CEDH · CASELAW;COMMUNICATEDCASES;FRA;FRE — 15 décembre 2009

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Italie   11583/08 – Saccomanno et autres   39854/08 – Zampa   11929/08 – Anetrini et Alessio   49434/08 – Dell’Acqua et autres   15726/08 – Arato et autres   49512/08 – Critelli et autres   16155/08 – Malena   49519/08 – Pullano et autres   20223/08 – Zurzolo   49538/08 – Raffaelli et autres   20225/08 – Deleo   49545/08 – Arcuri et autres   20598/08 – Dova   49548/08 – Cosco et autres   20671/08 – Versolato   29218/09 – Marrari   35953/08 – Bozzi et autres     EXPOSÉ DES FAITS EN FAIT Les requérants sont quatre-vingt-onze ressortissants italiens. Ils sont représentés devant la Cour par M e M. Anetrini, avocat à Turin (requêtes n os   11929/08 et 15726/08), M es G. Saccomanno et R. Mirigliani, avocats à Reggio de Calabre (requêtes n o 11583/08), M e G. Saccomanno (requêtes n os   16155/08, 20223/08, 20225/08 et 29218/09), M es A. Bozzi, F. Besostri, G. Bozzi et G. Porqueddu, avocats à Milan (requête n o 35953/08). Les autres requérants (requêtes n os 20598/08, 20671/08, 39854/08, 49434/08, 49512/08, 49519/08, 49538/08, 49545/08 et 49548/08) ne sont pas représentés. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit. Les requérants sont des électeurs italiens.             Le 21 décembre 2005, le Parlement approuva la loi n o 270/2005, (Modifications des normes relatives à l’élection de la Chambre des Députés et du Sénat de la République), qui fut publiée au journal officiel le 30   décembre 2005 et entra en vigueur le jour suivant. Cette loi réforma en profondeur le système électoral italien, modifiant le décret du Président de la République n o 361/1957 (loi codifiant les dispositions pour l’élection de la Chambre des Députés «   TU elezione Camera dei deputati   » ) et le décret-législatif n o 433/1993 (loi codifiant les dispositions pour l’élection du Sénat de la République «   TU elezione Senato della Repubblica   » ). La loi n o 270/2005 ne permet pas l’élection directe des représentants par les électeurs. Les partis politiques présentent des listes de candidats «   bloquées   »   ; en d’autres termes, l’ordre des candidats élus sur une liste est fixé par le parti lui-même et les électeurs ne peuvent pas exprimer leur préférence pour un candidat en particulier. Le parti ou la coalition qui a obtenu pour la Chambre des députés le plus grand nombre de voix exprimées au niveau national a droit à une prime permettant d’obtenir 340 des 630 sièges, ce qui correspond à 54   % des sièges. Au Sénat, la prime est attribuée au niveau régional   : la coalition arrivant en tête dans une région a 55   % des sièges de la région. Des seuils dits de «   barrage   » sont prévus pour l’obtention des sièges, à savoir trois seuils pour la Chambre des Députés (10%- 4%- 2%) et trois seuils pour le Sénat de la République (20%-8%-3%), s’appliquant respectivement aux coalitions des partis, aux partis ne faisant pas partie d’une coalition et aux partis faisant partie d’une coalition. Toutefois, aucun seuil minimum de consensus n’est prévu ni à la Chambre ni au Sénat pour l’obtention des primes à la majorité. Le 6 février 2008, à la suite d’une crise de gouvernement, le Président de la République dissout le Parlement. Par un arrêté du Conseil de ministres du même jour, des nouvelles élections furent fixées aux 13 et 14 avril 2008. Entre-temps, trois consultations référendaires visant à l’abrogation partielle de la loi n o 270/2005 avaient été approuvées par la Cour constitutionnelle et fixées au 18 mai 2008. Suite à la dissolution du Parlement, lesdites consultations furent reportées à une date à établir ultérieurement. Le 16 février 2008, trois des requérants dans l’affaire Bozzi et autres c.   Italie (n o 35953/08) attaquèrent l’arrêté de convocation des assemblées électorales devant le tribunal administratif (le «   TAR   ») du Latium. Ils demandèrent de soulever devant la Cour constitutionnelle la question de la compatibilité de la législation électorale en vigueur avec plusieurs articles de la Constitution. Par une décision du 27 février 2008, le TAR du Latium déclara irrecevable la requête pour défaut de juridiction. Les trois requérants interjetèrent appel devant le Conseil d’État. Par une ordonnance du 11 mars 2008, le Conseil d’État déclara le défaut absolu de juridiction. Il observa, entre autres, que l’arrêté de convocation des assemblées électorales constituait un acte de nature politique et partant non censurable devant les juridictions judiciaires.             Le 7 avril 2008, l’un des requérants dans la même affaire souleva devant la Cour constitutionnelle un conflit entre pouvoirs de l’État. Il invoqua son droit, en tant que membre du corps électoral, à un juge habilité à soulever devant elle la question de constitutionnalité de la législation électorale en vigueur. D’autres requérants dans l’affaire Raffaelli c. Italie (49538/08) intervinrent dans la procédure devant la Cour. Par une ordonnance du 16 juillet 2008, la Cour constitutionnelle déclara irrecevable la demande de l’intéressé au motif qu’aucun conflit entre pouvoirs de l’État n’était en cause en l’espèce. Par ailleurs, dans huit décisions identiques du 8 avril 2008, la Cour de cassation, chambres réunies, avait jugé que toute question relative aux opérations électorales, y inclues celles relatives aux opérations pré-électorales, relève de la compétence exclusive du Parlement, notamment de la Commission des élections ( Giunta delle elezioni ) et ne peut pas être attaquée devant les juridictions judiciaires. Les 13 et 14 avril, les élections législatives eurent lieu conformément aux nouvelles dispositions de la loi n o 270/2005. Les trois consultations référendaires susmentionnées se tinrent le 21   juin   2009 mais elles furent invalidées par la Cour de cassation faute d’avoir atteint le quorum électoral. A des dates comprises entre le 3 mars et le 15 avril 2008, certains des requérants (requêtes n os 11583/08, 16155/08, 20223/08, 20225/08 et 29218/09) avaient demandé à la Cour d’indiquer des mesures provisoires au Gouvernement au sens de l’article 39 du règlement de la Cour. Lesdites demandes ont toutes été rejetées par la présidente de la section Note faisant fonction. B.     Le droit et la pratique internes pertinents   a.     Les articles pertinents de la Constitution et de la loi électorale Les principes-cadres et les dispositions fondamentales régissant la matière électorale sont établies dans la Constitution (en ce qui concerne le cas d’espèce, notamment aux articles 1 § 2 et 55 et suivants)   L’article 1 § 2 de la Constitution se lit ainsi   : «   La souveraineté appartient au peuple qui l’exerce dans les formes et dans les limites de la Constitution.   » Dans leurs parties pertinentes, les articles 55, 56 et 57 de la Constitution sont ainsi libellés   : Article 55 § 1 «   Le Parlement se compose de la Chambre des députés et du Sénat de la République.   » Article 56 § 1 «   La Chambre des députés est élue au suffrage universel et direct.   Le nombre des députés est de six cent trente dont douze élus dans la circonscription ‘   Étranger’.   »   Article 57 § 1 «   Le Sénat de la République est élu sur une base régionale, exception faite des sièges attribués à la circonscription ‘Étranger’. Le nombre des sénateurs élus est de trois cent quinze dont six élus dans la circonscription ‘Étranger’.   »   A la suite de la réforme législative susmentionnée, le déroulement du scrutin est actuellement régie par le DPR n o 361/1957 (pour l’élection de la Chambre des députés) et par le Décret-législatif n o 533/1993 (pour l’élection du Sénat de la république), tels que modifiés par la loi n o 270 de 2005. Pour ce qui concerne le nouveau système des «   listes bloqués   », il s’agit notamment des dispositions jumelles des articles 18 bis § 3, 58 § 2, 84   §   1 du DPR n o 361/1957 (Chambre des Députés) et 9 § 4, 14 § 1 et 17 § 7 du Décret-législatif n o 533/1993 (Sénat de la République), qui, dans leur nouvelle formulation et dans leurs parties pertinentes, se lisent ainsi   : Article 18 bis § 3 «   Chaque liste, lors de sa présentation, est composée par un ensemble de candidats, placés dans un ordre donné. La liste doit comporter un nombre de candidats non inférieur à un tiers ni supérieur au nombre des sièges attribués à la circonscription.   » Article 58 § 2 «   Le   votant (...)   exprime   son   vote, au moyen du crayon, en   inscrivant sur le bulletin de vote   une   seule   mention   quelconque   dans   la case contenant le symbole de la liste choisie.   » Article 84 § 1 «   Le Président du bureau central de la circonscription (...) proclame élus les candidats de la liste concernée selon l’ordre de placement originaire, compte tenu du nombre des sièges auxquels chaque liste a droit.   » Article 9 § 4 «   Chaque liste, lors de sa présentation, est composée par un ensemble de candidats, placés dans un ordre donné. La liste doit comporter un nombre de candidats non inférieur à un tiers ni supérieur au nombre des sièges attribués à la circonscription .   » Article 14 § 1 «   Le   votant (...)   exprime   son   vote, au moyen du crayon, en   inscrivant sur le bulletin de vote   une   seule   mention   quelconque   dans   la case contenant le symbole de la liste choisie.   » Article 17 § 7 «   Le Président du bureau central de la circonscription (...) proclame élus les candidats de la liste concernée selon l’ordre de placement originaire, compte tenu du nombre des sièges auxquels chaque liste a droit.   » Pour ce qui est du nouveau système des «   primes de majorité   », les dispositions pertinentes, les articles 83 § 2 du DPR n o   361/1957 (Chambre des Députés) et 17 § 2 et § 4 du Décret-législatif n o   533/1993 (Sénat de la République), sont ainsi libellées   : Article 83 § 2 «   Lorsque la liste ou la coalition de listes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages valides exprimés (...) n’a pas recueilli au moins 340 sièges, le nombre de sièges manquants lui est alors affecté. Dans ce cas, le bureau de vote attribue 340   sièges à ladite liste ou coalition de liste.   » Article 17 § 2 “Le bureau de vote régional vérifie que la liste ou coalition de listes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages valides exprimés dans le cadre de sa circonscription ait recueilli au moins 55% des sièges attribués à la région, avec arrondissement à l’unité supérieure.   » Article 17 § 4   «   Lorsque la vérification prévue au § 2 est négative, le bureau de vote régional attribue à la liste ou coalition de liste ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages, un nombre supplémentaire de sièges nécessaires afin d’atteindre 55   % des sièges attribués à la région concernée, avec arrondissement à l’unité supérieure.»   a.     L’arrêt n o 259/2009 de la Cour constitutionnelle La Cour constitutionnelle avait été saisie par le Conseil de justice administrative de la région Sicile d’un recours en contestation de la constitutionnalité des articles 23 et 87 du DPR n o   361/1957 dans la mesure où ces dispositions ne prévoient pas la possibilité d’attaquer devant le juge administratif les décisions du bureau électoral central national entraînant l’exclusion définitive d’un candidat ou d’une liste. La juridiction de renvoi estimait en particulier que cela devait s’analyser en un «   vide de protection juridictionnelle   ». La Cour constitutionnelle a conclut qu’aucun vide de protection n’était en cause en l’espèce. Elle a précisé que, comme l’a affirmé à plusieurs reprises la jurisprudence bien établie de la Cour de cassation, toutes les contestations relatives aux opérations électorales, y inclues celles relatives au procédé électoral dans sa phase préparatoire, relèvent de la compétence exclusive du Parlement, notamment de la Commission des élections ( Giunta delle elezioni ). GRIEFS Pour les requêtes n os 11929/08 et 15726/08 1.     Invoquant l’article 3 du Protocole n o 1 à la Convention, ainsi que plusieurs articles de la Constitution italienne, les requérants estiment que la nouvelle discipline électorale «   des listes bloquées   », telle qu’introduite par la loi n o 270/2005, porte atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif et s’analyse en une méconnaissance de la «   souveraineté du peuple   » prévue par la Constitution. Ils allèguent également une violation du principe de la représentation effective des électeurs.                     2.     Sans invoquer aucune disposition de la Convention, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour redresser les griefs énoncés ci-dessus. En particulier, ils se plaignent de ce que le seul organe compétent à décider sur la régularité de la consultation électorale est le Parlement lui-même. Ils se plaignent, en outre, de ne pas pouvoir faire valoir leurs raisons devant la Cour constitutionnelle, attendu qu’en Italie le contrôle de constitutionnalité ne peut pas être déclenché directement par un requérant, mais uniquement par un renvoi effectué par la juridiction devant laquelle l’inconstitutionnalité alléguée est soulevée, ce qui n’est pas possible dans le cas d’espèce. Pour les requêtes n os 11583/08, 16155/08, 20223/08, 20225/08 et 29218/09 1.     Les requérants estiment que la nouvelle discipline électorale «   des listes bloquées   », telle qu’introduite par la loi n o 270/2005, s’analyse en une méconnaissance de la «   souveraineté du peuple   » et porte atteinte à leur liberté, ainsi qu’à leur liberté de pensée, de conscience, d’expression et d’association. Ils invoquent à ce propos les articles 1, 5, 9, 10, 11, 14, 16 et 3 du Protocole n o 1 de la Convention. Ils invoquent également l’article   21 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’article 52 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et de nombreuses dispositions de la Constitution italienne. 2.     Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, ainsi que des dispositions de la Constitution italienne et de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour redresser les griefs énoncés ci-dessus. Pour les requêtes n os 20598/08 et 20671/08 1.     Invoquant les articles 1 de la Convention et 3 du Protocole n o 1, les requérants estiment que la nouvelle discipline électorale «   des listes bloquées   » et «   des primes de majorité   », telle qu’introduite par la loi n o   270/2005, porte atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Ils allèguent également une violation du principe de la représentation effective des électeurs. 2.     Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour redresser les griefs énoncés ci-dessus. Pour la requête n o 35953/08 1.     Invoquant les articles 1 de la Convention et 3 du Protocole n o 1, les requérants estiment que la nouvelle discipline électorale «   des listes bloquées   » et «   des primes de majorité   », telle qu’introduite par la loi n o   270/2005, porte atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Ils allèguent également une violation du principe de proportionnalité.       2.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants allèguent que l’issue de la procédure devant les juridictions administratives s’analyse en une violation de leur droit à un tribunal. Ils allèguent en particulier avoir été empêchés de faire valoir devant un tribunal indépendant leur «   droit constitutionnel d’exercer leur droit de vote conformément à la Constitution   ». 3.     Invoquant l’article 13 de la Convention, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour redresser les griefs énoncés ci-dessus. En particulier, ils se plaignent de ce que le seul organe compétent à décider sur la régularité de la consultation électorale est le Parlement lui-même. Ils se plaignent, en outre, de ne pas pouvoir faire valoir leurs raisons devant la Cour constitutionnelle, attendu qu’en Italie le contrôle de constitutionnalité ne peut pas être déclenché directement par un requérant, mais uniquement par un renvoi effectué par la juridiction devant laquelle l’inconstitutionnalité alléguée est soulevée, ce qui n’est pas possible dans le cas d’espèce. Pour les requêtes n os 39854/08, 49434/08, 49512/08, 49519/08, 49538/08, 49545/08 et 49548/08 1.     Invoquant les articles 1 de la Convention et 3 du Protocole n o 1, les requérants estiment que la nouvelle discipline électorale «   des listes bloquées   » et «   des primes de majorité   », telle qu’introduite par la loi n o   270/2005, porte atteinte à la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Ils allèguent également une violation du principe de la représentation effective des électeurs. 2.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants allèguent être empêchés de faire valoir devant un tribunal indépendant leur «   droit constitutionnel d’exercer leur droit de vote conformément à la Constitution   ». 3.     Invoquant l’article 13, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour redresser les griefs énoncés ci-dessus. En particulier, ils se plaignent de ce que le seul organe compétent à décider sur la régularité de la consultation électorale est le Parlement lui-même. Ils se plaignent, en outre, de ne pas pouvoir faire valoir leurs raisons devant la Cour constitutionnelle, attendu qu’en Italie le contrôle de constitutionnalité ne peut pas être déclenché directement par un requérant, mais uniquement par un renvoi effectué par la juridiction devant laquelle l’inconstitutionnalité alléguée est soulevée, ce qui n’est pas possible dans le cas d’espèce.                                 QUESTIONS AUX PARTIES _____________________________________________________________   Pour toutes les requêtes   : 1.     La discipline électorale des listes bloquées, telle qu’introduite par la loi n o 270/2005, a-t-elle méconnu le droit des requérants de participer, lors du scrutin législatif des 13 et 14 avril 2008, à des élections assurant la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif, au sens de l’article 3 du Protocole n o   1 à la Convention, compte tenu aussi de ce que ces listes peuvent comporter autant de candidats que le nombre total de sièges à pourvoir dans la circonscription? 2.     Les requérants avaient-ils à leur disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel ils auraient pu formuler leurs griefs de méconnaissance de l’article 3 du Protocole n o 1 à la Convention? Pour les requêtes n os 20598/08, 20671/08, 35953/08, 39854/08,   49434/08, 49512/08, 49519/08, 49538/08, 49545/08 et 49548/08   : La discipline électorale des primes à la majorité, telle qu’introduite par la loi n o 270/2005, constitue-elle une méconnaissance du droit des requérants de participer à des élections assurant la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif, au sens de l’article 3 du Protocole   n o   1, compte tenu aussi du fait qu’aucun seuil minimum de consensus n’est prévu pour l’obtention desdites primes   ?