CEDH · CASELAW;COMMUNICATEDCASES;FRA;FRE — 19 mai 2014

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Elles sont représentées devant la Cour par M me Livia Florina Labo, avocate à Cluj-Napoca, et par le Centre européen pour les droits des Roms ( European Roma Rights Center ), organisation non gouvernementale ayant son siège à Budapest. A.     Les circonstances de l’espèce 2.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérantes, peuvent se résumer comme suit. 1.     Le contexte de l’affaire 3.     Les requérantes, appartenant à la communauté rom, ont donné naissance en 2002 et 2003 à des enfants nés hors mariage. En vertu des dispositions légales en vigueur à l’époque, elles pouvaient bénéficier de différents droits sociaux, à savoir l’allocation accordée à la mère pour un nouveau-né ( alocaţia pentru nou născuţi ) prévue par l’article 25 de la loi n o   416/2001 sur le revenu minimum garanti (ci-après «   la loi n o   416/2001   »), l’allocation pour enfant ( alocaţia de stat pentru copii ) [1] et l’allocation supplémentaire pour les familles avec des enfants ( alocaţia suplimentară pentru familiile cu copii ) [2] . 4.     Les requérantes présentèrent oralement des demandes à la mairie de Frata pour bénéficier de l’allocation accordée à la mère pour un nouveau-né et de l’allocation pour enfant. La secrétaire de la mairie, S.L., refusa d’enregistrer ces demandes après avoir considéré les dossiers comme incomplets, au motif que les intéressées n’avaient pas prouvé être mariées ou avoir engagé des actions contre les pères de leurs enfants aux fins de condamnation de ceux-ci au versement d’une pension alimentaire. Cette condition imposée par S.L. n’était pas prévue par les lois en vigueur régissant l’attribution des allocations sollicitées. 5.     Par la suite, certaines des requérantes se marièrent et les autres engagèrent des actions civiles contre leurs partenaires. Après obtention des preuves de ces actes, les requérantes s’adressèrent à nouveau à la mairie pour se voir accorder l’allocation pour enfant nouveau-né. S.L. refusa une nouvelle fois d’enregistrer les demandes ainsi formulées quant à cette allocation au motif qu’elles étaient tardives, le délai prévu par la loi de six   mois à partir de la naissance de l’enfant pour faire une demande en ce sens ayant été – à ses dires – dépassé. S.L. enregistra cependant les demandes faites par les requérantes tendant à l’obtention de l’allocation pour enfant, la loi prévoyant un délai d’un an à compter de la naissance de l’enfant pour introduire pareille demande. Cette dernière allocation fut versée rétroactivement aux requérantes. 6.     Une chaîne de télévision locale fut informée des faits exposés ci­dessus et envoya une de ses équipes à Frata pour un reportage. Elle demanda l’envoi sur place d’un représentant de la direction pour le dialogue, la famille et la solidarité sociale de Cluj-Napoca, G.M. Après avoir discuté avec S.L., G.M. déclara à la chaîne de télévision que S.L. avait mal compris et appliqué les dispositions de la loi n o 416/2001 et qu’elle avait imposé à certaines personnes l’obligation d’être mariées pour que celles-ci puissent bénéficier de l’allocation pour enfant nouveau-né. 7.     Les requérantes n’engagèrent pas d’action en contentieux administratif contre le refus de S.L. d’enregistrer leurs demandes d’allocation. Pareille action aurait dû être engagée dans le délai d’un an à partir du refus de l’autorité compétente d’enregistrer les demandes des intéressées. 2.     La procédure devant le Conseil national pour la lutte contre la discrimination 8.     Le 16 juillet 2003, assistées par un avocat, les requérantes saisirent le Conseil national pour la lutte contre la discrimination ( Consiliul national de combaterea discriminarii , ci-après «   le CNCD   »). Elles soutenaient qu’elles avaient été victimes d’une discrimination indirecte de la part de S.L., considérant que celle-ci leur avait imposé, aux fins d’obtention du bénéfice des allocations sollicitées, une condition illégale qui aurait porté atteinte à leur mode de vie traditionnel, à savoir la vie de couple en union libre. Elles estimaient dès lors avoir été victimes d’une discrimination fondée sur leur appartenance à la communauté rom. 9.     Le 18 mai 2004, le CNCD envoya à Frata une délégation pour enquêter sur les allégations des requérantes. Les membres de la délégation interrogèrent S.L. Cette dernière établit sur le champ une statistique non officielle pour démontrer que des allocations avaient été octroyées pour des enfants roms au cours des années 2002, 2003 et 2004. La délégation du CNCD ne prit pas contact avec les requérantes. 10.     Par une décision du 8 juin 2004, le CNCD décida que les faits dénoncés par les requérantes ne constituaient pas un acte de discrimination au sens de l’ordonnance du gouvernement n o   137/2000 sur la prévention et la sanction de toute forme de discrimination (ci-après «   l’OG n o   137/2000). Le CNCD fondait sa décision sur la déclaration de S.L. et sur des écrits. Il notait également qu’il ressortait de ces documents que la proportion d’enfants roms concernés dans les dossiers d’allocation approuvés par la mairie de Frata était de six sur vingt-six en 2002, de quatorze sur cinquante en 2003, et de quatre sur quinze en 2004 pour la période allant jusqu’à la date de l’enquête. 11.     Les requérantes saisirent la cour d’appel de Cluj («   la cour d’appel   ») d’une action en contentieux administratif contre le CNCD, en demandant l’annulation de la décision du 8 juin 2004. Elles se plaignaient d’avoir fait l’objet d’une discrimination fondée sur l’ethnie, le sexe et l’état matrimonial. Elles soutenaient que la discrimination alléguée résultait de l’obligation qui leur aurait été imposée de se marier ou de former des actions contre les pères de leurs enfants aux fins de versement d’une pension alimentaire, alors que, selon elles, la vie commune en l’absence de mariage officiel constituait le mode de vie traditionnel dans la communauté rom. Elles considéraient de plus que le refus de S.L. d’enregistrer leurs demandes était fondé sur leur appartenance à la communauté rom et à leur statut de femmes non mariées. 12.     Le CNCD répliqua qu’aucun traitement discriminatoire, au sens de l’article 2 § 1 de l’OG n o 137/2000, n’avait été prouvé en l’espèce. Il ajouta que la position de S.L. consistant à refuser d’enregistrer les demandes d’allocation des requérantes, assortie de l’imposition d’une condition qu’il qualifiait d’arbitraire, ne constituait pas l’objet de ses investigations étant donné que, à ses yeux, aucun critère discriminatoire n’avait été décelé. 13.     Des témoins proposés par les requérantes furent interrogés. S.L. fut entendue et nia les faits qui lui étaient reprochés. 14.     Par un arrêt du 7 juillet 2005, la cour d’appel rejeta l’action des requérantes. Elle nota que le CNCD était l’autorité nationale indépendante compétente pour enquêter en la matière et pour sanctionner les faits et les actes discriminatoires, au sens de l’OG n o   137/2000, en tant que contravention. Elle releva que le CNCD, qui disposait d’une marge d’action dans ce domaine, n’échappait toutefois pas au contrôle des tribunaux qui vérifiaient la légalité des actes administratifs contestés et le respect des dispositions de l’OG précitée. Elle releva également que, dans le cadre de ce contrôle judiciaire, les tribunaux examinaient si l’enquête menée par le CNCD était complète et ordonnaient, le cas échéant, la recherche de preuves supplémentaires. 15.     La cour d’appel estima en l’espèce que le CNCD avait mené une enquête complète et que la décision contestée était légale étant donné qu’il ne ressortait pas avec certitude et sans équivoque des preuves que les requérantes avaient été victimes d’une discrimination. Elle jugea aussi que les dispositions de la loi n o 416/2001 ne renfermaient aucune discrimination fondée sur l’appartenance à une certaine ethnie. Elle releva de plus que la pratique de S.L. consistant à ne pas enregistrer les dossiers considérés incomplets par elle, bien que non conforme à la loi n o 416/2001, était appliquée à l’égard de tous les demandeurs. En outre, la cour d’appel indiqua que les requérantes avaient eu à leur disposition une action en justice – à savoir l’action en contentieux administratif – qui leur aurait permis de faire sanctionner le refus de S.L. d’enregistrer leurs demandes, et elle constata que les intéressées n’avaient pas fait usage de cette voie. Elle conclut que les faits dénoncés ne constituaient pas une discrimination fondée sur l’ethnie ou sur l’état matrimonial et qu’ils étaient le résultat de la manière dont l’administration locale avait appliqué les normes légales en la matière. 16.     Les requérantes formèrent un pourvoi en recours, soutenant que le CNCD n’avait pas mené une enquête suffisante, que la cour d’appel n’avait pas indiqué sur quelles preuves elle avait fondé sa décision et que la pratique de S.L. de ne pas enregistrer les dossiers estimés incomplets par elle était discrétionnaire. 17.     Par un arrêt définitif du 31 mai 2007, la Haute Cour de cassation et de justice («   la Haute Cour   ») rejeta le pourvoi en recours et confirma le bien-fondé de l’arrêt rendu en première instance. La Haute Cour souligna qu’il n’avait pas été prouvé que le refus d’enregistrer les demandes des requérantes avait été justifié par le fait que ces dernières n’étaient pas mariées ou n’avaient pas engagé d’actions contre les pères de leurs enfants aux fins de condamnation de ceux-ci au versement d’une pension alimentaire. 3.     La plainte pénale contre S.L. et S.I. 18.     Entre-temps, également le 16 juillet 2003, les requérantes, assistées par un avocat, avaient saisi le parquet près le tribunal de première instance de Turda («   le parquet   ») d’une plainte pénale contre S.L. et le maire de la ville de Frata, S.I., du chef d’abus de fonction. Elles alléguaient principalement que, aux fins d’octroi des allocations sociales sollicitées, S.L. leur avait imposé une condition arbitraire à leurs yeux et que cette condition avait impliqué un changement de leur mode de vie traditionnel. Elles indiquaient qu’elles entendaient demander réparation du préjudice qu’elles estimaient avoir subi en raison du refus de S.L. d’enregistrer leurs demandes. 19.     Des confrontations eurent lieu entre les requérantes et S.L. Cette dernière nia les faits qui lui étaient reprochés, tout en admettant ne pas procéder à l’enregistrement de dossiers incomplets. S.L. déclara également qu’aucune statistique n’était établie par la mairie quant au nombre d’enfants roms pour lesquels des allocations étaient accordées puisque, selon elle, aucune indication relative à l’ethnie ne figurait sur les certificats de naissance. Elle admit que, lors de l’enquête menée par le CNCD, elle avait elle-même réalisé des «   statistiques   », précisant à cet égard qu’elle habitait à Frata depuis sa naissance et qu’elle en connaissait tous les habitants (paragraphes 9 et 10 ci-dessus). Des témoins proposés par les requérantes furent entendus. Ces témoins déclarèrent que, selon les propos tenus par les intéressées, S.L. aurait indiqué à ces dernières qu’elles devaient être mariées ou engager des actions contre les pères de leurs enfants si elles voulaient bénéficier des allocations sollicitées. 20.     Un non-lieu fut rendu dans l’affaire au motif que les requérantes n’avaient aucunement prouvé avoir fait de demande à la mairie. Par un arrêt définitif du 31 mai 2007, la Haute Cour cassa la décision de non-lieu et renvoya l’affaire aux fins de poursuite de l’enquête, au motif que les requérantes étaient dans l’impossibilité de prouver avoir fait de demande en raison de la pratique de S.L. consistant à refuser d’enregistrer des dossiers incomplets. 21.     Le 14 avril 2011, le parquet rendit un non-lieu dans l’affaire ( scoaterea de sub urmărire penală ) en faveur de S.L. et S.I. Il estima qu’il n’y avait pas de preuve que les mis en cause avaient refusé l’enregistrement des demandes des requérantes, et qu’il n’y avait pas non plus de preuve qu’ils avaient imposé à ces dernières de se marier ou d’engager des actions contre les pères de leurs enfants aux fins de condamnation de ceux-ci au versement d’une pension alimentaire. Pour le parquet, les seules preuves qui incriminaient S.L. et S.I. étaient les déclarations des requérantes qui, selon lui, n’étaient corroborées par aucune déclaration de témoin ou élément de preuve du dossier. 22.     Les requérantes soutiennent devant la Cour que ce non-lieu ne leur a pas été communiqué. Sur demande du greffe, les intéressées ont fait des démarches auprès du parquet pour s’enquérir de l’avancement de l’affaire   ; elles indiquent avoir été informées en mars 2012 de la décision de non-lieu et en avoir obtenu une copie en mars 2013. Elles n’ont pas demandé la réouverture du délai légal de recours, qu’elles auraient pu fonder sur le défaut allégué de communication de la décision de non-lieu et qui aurait permis la poursuite de la procédure pénale. Une décision de condamnation des mis en cause aurait permis aux requérantes de faire constater l’existence d’une faute de S.I. et de S.L. dans l’enregistrement de leurs demandes et de solliciter le versement des allocations litigieuses ou un dédommagement. B.     Le droit interne pertinent 23.     L’article 2 § 1 de l’OG n o 137/2000 sur la prévention et la sanction de toute forme de discrimination était ainsi libellé à l’époque des faits   : «   Selon la présente ordonnance, la discrimination concerne toute distinction, exclusion, restriction ou préférence, fondées sur la race, la nationalité, l’ethnie, (...) ou l’appartenance à une catégorie défavorisée, qui ont pour but ou pour effet la restriction ou l’élimination de la reconnaissance, de l’utilisation ou de l’exercice, dans des conditions d’égalité, des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou des droits reconnus par la loi, dans le domaine public, économique, social et culturel ou dans tout autre domaine de la vie publique.   » 24.     L’article 25 de la loi n o 416/2001 prévoyait que l’allocation pour enfant nouveau-né d’un montant de 1   400   000 lei roumains était accordée à la mère pour la naissance de ses quatre premiers enfants. L’allocation était versée sur décision du maire, après introduction de la demande de la mère et réception des documents pertinents. Elle était payée une seule fois pour chaque enfant. La demande devait être faite dans un délai de six mois à partir de la naissance de l’enfant. Selon les normes d’application de la loi, les documents à fournir dans le cadre de la demande d’allocation étaient le certificat de naissance de l’enfant pour lequel l’allocation était sollicitée, la déclaration de la mère concernant le rang de l’enfant et, le cas échéant, les certificats de naissance des enfants nés antérieurement. 25.     L’article 30 de la loi n o 416/2001 indiquait que toutes les décisions du maire – à savoir les décisions de refus et les autres décisions – relatives à l’octroi de l’allocation pouvaient être contestées en justice en contentieux administratif, l’action étant exemptée de droit de timbre. La direction pour le dialogue, la famille et la solidarité sociale surveillait l’application de la loi et offrait aux personnes intéressées la possibilité de consulter gratuitement des spécialistes (article 32 de la loi n o   416/2001), et le maire devait fournir à ladite direction des données statistiques sur le nombre d’aides sociales accordées dans la localité dont il était responsable. GRIEFS 26.     Invoquant l’article 14 de la Convention, pris seul et combiné avec l’article   8 de la Convention, l’article 1 du Protocole n o 1 et l’article 1 du Protocole n o   12 à la Convention, les requérantes se plaignent de ce que l’État n’a pas rempli les obligations positives qui seraient les siennes de mettre à leur disposition une procédure effective devant le CNCD et devant les juridictions internes qui aurait permis l’examen de leurs allégations de discrimination. À cet égard, les requérantes avancent que le CNCD a mené ses investigations en interrogeant uniquement S.L. et qu’il a fondé sa décision sur une statistique non officielle établie par cette dernière. Elles soutiennent avoir apporté des preuves prima facie de la discrimination qu’elles disent avoir subie, preuves qui auraient été ignorées par les juridictions internes. Elles considèrent qu’un renversement de la charge de la preuve aurait dû dès lors être opéré et, plus particulièrement, qu’il aurait appartenu à S.L. de prouver l’absence de discrimination à leur égard. De plus, elles allèguent que la population rom, en général, et elles-mêmes, en particulier, font l’objet d’une discrimination et sont exclues des bénéfices sociaux en raison, à leurs dires, de leur mode de vie en union libre. Elles soutiennent avec insistance que le motif du rejet de leurs actions par les juridictions nationales était l’absence de preuve de leurs allégations et qu’il ne résidait pas dans une reconnaissance d’un caractère non discriminatoire au comportement de S.L. 27.     Invoquant l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 8 de la Convention et l’article 1 du Protocole n o   1 à la Convention, lus conjointement avec l’article 14 de la Convention, les requérantes soutiennent que leur requête vise leur impossibilité à obtenir des bénéfices sociaux pour des raisons discriminatoires qu’elles disent avoir prouvées. Elles estiment qu’aucun recours effectif permettant de dénoncer une discrimination n’existe au niveau interne compte tenu, d’après elles, de la manière dont la procédure devant le CNCD et, ultérieurement, devant les juridictions internes a été conduite. 28.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, s’agissant du volet civil de la plainte pénale formulée par elles, les requérantes dénoncent en outre la durée de la procédure y afférente. 29.     Invoquant l’article 13 de la Convention, les requérantes se plaignent également de ne pas avoir disposé d’un recours effectif pour dénoncer la durée de la procédure quant au volet civil de la plainte pénale déposée par elles. QUESTIONS AUX PARTIES   1.     Les requérantes ont-elles été victimes, dans l’exercice de leurs droits garantis par la Convention, d’une discrimination fondée sur l’appartenance ethnique contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article   8 de la Convention et l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, compte tenu de la condition qui leur a été imposée par la mairie de Frata pour pouvoir bénéficier des allocations pour enfant   ? L’obligation faite aux requérantes, qui appartiennent à la communauté rom, d’être mariées ou d’engager des actions contre les pères de leurs enfants aux fins d’obtention d’une pension alimentaire constitue-t-elle une discrimination indirecte   ?   2.     Les requérantes avaient-elles à leur disposition, comme l’exige l’article   13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel elles auraient pu formuler leur grief de méconnaissance de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8 de la Convention et l’article   1 du Protocole n o 1 à la Convention   ?   3.     S’agissant du volet civil de la plainte pénale formulée par les requérantes contre S.L. et S.I., la durée de la procédure était-elle compatible avec la condition de jugement dans un «   délai raisonnable   », au sens de l’article 6   §   1 de la Convention   ?   4     Les requérantes avaient-elles à leur disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel elles auraient pu formuler leur grief de méconnaissance de l’article 6   § 1 de la Convention tiré de la durée de la procédure quant au volet civil de la plainte pénale introduite par elles   ?     [1] .     Allocation accordée en vertu de la loi n o 61/1993. [2] .     Allocation accordée en vertu de la loi n o 119/1997.