CEDH · CASELAW;COMMUNICATEDCASES;FRA;FRE — 8 février 2016

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A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit. La requérante est la présidente de la fondation «   Vox Mentis   » («   la fondation   ») qui entendait présenter sa candidature aux élections parlementaires du 9 décembre 2012 en tant que organisation de la minorité nationale italienne de Roumanie. La requérante était la candidate de la fondation pour un mandat de député. À une date non précisée, la fondation entreprit les démarches afin d’obtenir le statut d’utilité publique, ce qui était une condition requise par la loi électorale n o 35/2008 («   la loi n o 35/2008   ») pour présenter sa candidature. Le 27 juin 2012, la Direction pour les relations interethniques du Gouvernement de la Roumanie («   la DRI   ») lui signifia son refus pour l’octroi du statut d’utilité publique. Sur contestation de la requérante, la DRI confirma son refus, le 14 août 2012, lui indiquant que la fondation ne remplissait pas les conditions légales pour obtenir ce statut parce que son activité ne visait pas les relations interethniques. La réponse de la DRI à la contestation de la requérante était, en outre, ainsi rédigée   : «   Selon les dispositions de l’article 38 de l’ordonnance du gouvernement n o   26/2000 [sur les associations et les fondations], l’octroi du statut d’utilité publique aux associations, fondations et fédérations n’est pas un droit qui leur est reconnu,   mais représente une seule vocation qui peut se réaliser dans les conditions de la loi. D’un autre côté, par l’interprétation du texte de la loi – l’article 38 § 1 de l’ordonnance du gouvernement n o 26/2000, il résulte qu’une association, une fondation ou une fédération peuvent être reconnues comme ayant une utilité publique   ; le simple fait que les conditions requises par le texte sont remplies n’oblige pas le Gouvernement à une reconnaissance ipso facto. Le texte de loi a laissé à l’appréciation de l’exécutif de décider s’il est opportun ou non d’adopter une décision par laquelle une association, une fondation ou une fédération soient reconnues d’utilité publique. D’ailleurs, il convient de se prononcer sur l’opportunité d’octroyer le statut d’utilité publique non seulement en fonction des conditions qui doivent être remplies pour se retrouver dans la sphère de l’utilité publique définie comme étant ‘toute activité déroulée dans des domaines d’intérêt public général ou d’une collectivité’, mais aussi par rapport aux conséquences de la reconnaissance de ce statut qui confère à l’association ou à la fondation certains droits et obligations (...)   » Le 29 juillet 2012, entra en vigueur la loi n o 145/2012 portant modification de l’ordonnance du gouvernement n o 26/2000 sur les associations et les fondations («   l’ordonnance n o 26/2000   »). Le 9 octobre 2012, la requérante, en tant que candidate de la fondation, déposa au Bureau électoral central («   le BEC   ») son dossier de candidature. Le 11 octobre 2012, le BEC lui signifia son refus d’enregistrer sa candidature, au motif que la fondation n’avait pas fait la preuve d’avoir acquis le statut d’utilité publique. La requérante contesta, au nom de la fondation, le refus du BEC devant le tribunal départemental de Bucarest   ; elle fut présente à l’audience du 13   octobre 2012. Elle fit valoir que la décision du BEC était discriminatoire et inconstitutionnelle et demanda la saisine de la Cour constitutionnelle d’une exception tirée de l’inconstitutionnalité des dispositions de l’article 9 de la loi n o 35/2008. Par une décision définitive du même jour, le tribunal rejeta sa contestation pour absence du statut d’utilité publique, mais fit droit à la demande de la requérante de saisine de la Cour constitutionnelle. Lors de l’audience du 23 octobre 2012 devant la Cour constitutionnelle, la requérante réitéra, en outre, ses arguments tirés des dispositions discriminatoires de la loi en question, dans la mesure où elle prévoyait des critères d’éligibilité différents pour les organisations des minorités nationales représentées au Parlement et celle non représentées. Par une décision définitive et obligatoire du même jour, la Cour constitutionnelle rejeta comme irrecevable l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par la requérante. Cette décision était ainsi libellée dans ses dispositions pertinentes   : «   À cet égard, la Cour [constitutionnelle] note que selon les dispositions de l’article   38 de l’ordonnance du gouvernement n o 26/2000 (...) toute fondation peut être reconnue d’utilité publique par le Gouvernement de la Roumanie si elle remplit les conditions exigées par la loi et si elle suit la procédure prévue par l’article 39 et les suivants de cet acte normatif. Par la suite, la Cour [constitutionnelle] constate que le texte de loi soumis au contrôle de constitutionnalité ne peut pas être jugé de discriminatoire puisque le pouvoir législatif a eu comme but de donner également aux organisations des minorités non représentées au Parlement la possibilité de participer aux élections. Ainsi, la Cour constitutionnelle a statué (...) dans sa décision n o 146 du 15   mars   2005 (...) que ‘les organisations des citoyens appartenant aux minorités nationales représentées au Parlement ne sont pas privilégiées [...] parce qu’elles ont rempli des conditions beaucoup plus sévères pour accéder au Parlement’ et si les conditions sur la base desquelles ces organisations y ont obtenu un siège lors des dernières élections ne sont pas remplies lors des élections en cours, cela résultera du vote des électeurs.   » Le 30   octobre 2012, expira le délai pour déposer les candidatures aux élections parlementaires qui eurent lieu le 9 décembre 2012. Le 8 janvier 2013, la requérante se vit notifier l’avis du ministère de la Culture et du Patrimoine national quant à l’acquisition du statut d’utilité publique par la fondation   ; l’avis du ministère était ainsi rédigé dans ses parties pertinentes   : «   Après avoir examiné les documents fournis selon les dispositions de l’ordonnance n o 26/2000, le ministère de la Culture et du Patrimoine national a rédigé et communiqué, selon le circuit interministériel des avis, le projet de décision du gouvernement sur l’acquisition par la fondation ‘Vox Mentis’ du statut d’utilité publique. Il convient de préciser que, lors du dépôt et de l’examen du dossier la fondation ‘Vox Mentis’ remplissait les conditions légales en vigueur au moment des faits pour se voir reconnaitre le statut d’utilité publique. Le 1 er août 2012, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi n o 145/2012 portant modification de l’ordonnance n o 26/2000 (...) de nouvelles conditions pour l’acquisition du statut d’utilité publique ont été arrêtées. Le ministère des Finances (...) a examiné le projet par rapport à la loi n o 145/2012 et a constaté, en se rapportant de façon correcte aux nouvelles modifications de l’ordonnance n o 26/2012 que la fondation ‘Vox Mentis’   ne remplit pas les conditions prévues pour l’acquisition du statut d’utilité publique.   » B.     Le droit interne et international pertinents Les dispositions pertinentes de la Constitution de la Roumanie, de la loi n o 35/2008 sur l’élection de la Chambre des députés et du Sénat ainsi que de l’ordonnance du gouvernement n o 26/2000 sur les associations et les fondations sont décrites, telles qu’elles étaient en vigueur au moment des élections législatives de 2008, dans l’affaire Danis et l’Association des personnes d’origine turque c.   Roumanie (n o 16632/09, §§ 16 et 19-20, 21   avril 2015). S’agissant en particulier de l’acquisition du statut d’utilité publique par une association ou une fondation, l’ordonnance n o 26/2000 sur les associations et les fondations, telle qu’en vigueur en 2008, était ainsi libellée   : Article 38 «     (1)   Le gouvernement roumain peut déclarer d’utilité publique une association ou une fondation si elle remplit cumulativement les conditions suivantes   : a)     son activité sert l’intérêt général ou, le cas échéant, celui d’une collectivité   ; b)     l’association ou la fondation a une ancienneté d’au moins trois ans   ; c)     elle présente un rapport d’activité qui confirme une activité antérieure significative de par le déroulement de programmes ou de projets spécifiques à son but, rapport accompagné des situations financières annuelles et [de l’état] des revenus et des dépenses pour les trois années ayant précédé la date de la présentation de la demande de reconnaissance du statut d’utilité publique   ; d)     la valeur de son actif patrimonial pour chacune des trois dernières années est au moins égale à la valeur du patrimoine initial.   » Le 29 juillet 2012, est entrée en vigueur la loi n o 145/2012 portant modification de l’ordonnance n o 26/2000   ; cette nouvelle loi a modifié, en particulier, les dispositions relatives à l’acquisition du statut d’utilité publique. Ses dispositions pertinentes sont ainsi rédigées   : Article 38 «   (1)     Le gouvernement roumain peut déclarer d’utilité publique une association, une fondation ou une fédération si elle remplit cumulativement les conditions suivantes   : a)     son activité sert l’intérêt général ou, le cas échéant, celui d’une collectivité   ; b)     [l’intéressée] a une ancienneté d’au moins trois ans et a rempli une partie des objectifs déclarés, en apportant la preuve d’une activité ininterrompue par des actions significatives   ; c)     elle présente un rapport d’activité qui confirme une activité antérieure significative de par le déroulement de programmes ou de projets spécifiques à son but, rapport accompagné des situations financières annuelles et [de l’état] des revenus et des dépenses pour les trois années ayant précédé la date de la présentation de la demande de reconnaissance du statut d’utilité publique   ; d)     [l’intéressée] dispose d’un patrimoine, [des services] de logistique, de membres et de personnel employé, dans la mesure nécessaire à remplir l’objectif déclaré   ; e)     [l’intéressée] fait la preuve de l’existence des contrats de collaboration et des partenariats avec des institutions publiques ou des associations et de fondations nationales ou internationales   ; f)     [l’intéressée] fait la preuve d’avoir obtenu des résultats significatifs quant à l’objectif déclaré ou présente des lettres de recommandation de la part des autorités compétentes nationales ou internationales, qui recommandent la continuation de l’activité.   » L’ordonnance n o 26/2000 sur les associations et les fondations, telle qu’en vigueur au moment des faits, comporte en outre la disposition pertinente suivante   : Article 44 «   Les litiges relatifs à l’acquisition du statut d’utilité publique des associations et des fondations sont examinés selon la loi n o   554/2004 sur le contentieux administratif.   » Les dispositions pertinentes de la loi n o 554/2004 sur le contentieux administratif étaient ainsi libellées au moment de faits   : Article 17 «   (1)     Les demandes adressées aux tribunaux sont examinées en urgence et avec priorité, en séance publique et dans la formation établie par la loi (...) (3)     Les décisions sont rédigées et motivées dans un délai de trente jours au plus à compter de [la date] du prononcé.   » Article 20 «   (1)     La décision rendue en première instance peut faire l’objet d’un pourvoi en recours, dans un délai de quinze jours à compter de la communication. (2)     Le pourvoi en recours est suspensif d’exécution et fait l’objet d’un examen en urgence. (3)     Lorsque le tribunal fait droit au pourvoi en recours (...) il examine de nouveau le fond du litige, s’il n’y a pas de motif de cassation avec renvoi. Si la décision a été rendue en première instance sans examen du fond, l’affaire lui sera renvoyée une seule fois.   » Le système de représentation des minorités nationales au Parlement roumain ainsi que le rapport de la Commission de Venise sur le droit électoral et les minorités nationales sont décrits dans l’affaire Grosaru c.   Roumanie (n o 78039/01, § 24, CEDH 2010). Les dispositions du rapport explicatif du code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise sont décrites dans l’affaire Tănase c. Moldova ([GC], n o 7/08, § 86, CEDH 2010). En particulier, le code recommande d’éviter la «   révision répétée [du mode de scrutin] ou intervenant peu avant le scrutin (moins d’un an)   » (paragraphe 65 du rapport explicatif). GRIEFS Invoquant l’article 3 du Protocole n o 1 à la Convention et, en substance, l’article 14 de la Convention, la requérante allègue une violation de son droit de se porter candidate aux élections parlementaires, sans discrimination aucune, dans la mesure où sa candidature était assortie des conditions supplémentaires par rapport au candidat qui représentait déjà la minorité italienne au Parlement roumain   et où, en raison de ce fait, elle a été défavorisée par rapport à ce dernier. QUESTIONS AUX PARTIES 1.     La requérante peut-elle se dire victime d’une violation de la Convention, au sens de l’article 34   ?   2.     La requérante a-t-elle épuisé les voies de recours internes, comme l’exige l’article 35 § 1 de la Convention   ? En particulier, une action fondée sur les dispositions de la loi n o   554/2004 sur le contentieux administratif pour contester le refus de l’administration de reconnaitre à la fondation «   Vox Mentis   » le statut d’utilité publique constituait-elle un recours effectif au sens de cette disposition pour le grief fondé par la requérante sur l’article 3 du Protocole n o 1 à la Convention combiné avec l’article 14 de la Convention   ? Le Gouvernement est invité à fournir des exemples de jurisprudence interne pertinente.   3.     Y a-t-il eu méconnaissance du droit de la requérante de se porter candidate à des élections libres assurant la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif, en l’absence de toute discrimination, au sens de l’article 3 du Protocole n o 1 combiné avec l’article 14 de la Convention   ?