Cour dans l’arrêt Zemmour précité (§   51) notamment,   la tolérance et le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains constituent le fondement d’une société démocratique et pluraliste. Il en résulte qu’en principe on peut juger nécessaire, dans les sociétés démocratiques, de sanctionner voire de prévenir toutes les formes d’expression qui propagent, incitent à, promeuvent ou justifient la haine fondée sur l’intolérance (y compris l’intolérance religieuse), si l’on veille à ce que les «   formalités   », «   conditions   », «   restrictions   » ou «   sanctions   » imposées soient proportionnées au but légitime poursuivi. Il reste loisible aux autorités compétentes d’adopter, en leur qualité de garantes de l’ordre public, des mesures, même pénales, destinées à réagir de manière adéquate et non excessive à de pareils propos. 33.     En deuxième lieu, la Cour relève que, dans sa décision du 27   novembre 2019, le CSA a indiqué précisément celles des déclarations d’E.Z. qu’il jugeait problématiques au regard des obligations légales et conventionnelles de la société requérante, relevant notamment qu’E.Z. avait «   conclu son propos en rappelant un évènement historique particulièrement violent ayant conduit au massacre de nombreuses personnes, en particulier de confession musulmane   », et a constaté que la journaliste qui animait l’émission s’était bornée à remercier les intervenants en identifiant un «   désaccord   » entre eux. Le CSA a ensuite relevé que les propos litigieux émanaient d’une personne bénéficiant d’une large exposition médiatique, avaient été tenus à un horaire de diffusion susceptible d’attirer des audiences significatives, et «   [avaient pu] être perçus en raison tant du contexte – et notamment de l’absence de distanciation – que du lexique utilisé, non seulement comme une légitimation de violences commises par le passé à l’encontre de personnes de confession musulmane mais aussi comme une incitation à la haine ou à la violence à l’égard de cette même catégorie de la population, dans la mesure où le chroniqueur s’[était] déclaré «   aujourd’hui   » du côté de l’auteur de massacres commis à l’égard de personnes de cette même confession   ». Le CSA a ajouté que cette séquence «   tradui[sait], du fait également de l’amalgame entre «   immigration, islam et islamisme   », associé au souhait de «   mesures ra