CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 9 juillet 2024

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Le requérant invoque l’article 6 de la Convention. EN FAIT 2.     Le requérant, M. Édouard Levrault, est un ressortissant français né en   1977 et résidant à Le Cannet. Il a été représenté devant la Cour par M e   F.   Saint-Pierre, M e   N.   Ghella, et M e   J.   Martin, avocats exerçant respectivement à Lyon, Le Cannet et Strasbourg. 3.     Le gouvernement monégasque («   le Gouvernement   ») a été représenté par son agent, M. J.-L. Ravera. 4.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. Le détachement du requérant Les décisions des autorités françaises et monégasques 5 .     Par une ordonnance souveraine n o 5.917 du 5 juillet 2016, publiée le 22   juillet 2016 au Journal de Monaco, Bulletin officiel de la Principauté, le requérant fut nommé au sein des juridictions monégasques selon les termes suivants   : «   Vu l’article 46 de la Constitution   ; Vu la Convention franco-monégasque du 8 novembre 2005 destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco, et notamment son article 3   ; Vu la loi n o 1.364 du 16 novembre 2009 portant statut de la magistrature   ; Vu la loi n o 1.398 du 24 juin 2013 relative à l’administration et à l’organisation judiciaires   ; Vu l’article 39 du Code de procédure pénale   ; Sur le rapport de Notre Directeur des Services Judiciaires   ; Avons Ordonné et Ordonnons   : Article premier   : M. Edouard Levrault, Vice-procureur de la République près le Tribunal de Grande Instance de Grasse (Alpes-Maritimes), mis à Notre disposition par le Gouvernement français, est nommé Juge au Tribunal de Première Instance, à compter du 1er septembre 2016. Art. 2. M. Edouard Levrault est chargé de l’instruction jusqu’au 31 août 2019. (...)   » 6 .     Par un décret du Président de la République en date du 29 août 2016, le requérant fut placé en position de détachement auprès de la direction des services judiciaires de Monaco, correspondant à un ministère de la Justice. Ce décret comportait un article unique rédigé comme suit   : «   Sur le rapport du Premier Ministre et du garde des sceaux, ministre de la justice, Vu la convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco, signée à Paris le 8 novembre 2005, notamment son article 3   ; Vu l’ordonnance n o 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée, portant loi organique relative au statut de la magistrature, notamment ses articles 12,67,68,70 et 72   ; Vu la loi n o 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, notamment ses articles 45 et 48   ; Vu le décret n o 85-986 du 16 septembre 1985 modifié, relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l’État, à la mise à disposition, à l’intégration et à la cessation définitive de fonctions, notamment le a) du 7 o de son article 14   ; Vu la demande de l’intéressé   ; Vu l’avis du Conseil supérieur de la magistrature lors de sa séance du 12 juillet 1018, Décrète   : «   Article 1er M. Edouard Levrault, vice-procureur de la République près le tribunal de grande instance de Grasse, est placé en position de détachement auprès de la direction des services judiciaires monégasques, pour exercer les fonctions de juge chargé de l’instruction au tribunal de première instance, pour une durée de trois ans à compter du 1er septembre 2016.   » 7 .     Tant l’ordonnance souveraine du 5 juillet 2016 que le décret présidentiel du 29 août 2016 visaient comme fondement juridique principal et commun de la nomination et du détachement à Monaco du requérant, la Convention franco-monégasque du 8 novembre 2005, destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco, et notamment son article 3. 8.     L’ordonnance souveraine mentionnait d’autres fondements de droit interne, de nature constitutionnelle ou législative, telle la loi portant statut de la magistrature ou celle relative à l’organisation et à l’administration judiciaire. Le décret présidentiel renvoyait, quant à lui, à un texte de référence concernant les détachements, à savoir le décret n o 85-986 du 16   septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l’État, à la mise à disposition, à l’intégration et à la cessation définitive de fonctions, et plus précisément aux dispositions de l’article 14 (7 o ) a) relatives au détachement pour remplir une mission d’intérêt public à l’étranger. Les évaluations professionnelles invoquées par le requérant et relatives à l’exercice de ses fonctions à Monaco 9 .     Les évaluations du requérant, pour certaines élogieuses sur la qualité de son travail et ses bonnes relations avec ses collègues, comportaient toutefois des allusions à ses difficultés relationnelles avec les services d’enquête, et ce, rapidement après le début de sa prise de fonction. 10.     Ainsi, dès sa première évaluation, du 21 décembre 2016, soit quelques mois seulement après sa nomination en tant que juge d’instruction, le requérant fit lui-même état de «   crispations initiales   » avec la police et de son regret de ne pas disposer d’un service d’enquête et de contrôle de la police équivalent à l’I.G.P.N. (Inspection générale de la police nationale) en France. 11.     Par ailleurs, le 8 novembre 2018, une manifestation rassemblant environ 200 policiers devant le Palais de Justice de Monaco, dans le but de contester l’inculpation de certains de leurs collègues gradés de la police, en cours dans le cabinet d’instruction du requérant, confirma l’existence de tensions et d’un climat de relations dégradées entre ce dernier et les policiers. 12.     Peu de temps après, le 10 décembre 2018, le requérant fit l’objet d’une évaluation par sa hiérarchie, aux termes de laquelle furent à nouveau relevées «   quelques crispations   » avec les services de police monégasque en lien avec la conduite de deux dossiers sensibles à fort retentissement et impliquant des personnalités locales. Le requérant déclara regretter qu’il n’existe qu’un seul service d’enquête à Monaco. 13 .     Le 29 août 2019, avant la fin de son détachement, un dernier rapport d’évaluation mit en évidence les longs délais de traitement des procédures d’information dont le requérant avait la charge et le faible nombre de dossiers clôturés ou renvoyés pour jugement devant le tribunal correctionnel. La raison avancée pour expliquer cet apparent manque de dynamisme dans la gestion du cabinet était la lenteur des retours des commissions rogatoires adressées à des autorités étrangères ou aux services de police monégasques. Au cours de cet entretien d’évaluation, le requérant condamna la manifestation des policiers du 8 novembre 2018, la considérant constitutive d’un grave manquement à leur devoir de réserve et au respect dû à sa fonction de juge d’instruction. La demande de renouvellement du détachement 14.     Par un courrier du 30 octobre 2018, adressé à la ministre de la Justice française («   la ministre de la Justice   ») sous couvert de la direction des services judiciaires monégasque, le requérant sollicita le renouvellement de son détachement pour une période de trois ans supplémentaires. 15.     Le 5 décembre 2018, le directeur des services judiciaires de la Principauté de Monaco informa son homologue, la ministre de la Justice française, que les autorités monégasques étaient favorables à ce renouvellement. Par une lettre du 6 mars 2019, le directeur des services judiciaires français répondit que le ministère de la justice donnait son agrément, tout en précisant qu’un décret «   concrétisant   » cette mesure serait élaboré par ses services. Le requérant en fut informé par un simple e-mail émanant de M me A.M., gestionnaire au sein du ministère de la Justice français. 16.     Par une lettre datée du 24 juin 2019 et remise en mains propres au requérant le jour même, le directeur des services judiciaires l’informa de la décision des autorités monégasques de renoncer à solliciter le renouvellement de son détachement pour une nouvelle période de trois années, sans en indiquer les raisons. 17.     Le 26 juin 2019, la direction des services judiciaires monégasques publia un communiqué de presse rédigé comme suit   : «   Le détachement de magistrats français à Monaco est régi par la Convention franco ‑ monégasque du 8 novembre 2005 qui en fixe la durée à trois ans, éventuellement renouvelable. La réintégration dans leur corps d’origine des magistrats détachés cessant leurs fonctions en Principauté de même que leur remplacement sont ainsi encadrés par des procédures arrêtées entre la France et Monaco. Le détachement de M. Edouard LEVRAULT, juge d’instruction, en poste en Principauté depuis bientôt trois ans viendra à échéance au 1er septembre prochain. Il ne sera pas renouvelé. Tous les dossiers en cours seront repris et traités par des magistrats instructeurs qui bénéficieront, à l’instar de leurs prédécesseurs, de tous les moyens leur permettant d’accomplir leur mission en toute indépendance. La création, par les autorités monégasques, répondant à une aspiration des magistrats, d’un troisième cabinet d’instruction permettra en outre un meilleur traitement du volume d’affaires pour lesquelles des informations ont été ouvertes, vraisemblablement dans de meilleurs délais. Elle s’accompagnera de l’arrivée de deux nouveaux magistrats détachés, l’un pour pourvoir le 3ème cabinet, et l’autre pour remplacer M.   Edouard   LEVRAULT. La justice monégasque sera ainsi dotée, à court terme, de trois juges d’instruction au lieu de deux à l’heure actuelle.   » 18.     Le 4   juillet 2019, après s’être entretenu avec le requérant le 1 er   juillet 2019, au sujet de la décision de non-renouvellement du 24 juin 2019, le directeur des services judiciaires français écrivit au directeur des services judiciaires de Monaco, afin de connaître «   les motifs qui ont conduit les autorités monégasques à renoncer au maintien en détachement de Monsieur   LEVRAULT   ». Dans un courrier en réponse du 10 juillet 2019, le directeur des services judiciaires répondit que les décisions prises à ce titre, en conformité avec l’article 5 de la Convention franco-monégasque du 8   novembre 2005, constituaient «   des actes de gouvernement, car intervenant en exécution des engagements internationaux des deux États   », qui «   ne sont pas soumises à une procédure contradictoire préalable, n’ont pas à être motivées et échappent au contrôle juridictionnel   ». De plus, il précisa notamment que cette décision de non-renouvellement s’inscrivait «   dans le cadre d’une nouvelle politique pénale, mise en œuvre depuis un peu moins de deux années, laquelle dépass[ait] largement la seule ressource humaine   ». Il ajouta que si la décision n’était pas celle initialement envisagée par les autorités monégasques, «   à un moment donné, celles-ci, fortes de diverses considérations mûrement pesées tenant, entre autres, aux relations de l’intéressé avec d’autres acteurs de la chaîne pénale, [avaient] préféré que le nouveau service de l’instruction comporte, en sus d’un juge monégasque, deux nouveaux magistrats détachés   », ce qui ne pouvait «   s’analyser comme une tentative de paralyser la justice et encore moins d’attenter à son indépendance   ». 19.     Par une ordonnance souveraine n o 7.642 du 31 juillet 2019, constatant que le requérant était réintégré dans son administration d’origine, il fut mis fin à ses fonctions de juge de première instance à compter du 1 er septembre 2019. Le requérant fut réaffecté à un poste en France à partir du 31 octobre 2019. La contestation de la décision de non-renouvellement 20 .     Le requérant contesta devant les juridictions nationales la décision de non-renouvellement dont il avait fait l’objet. 21.     Il saisit d’abord le Tribunal suprême le 21 août 2019 d’une demande de sursis à exécution de la décision du 24 juin 2019. Sa requête fut rejetée le 22   octobre 2019 par le vice-président du Tribunal suprême. 22 .     Puis, par une requête également enregistrée le 21 août 2019, il saisit le Tribunal suprême d’un recours en annulation de la décision du 24 juin 2019 et de l’ordonnance souveraine du 31 juillet 2019. Il soutint notamment que le renouvellement de son détachement avait été entériné par les deux États parties à la Convention du 8 novembre 2005, ce dont il déduisit la création d’un droit. Il estimait qu’il avait été démis de ses fonctions arbitrairement, sans fondement et en dehors de tout cadre disciplinaire, ajoutant que cette décision se serait fondée sur des reproches dont il n’avait pas été préalablement informé et sur lesquels il n’avait pas pu présenter des observations en défense. 23 .     Par une décision du 25 juin 2020, le Tribunal suprême rejeta les fins de non-recevoir soulevées par le directeur des services judiciaires en jugeant, d’une part, que la décision de non-renouvellement du détachement du requérant était une décision administrative qui relevait de l’appréciation du Tribunal suprême quant à sa légalité et, d’autre part, que tant la décision du directeur des services judiciaires monégasques du 24 juin 2019 que l’ordonnance souveraine du 31 juillet 2019 mettant fin aux fonctions du requérant faisaient grief et étaient donc recevables. 24 .     Statuant sur la légalité des décisions formalisant le non ‑ renouvellement, le Tribunal suprême conforta la compétence du directeur des services judiciaires monégasques et la conformité de la décision du 24 juin 2019 et de l’ordonnance souveraine du 31 septembre 2019 à la Convention franco-monégasque du 8 novembre 2005. Enfin, il constata l’absence de droit au renouvellement du requérant en sa qualité de magistrat, estimant par ailleurs non applicables à une simple mesure administrative les dispositions de l’article 6 de la Convention. Le Tribunal suprême conforta en outre la légalité de l’ordonnance souveraine. Il se prononça en retenant notamment les éléments suivants   : «   (...) 6. Considérant, en premier lieu, que la requête de M. LEVRAULT ne met pas en cause la validité ou la portée de traités internationaux conclus par l’État de Monaco   ; qu’elle n’implique pas davantage l’examen des relations diplomatiques entre la Principauté de Monaco et la République française   ; que la décision de ne pas renouveler le détachement d’un magistrat français au sein du corps judiciaire monégasque est un acte détachable de la Convention bilatérale du 8 novembre 2005 et qui relève de l’administration intérieure de l’État de Monaco   ; que, dès lors, contrairement à ce qui est soutenu, le refus de renouveler le détachement de M. LEVRAULT a le caractère d’une décision administrative dont le Tribunal Suprême est compétent pour apprécier la légalité   ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que la position exprimée par le Directeur des Services Judiciaires dans sa lettre du 24 juin 2019 fait obstacle au renouvellement du détachement de M. LEVRAULT   ; que, dès lors, la fin de non-recevoir tirée de ce que la requête serait dirigée contre un avis insusceptible de faire grief ne peut qu’être écartée   ; 8. Considérant, en dernier lieu, que l’ordonnance souveraine du 31 juillet 2019 met fin, à compter du 1 septembre 2019, aux fonctions de juge au Tribunal de première instance exercées par M. LEVRAULT   ; qu’un tel acte présente le caractère d’une décision faisant grief ; que, par suite, les conclusions à fin d’annulation de l’ordonnance souveraine du 31 juillet 2019 sont recevables   ; Sur la légalité des décisions attaquées 9. Considérant (...) qu’il appartient au Directeur des Services Judiciaires de se prononcer sur le renouvellement du détachement d’un magistrat français dans le corps judiciaire monégasque lorsque ce dernier en fait la demande   ; qu’en l’absence de stipulation de la Convention franco-monégasque du 8 novembre 2005 le prescrivant, un magistrat français détaché à Monaco ne peut utilement se prévaloir d’un droit au renouvellement de son détachement   ; que le Directeur des Services judiciaires peut refuser le renouvellement du détachement du magistrat dans l’intérêt du service en disposant, à cet égard, d’un large pouvoir d’appréciation   ; que les stipulations de la Convention du 8 novembre 2005 ne font pas obstacle à ce que le Directeur des Services Judiciaires, après s’être prononcé favorablement sur la demande de renouvellement de détachement, décide, eu égard aux circonstances, que ce renouvellement doit être refusé   ; 10. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient M.   LEVRAULT, il résulte de ce qui précède qu’en refusant, par sa décision du 24 juin 2019, le renouvellement de son détachement après s’être prononcé favorablement sur sa demande de renouvellement le 5 décembre 2018, le Directeur des Services Judiciaires n’a pas entaché sa décision d’incompétence et n’a pas méconnu les stipulations de la Convention du 8 novembre 2005   ; 11. Considérant, en deuxième lieu, d’une part, que le refus de renouveler un détachement dans le corps judiciaire monégasque n’est pas au nombre des mesures qui ne peuvent légalement intervenir sans que l’intéressé ait été mis à même de présenter des observations   ; que, d’autre part, les différentes exigences énoncées par les stipulations de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne sont pas applicables à une mesure administrative de non-renouvellement d’un détachement   ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations est inopérant   ; 12. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 88 de la Constitution   : «   L’indépendance des juges est garantie   »   ; que l’article 7 de la loi   n o 1.364 du 16 novembre 2009 portant statut de la magistrature dispose que « les magistrats du siège sont inamovibles. / En conséquence, le magistrat du siège ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement   »   ; que l’article 39 du code de procédure pénale prévoit que «   les juges d’instruction sont choisis parmi les membres du tribunal de première instance et désignés par ordonnance souveraine pour trois ans sur présentation du premier président et l’avis du procureur général. / Ils peuvent être renouvelés dans leurs fonctions pour des périodes successives de même durée. Au cours de chacune de ces périodes, l’instruction ne peut leur être retirée que sur leur demande ou sur l’avis conforme de la cour de révision, donné suivant les règles prescrites matière disciplinaire. / (...)   »   ; 13. Considérant que M. LEVRAULT n’avait aucun droit au renouvellement de son détachement   ; que, par suite, il n’est pas fondé à soutenir que le non-renouvellement de son détachement porterait atteinte aux principes d’inamovibilité et d’indépendance des magistrats du siège   ; que les moyens tirés de la méconnaissance de l’article 88 de la Constitution, de l’article 7 de la loi du 16 novembre 2009 portant statut de la magistrature et, en tout état de cause, de l’article 39 du code de procédure pénale ne peuvent donc qu’être écartés   ; 14. Considérant, en quatrième lieu, que le Directeur des Services Judiciaires fait valoir que le refus de renouvellement du détachement de M. LEVRAULT dans le corps judiciaire monégasque est justifié, d’une part, par les relations difficiles de l’intéressé avec des membres du Parquet général et de la Sûreté publique et, d’autre part, par la volonté de nommer deux nouveaux magistrats instructeurs dans le cadre de la création, décidée en janvier 2019, d’un service de l’instruction doté de trois cabinets   ; 15. Considérant, d’une part, que la circonstance que la motivation du refus de renouvellement du détachement de M. LEVRAULT est pour partie liée à ses relations avec des membres du Parquet général et de la Sûreté publique n’est pas, par elle-même, de nature à conférer à cette mesure un caractère disciplinaire   ; 16. Considérant, d’autre part, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le Directeur des Services Judiciaires se serait fondé sur des motifs étrangers à l’intérêt du service ou aurait entaché d’une erreur manifeste l’appréciation à laquelle il s’est livré de cet intérêt à la date de la décision attaquée   ; que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi   ; 17. Considérant, en dernier lieu, que pour les motifs précédemment énoncés, l’ordonnance souveraine du 31 juillet 2019, qui se borne à tirer les conséquences de l’absence de renouvellement du détachement de M. LEVRAULT et de la fin de ce détachement le 31 août 2019, n’est pas entachée d’illégalité   ; 18. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. LEVRAULT n’est pas fondé à demander l’annulation des décisions qu’il attaque   ; (...)   » Les autres développements 25.     Par une lettre du 28 juin 2019 adressée au directeur de cabinet de la ministre de la Justice, neuf magistrats français détachés à Monaco réagirent à la décision de non-renouvellement de leur collègue en dénonçant des atteintes graves portées à l’indépendance de la justice et en s’interrogeant sur le maintien de leur position de détachement au regard de ses conditions actuelles, qui n’assuraient pas, selon eux, les garanties statutaires d’indépendance et de sérénité élémentaires devant présider un État de droit. 26.     Le 21 octobre 2019, la Première présidente et le Procureur général de la Cour de cassation française, respectivement présidents des formations du siège et du parquet du Conseil supérieure de la magistrature (CSM), adressèrent un courrier au Président de la République en se référant aux événements ayant «   marqué récemment le cours de la relation franco ‑ monégasque   », pour «   attirer [son] attention sur la situation des magistrats français détachés dans des fonctions judiciaires, au regard de leur indépendance statutaire   ». Le CSM reprit les termes de cette lettre dans un communiqué public du 23 octobre 2019, tout en précisant qu’il avait auditionné le juge d’instruction français dont le détachement n’avait pas été renouvelé. Le 16 décembre 2019, le Président de la République répondit à la Première présidente et au Procureur général de la Cour de cassation, pour les informer qu’il avait convenu avec le Prince Albert II de Monaco d’une évolution de la convention du 8 novembre 2005 vers un détachement unique de cinq ans, dans un souci d’apaisement et de renforcement de l’indépendance de la magistrature. Un avenant concrétisant cet accord entre les chefs d’États, fut par la suite conclu en ce sens et rendu exécutoire par l’ordonnance souveraine n o 9.955 du 30 juin 2023 (paragraphe 34 ci-dessous). 27.     Par ailleurs, à la suite de la publication d’un article de presse révélant l’existence d’une note, intitulée «   Éléments de communication relatifs au non-renouvellement du détachement de M. E. Levrault   », transmise au ministère de la Justice français, le requérant déposa plainte à Monaco, le 2   décembre 2019, pour violation du secret professionnel, de l’enquête ou de l’instruction, atteinte au droit au respect de sa vie privée et recel. Les juges d’instruction ayant rejeté ses demandes d’acte concernant cette note par une ordonnance du 29 septembre 2020, le requérant saisit la chambre du conseil de la cour d’appel de Monaco. Par un arrêt du 21 janvier 2021, cette dernière ordonna aux juges d’instruction de procéder à toutes diligences aux fins d’obtenir communication de ce document. Le ministère public, souhaitant contester cette décision, forma un pourvoi qui fut rejeté par la Cour de révision le 6 mai 2021. 28.     Le 16 septembre 2021, dans le cadre d’une demande d’entraide judiciaire, le directeur des services judiciaires français transmit la note en question, qui avait été adressée par les autorités monégasques à ses services le 22 juin 2019, concernant les «   éléments de communication relatifs au non ‑ renouvellement du détachement de M. E. Levrault   ». Cette note, sans en ‑ tête ni signature, justifiait le non-renouvellement du détachement du requérant par son comportement, en soulignant notamment qu’il mettait «   en péril le bon fonctionnement de la chaine pénale   » et qu’il était à l’origine d’une «   situation préjudiciable au bon déroulement des enquêtes   », outre le fait que le requérant avait «   multiplié les incidents avec les officiers de police judiciaire   », qui jugeaient son comportement «   autoritaire et vexatoire   ». L’existence de ce document ne fut pas mentionnée par le directeur des services judiciaires monégasque dans le cadre de l’examen du recours exercé par le requérant devant le Tribunal suprême. Elle ne fut pas non plus portée à la connaissance du requérant lors de son entretien avec le directeur des services judiciaires français au sujet de la décision de non-renouvellement. LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS Le droit interne pertinent concernant les magistrats La Constitution du 17 décembre 1962 29.     Les dispositions pertinentes de la Constitution prévoient que   : «   Titre V – Le Gouvernement   Article 46 «   Sont dispensées de la délibération en Conseil de Gouvernement et de la présentation par le Ministre d’État, les Ordonnances souveraines, (...) - portant nomination (...) des magistrats de l’ordre judiciaire   ; (...) Titre X   -   La Justice Article   88 Le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui par la présente Constitution, en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux. Les tribunaux rendent la justice au nom du Prince. L’indépendance des juges est garantie. L’organisation, la compétence et le fonctionnement des tribunaux, ainsi que le statut des juges, sont fixés par la loi.   » La loi n o 1.364 du 16 novembre 2009 portant statut de la magistrature 30.     Les dispositions pertinentes de cette loi se lisent ainsi   : «   Article 7 Les magistrats du siège sont inamovibles. En conséquence, le magistrat du siège ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement.   » La loi n o 1.398 du 24 juin 2013 relative à l’administration et à l’organisation judiciaires 31.     Les dispositions pertinentes de cette loi sont ainsi libellées   : «   Article 1 er Le Directeur des Services Judiciaires assure la bonne administration de la justice. Il est nommé par ordonnance souveraine. Article 2 Le Directeur des Services Judiciaires prend tous arrêtés et décisions nécessaires dans le cadre des lois et règlements. Article 3 Les règles régissant l’entrée en vigueur et l’opposabilité des arrêtés et décisions du Directeur des Services Judiciaires sont celles applicables aux arrêtés ministériels et aux décisions administratives.   » Le code de procédure pénale 32.     Aux termes des dispositions de l’article 39 du code de procédure pénale   : «   Les juges d’instruction sont choisis parmi les membres du tribunal de première instance et désignés par ordonnance souveraine pour trois ans sur présentation du premier président et l’avis du procureur général. Ils peuvent être renouvelés dans leurs fonctions pour des périodes successives de même durée. Au cours de chacune de ces périodes, l’instruction ne peut leur être retirée que sur leur demande ou sur l’avis conforme de la cour de révision, donné suivant les règles prescrites en matière disciplinaire.   » La Convention du 8 novembre 2005 destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco 33 .     Les dispositions pertinentes de la Convention franco-monégasque du 8 novembre 2005 sont ainsi libellées   : «   Le Président de la République française et Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, prenant en considération la communauté de destin qui existe entre la France et la Principauté de Monaco, réaffirmée et consolidée par Traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d’amitié et de coopération entre la République Française et la Principauté de Monaco, conclu le 24 octobre 2002   ; reconnaissant que la coopération établie par la Convention du 28 juillet 1930 relative à l’accession des sujets monégasques à certains emplois publics en France et au recrutement de certains fonctionnaires de la Principauté de Monaco traduit le caractère privilégié des relations entre les deux États   ; désireux d’adapter aux réalités présentes et d’approfondir la coopération administrative entre les deux États   ; considérant que les intérêts fondamentaux des deux États reposent sur leur confiance mutuelle   ; se fondant sur l’article 6 du Traité du 24 octobre 2002, sont convenus des dispositions suivantes   : Article 1er Les Parties concluent des conventions dans tous les domaines où elles jugent nécessaire de compléter l’ensemble des accords, conventions ou textes d’autre nature visant à garantir la communauté de destin entre les deux États, telle qu’elle est rappelée au préambule du Traité du 24 octobre 2002. Les conventions en vigueur à la date du présent accord le demeurent à moins que les deux Gouvernements n’en décident autrement. Article 2 Les Parties organisent la coopération entre leurs administrations respectives dans le cadre de la Commission de coopération franco-monégasque instituée par le Traité du 24 octobre 2002, ainsi que dans celui des commissions instituées par les conventions   ad   hoc . Cette coopération administrative peut prendre les formes suivantes   : missions professionnelles d’étude   ; échange d’experts   ; accueil de stagiaires   ; organisation de séminaires   ; recherches conjointes sur des sujets d’intérêt commun   ; échange de documentation et de publications   ; formation initiale et professionnelle des fonctionnaires. Elle peut aussi comporter la mise à disposition de fonctionnaires par l’une des Parties au profit de l’autre Partie. Article 3 Les emplois publics en Principauté reviennent aux ressortissants monégasques. Par dérogation à ce principe, ils peuvent être occupés par des ressortissants français ou d’États tiers dans les conditions prévues aux alinéas qui suivent, ainsi qu’à l’article   6 de la présente Convention. Pour ce qui concerne les emplois publics non pourvus par des ressortissants monégasques, la Principauté fait appel en priorité à des ressortissants français, par voie de détachement ou sur contrat. La Commission de coopération franco-monégasque examine périodiquement les besoins prévisionnels de recrutement correspondants. En cas d’urgence, l’expression de ces besoins, ainsi que la réponse de la Partie française, est faite par la voie diplomatique. Le recrutement éventuel de ressortissants d’États tiers s’effectue, sous réserve de ce qui précède, dans le cadre de contrats à durée limitée. Les emplois relatifs à la sécurité et à l’ordre public ne peuvent être occupés que par des ressortissants monégasques ou français. Les officiers et membres du Corps des Carabiniers, de nationalité française, doivent avoir satisfait à l’accomplissement des obligations militaires françaises. (...) Article 5 Les deux Gouvernements se concertent et s’entendent dans le cadre de la Commission de coopération franco-monégasque sur les missions qui pourraient être confiées à des fonctionnaires détachés par l’État français, ainsi que sur les modalités des détachements correspondants, sous réserve des dispositions de l’article 6 ci-après. Les demandes de détachement de fonctionnaires de l’État français sont faites par la voie diplomatique. Il y est répondu par la même voie. Sauf stipulations contraires dans des conventions en vigueur entre les deux États, la durée de ces détachements est de trois ans renouvelable une fois. La Commission de coopération franco-monégasque examine les éventuelles dérogations à ce principe. Article 6 Afin de manifester la communauté de destin qui les lie, les deux Parties se consultent à propos des titulaires des fonctions et emplois mentionnés ci-après qui touchent à leurs intérêts fondamentaux. Les consultations entre les deux Parties permettent de s’assurer que les hautes personnalités concernées jouissent de leur confiance respective. Les titulaires de ces fonctions et emplois – Ministre d’État, Conseiller de Gouvernement pour l’Intérieur, Directeur des Services judiciaires, Directeur de la Sûreté Publique et Directeur des Services Fiscaux – sont choisis et nommés par Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco parmi les ressortissants monégasques ou français. (...)   » 34 .     Par un avenant à la Convention destinée à adapter et à approfondir la coopération administrative entre la République française et la Principauté de Monaco signée à Paris le 8 novembre 2005, intervenu sous forme d’échange de lettres des 19 avril et 4 mai 2023 et rendu exécutoire par l’ordonnance souveraine n o 9.955 du 30 juin 2023, un nouvel alinéa a été ajouté à la fin de l’article 5 de la Convention du 8 novembre 2005   : «   Par dérogation à l’alinéa précédent du présent article, pour les magistrats, la durée du détachement est de cinq ans non renouvelable.   » LE Décret n o 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l’État, à la mise à disposition, à l’intégration et à la cessation définitive de fonctions 35.     Les dispositions pertinentes de ce décret se lisent comme suit   : «   Titre II   : Du détachement Chapitre Ier   : Des cas de détachement (...) Article 14 (...) 7 o a) Détachement pour remplir une mission d’intérêt public à l’étranger ou auprès d’une organisation internationale intergouvernementale   ; (...) Chapitre III   : De la durée et de la cessation du détachement Article 22 Trois mois au moins avant l’expiration du détachement de longue durée, le fonctionnaire fait connaître à son administration d’origine sa décision de solliciter le renouvellement du détachement ou de réintégrer son corps d’origine. Deux mois au moins avant le terme de la même période, l’administration ou l’organisme d’accueil fait connaître au fonctionnaire concerné et à son administration d’origine sa décision de renouveler ou non le détachement ou, le cas échéant, sa proposition d’intégration. À l’expiration du détachement, dans le cas où il n’est pas renouvelé par l’administration ou l’organisme d’accueil pour une cause autre qu’une faute commise dans l’exercice des fonctions, le fonctionnaire est réintégré immédiatement et au besoin en surnombre dans son corps d’origine, par arrêté du ministre intéressé, et affecté à un emploi correspondant à son grade. Le surnombre ainsi créé doit être résorbé à la première vacance qui s’ouvrira dans le grade considéré. Le fonctionnaire a priorité, dans le respect des règles fixées aux deux derniers alinéas de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, pour être affecté au poste qu’il occupait avant son détachement. S’il refuse le poste qui lui est assigné, il ne peut être nommé à un autre emploi que dans le cas où une vacance est ouverte. (...)   » Le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) 36 .     Dans le cadre de son quatrième cycle d’évaluation sur la prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs, le rapport de conformité concernant Monaco a été adopté le 6 décembre 2019 par le GRECO et publié le 17 février 2020 (GrecoRC(2019)20). Il a relevé les éléments suivants   concernant le détachement des juges dans la Principauté   : «   Recommandation ix. 45. Le GRECO a recommandé d’assurer la transparence dans la nomination des juges et procureurs à Monaco, qu’ls soient détachés ou non, sur la base de critères clairs et objectifs, y compris pour les nominations aux fonctions les plus élevées et les renouvellements et fins anticipées de détachement. (...) 47. Concernant le recrutement des magistrats français détachés, il est rappelé qu’il est organisé par des conventions bilatérales entre les deux pays, ayant valeur constitutionnelle. La Direction des Services Judicaires monégasque communique par la voie diplomatique aux autorités françaises les profils de poste recherchés, et le ministère de la Justice français procède à un appel à candidature sur la base des critères de recrutement formulés par Monaco. Le caractère public, accessible à tous les magistrats français, de cette procédure interne est jugée transparente par les autorités monégasques. Le Directeur des Services Judicaires préside un comité de Sélection qui auditionne les candidats inscrits sur une liste de postulants présélectionnés par les autorités françaises. Des propositions sont soumises au Prince qui nomme les magistrats après accord des autorités françaises. Les détachements ont une durée de trois ans, renouvelables une fois. La Direction des Services Judicaires s’interroge toutefois sur le caractère renouvelable de ces détachements et s’appuie sur l’Étude N o 711/2013 de la Commission de Venise pour indiquer qu’un mandat renouvelable peut rendre les magistrats «   dépendants de l’autorité qui les a nommés ou a le pouvoir d’en nommer à nouveau   ». Il est ainsi envisagé, en concertation avec les autorités françaises, de négocier une dérogation au principe de renouvellement pour prendre en compte les «   nécessaires adaptation et formation des intéressés au droit monégasque   ». (...) 52. En ce qui concerne le renouvellement de la période de détachement pour les magistrats français, le GRECO convient, avec la Commission de Venise, qu’il peut être de nature à brider le magistrat dans son indépendance parce qu’il pourrait vouloir ne pas nuire au pouvoir exécutif compétent pour en décider. Toutefois, à partir du moment où une procédure de détachement existe, elle ne peut en aucun cas être utilisée pour exercer une pression sur le magistrat. Dans son Avis N o 1(2001) sur les normes relatives à l’indépendance et l’inamovibilité des juges, le Conseil consultatif de juges européens (CCJE) «   estime que lorsqu’à titre exceptionnel, un poste de juge à plein temps est attribué pour une durée limitée, la nomination ne doit pas être renouvelable sauf s’il y a une procédure garantissant que i. l’organe de nomination examine la demande de reconduction du juge si celui-ci le souhaite et ii. la décision de reconduction est prise en toute objectivité et au mérite, sans que des considérations politiques n’entrent en ligne de compte   ». À ce titre, le GRECO est préoccupé par le non-renouvellement du détachement d’un juge d’instruction français chargé de dossiers sensibles, qui avait reçu par écrit assurance de son renouvellement, et s’est vu finalement signifier son non-renouvellement deux mois plus tard. Il semble dans ce cas que les règles relatives au détachement aient été modifiées au cours même du détachement. Une telle décision n’est pas de nature à assurer la sérénité de l’exercice indépendant des fonctions de juge détaché à Monaco. 53. Le GRECO conclut que la recommandation ix n’a pas été mise en œuvre. (...) 89. (...) Le GRECO rappelle notamment que la procédure de renouvellement d’un détachement ne peut en aucun cas être utilisé pour exercer une pression sur le magistrat   ; il s’interroge à cet égard sur le non-renouvellement du détachement d’un juge d’instruction français chargé de dossiers sensibles, qui n’est pas de nature à assurer la sérénité de l’exercice indépendant des fonctions de Juge détaché à Monaco. L’indépendance opérationnelle du Haut Conseil de la Magistrature doit être renforcée.   » GRIEFS 37.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la décision de non-renouvellement de son détachement qu’il estime être une atteinte portée à son indépendance par les autorités administratives monégasques, ainsi que par le Tribunal suprême qui l’a confortée. Il allègue en outre que la juridiction suprême monégasque ne remplit pas suffisamment les conditions d’indépendance et d’impartialité, ce qui l’a privé d’un droit d’accès à un tribunal, et que la décision du 25 juin 2020 n’est pas suffisamment motivée, ajoutant qu’elle est manifestement arbitraire, péremptoire et constitutive d’un déni de justice. EN DROIT 38.     Le requérant invoque l’article 6 § 1 de la Convention, qui est ainsi libellé   : «   Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)   » Thèses des parties Le Gouvernement 39 .     Le Gouvernement soutient, à titre principal, que l’article 6 § 1 de la Convention n’est pas applicable à la procédure suivie en l’espèce. Il souligne, d’une part, que le détachement du requérant n’a pas été interrompu de façon prématurée, ce qui serait susceptible de constituer une forme de révocation et, d’autre part, que le requérant n’a pas été empêché, pendant les trois années de sa mise à disposition des autorités judicaires monégasques, d’exercer les fonctions de juge d’instruction pour lesquelles il avait été détaché. Il relève, au contraire, que son détachement s’est poursuivi normalement jusqu’à son terme, fixé au 31 août 2019 tant par le décret du Président de la République du 29 août 2016 que par l’ordonnance souveraine du 5 juillet 2016. Il précise notamment que l’ordonnance souveraine du 5 juillet 2016 ne faisait nullement mention d’un droit au renouvellement et que la Convention franco ‑ monégasque du 8 novembre 2005 ne prévoit aucun droit à ce titre. Il ajoute qu’il est de jurisprudence constante, tant en France qu’à Monaco, qu’en l’absence de disposition contraire, un agent public détaché n’a aucun droit au renouvellement de son détachement, et qu’une mise à disposition prend fin automatiquement à la date du terme prévu soit, en l’espèce, le 31   août 2019. Par conséquent, il maintient que le requérant ne peut pas prétendre qu’il avait un droit au renouvellement de son détachement, ce dont il convient d’ailleurs lui-même lorsqu’il affirme que le statut des magistrats français en détachement à Monaco ne leur confère aucun droit formel au renouvellement de cette mesure. 40.     Pour le Gouvernement, si les autorités monégasques avaient en effet donné un avis favorable au renouvellement dans un premier temps, cela n’a pas eu pour effet de créer un droit au renouvellement, leur rétractation étant parfaitement possible et régulière dans la mesure où le détachement était en cours et le renouvellement n’était pas effectif. Le Gouvernement précise qu’en l’état du droit national, le recours en annulation exercé par le requérant ne permettait pas d’obtenir un résultat favorable. En effet, le Tribunal suprême ne pouvait en aucun cas annuler la décision du 24 juin 2019 sur le fond et imposer à l’État de Monaco le renouvellement du détachement, puisqu’une telle décision reviendrait à créer un droit qui n’existe ni en droit monégasque ni en droit français. Le requérant 41.     Le requérant soutient que les magistrats frappés par une mesure attentatoire à l’exercice de leur fonction doivent bénéficier du droit d’accès à un tribunal, en application de l’article 6 § 1 de la Convention. Il constate que si le Tribunal suprême a certes considéré son recours recevable, après avoir rejeté les fins de non-recevoir soulevées par le directeur des services judiciaires de la Principauté de Monaco, il a cependant jugé que la décision de non-renouvellement avait valablement pu intervenir malgré un premier avis favorable et sans qu’il soit nécessaire de recueillir les observations de l’intéressé, avant de considérer que les dispositions de l’article 6 de la Convention n’étaient pas applicables à une mesure administrative de non ‑ renouvel