CEDH · CASELAW;COMMUNICATEDCASES;FRA;FRE — 5 février 2019

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A.     Les circonstances de l’espèce 2.     Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit. 3.     L’expression «   Terra dei Fuochi   » est apparue pour la première fois dans un rapport de 2003 de l’association Legambiente onlus (une association à but non lucratif d’utilité sociale visant la protection de l’environnement), dans lequel celle-ci dénonçait le déversement et la combustion illégale de déchets dangereux sur le territoire des communes de Qualiano, Villaricca et Giugliano, dans la province de Naples. La situation de pollution des terrains en cause, désignée sous le nom de «   phénomène «   Terra dei Fuochi   »   » est due, entre autres, à l’utilisation à des fins inappropriées de décharges formellement légales et à l’existence de décharges illégales, à l’abandon de déchets, ainsi qu’à la pollution diffuse. De plus, l’enfouissement des déchets touche souvent les nappes phréatiques, ce qui entraîne la pollution notamment de l’eau potable ou de celle servant à l’irrigation. Enfin, les territoires concernés sont également touchés par la combustion illicite des déchets, ce qui entraîne la pollution de l’air et l’exposition des personnes à des hydrocarbures aromatiques polycycliques et à la dioxine. 4.     Le 31 octobre 2013, les déclarations de C.   S., un «   repenti   » qui, le 7   octobre   1997, avait informé le Parlement italien de l’existence, à partir au moins de 1988, du phénomène à grande échelle de l’enfouissement des déchets dangereux, ont été déclassifiées après avoir été jusque-là protégées au titre du secret d’État. 5.     Le décret-loi n o 136 du 10 décembre 2013 (dit décret «     Terra dei Fuochi   ») a défini l’étendue de la zone «   Terra dei Fuochi   » en indiquant spécifiquement 57 communes des provinces de Naples et de Caserte concernées par ce phénomène (le littoral Domitio, la campagne ( agro ) aux environs de Aversano ‑ Atellano, celles aux environs de Acerrano ‑ Nolano et de Vesuviano, et la ville de Naples). La directive interministérielle du 16   avril 2014 et celle du 10   décembre 2015 ont inclus dans la liste des communes mises «   sous observation   » respectivement 31 et 2 autres communes (voir annexe II). 6.     Selon la XIIe commission du Sénat (hygiène et santé), la liste des communes considérées par la loi et par les décrets comme faisant partie de la «   Terra dei Fuochi   » a été établie sur la base de présomptions qui doivent être ultérieurement confirmées, ce qui n’exclut pas que certaines zones qui ne figurent pas sur cette liste ne soient pas touchées par le phénomène de pollution (p. 51 du rapport de 2018 de ladite commission). 7.     La «   Terra dei Fuochi   » compte environ 2   963   000 habitants, soit 52   % de la population de la région Campanie. 8.     Bien que les premières données concernant le nombre de pathologies liées à la pollution de l’environnement aient été collectées officiellement par les autorités publiques à partir de 2007, ce n’est que le 24 septembre 2012 qu’un registre des cancers pour les provinces de Naples et de Caserte a été institué pour la première fois par le décret no 104 du président de l’autorité exécutive régionale (giunta regionale) de la Campanie. Le registre vise à la mise en place d’un système de surveillance intégrée santé-environnement aux fins de la réalisation, à bref délai, d’évaluations sur la protection de la population contre les risques environnementaux. 1.     Les rapports des commissions parlementaires d’enquête sur le cycle des déchets et sur les activités illégales connexes et de la XII e   commission du Sénat (hygiène et santé) 9.     De 1995 à 2018, sept commissions parlementaires d’enquête sur le cycle des déchets et sur les activités illégales connexes («   les commissions   d’enquête   ») furent constituées en application d’une délibération de la Chambre des députés du 20 juin 1995 (douzième législature) et des lois n o 97 du 10 avril 1997 (treizième législature), n o 399 du 31 octobre 2001 (quatorzième législature), n o 271 du 20 octobre 2006 (quinzième législature), no 6 du 6   février 2009 (seizième législature), n o 1 du 7 janvier 2014 (dix-septième législature) et n o 100 du 7 août 2018 (dix ‑ huitième législature). 10.     Dans son rapport final du 11 mars 1996, la commission d’enquête constituée en 1995 constatait la présence de nombreuses décharges illégales, contrôlées par la criminalité organisée locale, dans les provinces de Caserte et de Naples, et notamment dans la campagne aux environs de Aversano et tout le long du littoral Domiziano-Flegreo. Elle relevait qu’aucun plan de surveillance ou d’assainissement des terrains n’avait été mis en place alors que le phénomène de l’enfouissement et du déversement illicites de déchets dangereux datait au moins de 1988 et qu’il se développait également dans des zones où les nappes phréatiques de surface étaient souvent utilisées à des fins d’irrigation (p. 44 du rapport). 11.     Ladite commission indiquait que, d’après les résultats d’une enquête concernant le screening sur le territoire relevant du ressort de l’agence sanitaire locale (azienda sanitaria locale) («   l’ASL   ») n o 4 de Naples présentés lors d’une conférence organisée en 1995 par celle-ci, le taux de mortalité pour cause de cancer avait connu une augmentation de 100   % (p.   10 du rapport). 12.     Cette commission soulignait que les premières enquêtes et saisies de terrains avaient eu lieu seulement à partir de 1993 alors que le phénomène était connu depuis 1988 (pp. 47 et 48 du rapport). De plus, elle estimait que les infractions contre l’environnement devraient être punies non pas en tant que contraventions mais en tant que délits (pp. 29 et 44 du rapport). 13.     Selon la commission d’enquête, l’extension de ce phénomène était due notamment à une large tolérance liée à une faible perception des dangers par rapport à la protection de l’environnement et de la santé, à un vaste réseau de complicité en particulier au sein de l’administration, et à une inadéquation des sanctions applicables pour lutter contre ce phénomène (p.   48 du rapport). 14.     Dans son rapport sur la Campanie établi le 8 juillet 1998, la commission d’enquête constituée en 1997 soulignait que, dans certaines zones, telles que le territoire de Villa Literno, avait été constatée une concentration hors norme de métaux lourds qui avait conduit à l’incinération des légumes et à une augmentation des cancers dans la province de Caserte. Elle estimait qu’il fallait réaliser des enquêtes épidémiologiques afin de vérifier l’existence d’un lien entre cette augmentation et le déversement illicite de déchets dangereux sur le territoire concerné (p.   40 du rapport). Elle constatait, d’une part, qu’il existait un «   empoisonnement persistant   » des sols du territoire de la Campanie et, d’autre part, que le sujet de l’assainissement n’avait pas encore été abordé avec la fermeté nécessaire par les autorités compétentes (pp. 26 et 27 du rapport). Elle relevait que les enquêtes pénales avaient mis en évidence le fait que, sur plusieurs zones du territoire de la Campanie, des fosses avaient été creusées pour le déversement des déchets, ce qui avait entraîné la contamination des nappes phréatiques et la dégradation des terrains aux alentours (pp. 30 et 31 du rapport). Elle observait aussi que, en raison du déversement de millions de tonnes de déchets dangereux et toxiques, la région Campanie faisait office de «   poubelle de l’Italie   » (p. 32 du rapport). La commission d’enquête notait que la magistrature avait maintes fois souligné l’impossibilité de sanctionner les crimes contre l’environnement (p. 36 du rapport), et elle réaffirmait son engagement pour réexaminer le problème de la proportionnalité des sanctions, qui étaient principalement de nature contraventionnelle (p. 38 du rapport). Elle estimait toutefois qu’il fallait envisager prioritairement un programme de restauration environnementale, notamment dans la zone «   domizio-flegrea   »   et la campagne aux environs de Aversano (p.   40 du rapport), et rendre plus efficaces les contrôles administratifs préventifs (p. 38 du rapport). Selon la commission d’enquête, les institutions italiennes disposaient déjà d’instruments technologiques pouvant permettre de détecter des polluants dans le sol et de localiser les lieux concernés par les déversements illicites. 15.     Dans son rapport sur la Campanie établi le 13 juin 2007, la commission d’enquête constituée en 2006 relevait notamment que « la situation du cycle des déchets présent[ait] les signes d’une dangereuse régression ayant conduit à l’effondrement de la capacité opérationnelle du service [de gestion des déchets] et entraîné des risques sérieux pour la santé de la population ». 16.     Dans son rapport du 19 décembre 2007, la même commission observait notamment qu’« une bonne partie du territoire demeur[ait] souillée par des amas de déchets laissés à l’abandon   », que «   les collectivités locales [étaient] de moins en moins disposées à ouvrir de nouveaux sites destinés à [servir de] décharge ou à [permettre] l’installation de structures de service   », que «   la confiance dans la capacité des institutions centrales à engager des programmes d’assainissement et de développement des territoires les plus atteints par la dégradation de l’environnement [était] devenue pratiquement nulle   », et qu’«   à cela s’ajout[ait] fatalement l’enracinement quasi immuable de la criminalité organisée dans le circuit des déchets, qui s’oppos[ait] au caractère largement inefficace du dispositif administratif de contrôle ». Elle indiquait porter un « jugement strictement négatif sur le bureau du commissaire délégué   », estimant que son   «   inefficacité structurelle s’[était] révélée tellement manifeste au cours de ces dernières années que sa capacité à remplir ses fonctions en [était] irréversiblement atteinte ». Elle indiquait aussi avoir « le sentiment que la crise a[vait] laissé place au drame ». 17.     Dans son rapport du 5 février 2013, la commission d’enquête constituée en 2009 dénonçait le désastre environnemental alors en cours dans la ville de Naples et dans une partie de la région Campanie en ce qu’il constituait désormais un phénomène ayant une portée historique comparable uniquement à la diffusion de la peste au XVII e siècle (p. 792 du rapport). 18.     En ce qui concernait plus particulièrement la combustion illicite des déchets, la commission d’enquête rappelait les propos tenus devant elle en 2012 par le président de la province de Caserte selon lesquels ce phénomène avait un double impact, à savoir, d’une part, une diminution de la qualité de la vie et, d’autre part, une dangereuse augmentation des cas de cancers, ce qui était encore plus préoccupant et ressortait du tableau statistique (p.   144 du rapport). La commission d’enquête soulignait que seulement 20   % des pneus étaient éliminés de façon licite (p.   144 du rapport) et que, par conséquent, la destruction des 80   % restants, brûlés illicitement, entraînait la dispersion dans l’air de dioxine notamment, ce qui constituait un grave danger pour la santé (voir également le «   document sur les technologies concernant l’élimination des déchets et l’assainissement des zones polluées   » de la commission parlementaire sur les déchets, approuvé en 2001, pp. 34 et 35). À titre d’exemple, la commission d’enquête constatait que, en 2006, sur le site de Calabricito (commune de Acerra), le taux de dioxine était cent mille fois supérieur au seuil prévu par la loi (rapport sur la région Campanie, approuvé le 26   janvier 2006, p.   53) et que ce phénomène avait un impact très dangereux sur la chaîne alimentaire ( ibidem ). 19.     Dans le même rapport de 2013, la commission d’enquête constatait que la problématique trouvait son origine dans l’activité menée, à partir des années 1980, par la criminalité organisée. Selon ladite commission, depuis cette époque, le massacre ( scempio ) de l’environnement avait été constant et les dommages incalculables et irréversibles, compte tenu notamment du transfert des substances polluantes de l’environnement à la chaîne alimentaire, et ce sans qu’il fût possible, à la date de la rédaction du rapport, d’établir avec certitude les effets sur la santé de la population (p. 15 du rapport de 2013   ; voir aussi p. 7 du rapport final de 2018). 20.     Quant à la XIIe   commission du Sénat (hygiène et santé), dans son rapport du 10 janvier 2018 relatif à l’enquête autorisée par le président du Sénat le 10 juin 2013 sur la pollution de l’environnement et son impact sur le taux de cancers et de malformations fœtales et néonatales et sur l’épigénétique ( inquinamento ambientale ed effetti sull’incidenza dei tumori, delle malformazioni feto-neonatali ed epigenetica), elle constatait la spécificité du phénomène «   Terra dei Fuochi   », notamment pour les raisons suivantes (pp. 11-14 du rapport)   : - il n’était pas question d’un nombre limité de sources de pollution aisément identifiables et dont les caractéristiques étaient connues   ; au contraire, le phénomène était particulièrement complexe en raison de la présence d’une pluralité de sources de pollution qui se distinguaient par : - leur type   : abandon, déversement ou enfouissement et combustion illégale de déchets spéciaux dangereux dont la composition chimique était très variable   ; - leur dimension   : les décharges illégales pouvaient s’étendre sur des terrains qui allaient de moins de 1   000 m 2 à plus de 10   000 m 2   ; - la localisation des sites   : les sites étaient répartis de façon irrégulière. - plusieurs variables distinguaient les différents sites   : - la diversité de substances polluantes, qui coexistaient souvent dans une même zone   ; - la diversité des éléments affectés par la pollution (air, sol, eau)   ; - les différentes modalités de diffusion des substances polluantes et, par conséquent, les différentes modalités de contact avec les personnes   ; - la difficulté d’identifier les populations à risque. 21.     La XII e   commission du Sénat estimait que, eu égard à ces particularités, l’analyse épidémiologique était autrement plus complexe par rapport à celle concernant d’autres zones polluées, telles que la zone de Tarente, dans lesquelles les sources de pollution étaient plus limitées et connues et se caractérisaient par des propriétés chimico ‑ physiques et une population à risque aisément identifiable. 22.     Selon ladite commission, la liste des communes identifiées par la loi et les décrets avait été établie sur la base de présomptions qui devaient être ultérieurement confirmées, ce qui n’excluait pas que certaines zones qui ne figuraient pas sur cette liste ne fussent pas touchées par le phénomène de pollution (p. 51 du rapport). 23.     La commission du Sénat affirmait aussi qu’à la date de sa constitution (2013), et en partie encore au moment de la rédaction du rapport de 2018, les autorités n’avaient pas encore recueilli des données suffisantes quant à l’impact de la pollution sur l’environnement et sur la santé de la population. 24.     De plus, selon cette commission, les autorités avaient commencé à évaluer le degré critique de la situation, dont elles étaient largement informées, et à programmer et à réaliser des plans de prévention avec un retard significatif (p.   3 du rapport). La commission susmentionnée soulignait également un retard dans la prise de conscience de la gravité du phénomène, notamment s’agissant des risques pour la santé et de la nécessité d’adopter des mesures pour le dépistage du cancer auprès de la population à risque (p. 7 du rapport). 25.     Il ressort de l’enquête de la commission du Sénat que les données statistiques concernant la combustion illicite des déchets ont été collectées seulement à partir de 2012. D’après ces données, le nombre d’interventions des pompiers visant à l’extinction des feux liés à la combustion illicite des déchets dans les provinces de Naples et de Caserte s’élevait à 3   984 en 2012, à 2   835 en 2013, à 2   531 en 2014, à 2   026 en 2015, à 1   814 en 2016, et à 1   442 en 2017. 2.     Les études menées sur l’impact sanitaire, entre autres, du phénomène «   Terra dei Fuochi   » 26.     Selon une étude publiée en septembre 2004 par la revue The Lancet Oncology , le taux de mortalité par cancer dans le ressort de l’ASL n o 4 de Naples a constamment augmenté au cours des années 1970-1974 et 1995 ‑ 2000. 27.     Par ailleurs, il ressortirait du registre des tumeurs tenu par ladite ASL qu’en février 2002 le taux de mortalité par cancer colorectal, cancer du foie, leucémie et lymphome était plus élevé dans l’arrondissement n o 73 – comprenant les villes de Nola, Marigliano et Acerra (limitrophe à la commune de Somma Vesuviana) – que dans le reste du territoire relevant du ressort de cette agence. Le taux de cancers du foie, de leucémie et de lymphome était très élevé par rapport à celui observé dans le reste de l’Italie. Ces données démontreraient que la pollution provoquée par le traitement non approprié des déchets et l’existence de décharges illégales présentait un lien de causalité avec le taux élevé de mortalité par cancer dans la région. 28.     En outre, à la demande du service de la Protection civile nationale, une étude fut menée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sur l’impact sanitaire des déchets dans les provinces de Naples et de Caserte. Les résultats de la première phase des recherches ( Studio Pilota ), réalisées en coopération avec l’Institut supérieur de la santé italien («   l’ISS   »), le Conseil supérieur de la recherche italien («   le CNR   »), l’Agence régionale pour la protection environnementale («   l’ARPA   ») de la Campanie et l’Observatoire épidémiologique régional («   l’OER   »), furent présentés publiquement à Naples en 2005. Ils révélaient que le risque de mortalité associé aux tumeurs de l’estomac, du foie, des canaux biliaires, de la trachée, des bronches, des poumons, de la plèvre et de la vessie, ainsi que le risque de malformations cardiovasculaires, urogénitales et des membres étaient plus élevés dans une zone située à cheval sur les provinces de Naples et de Caserte que dans le reste de la Campanie. Les résultats de la deuxième phase de cette étude (Studio di correlazione tra rischio ambientale da rifiuti, mortalità e malformazioni congenite ) furent publiés en 2007 sur le site Internet du service de la Protection civile. Il en ressortait que la zone présentant les taux de mortalité par cancer et de malformations les plus élevés était celle qui était la plus atteinte par l’élimination illégale de déchets dangereux et la combustion incontrôlée de déchets solides urbains. Selon la même étude, cette corrélation donnerait à penser que l’exposition au traitement des déchets avait une incidence sur le risque de mortalité observé en Campanie, bien que la prévalence de certaines infections et virus ainsi que la diffusion du tabagisme dans la région pussent aussi avoir une influence sur le taux de mortalité. 29.     L’ARPA de la Campanie publia en 2009 une étude détaillée sur l’état de l’environnement dans la région Campanie. Une partie de cette étude était dédiée à l’analyse de la qualité du sol et de l’air. À cet égard, il était constaté une augmentation des zones polluées, notamment en raison de l’existence de décharges illégales ou de l’abandon sauvage de déchets. 30.     Le Navy and Marine Corps Public Health Center, Department of the Navy, United States («   le NMCPHC   ») présenta les résultats d’un travail de recherche couvrant la période comprise entre janvier 2008 et juin 2011 et visant à l’identification des risques éventuels pour la santé du personnel américain résidant dans la province de Naples en raison du phénomène «   Terra dei Fuochi   » dans la série de rapports suivants, publiés par ses services : «   Tetra Tech NUS, Inc., for Naval Facilities Engineering Command Atlantic, Naples Public Health Evaluation , Volume I: Final Phase I Environmental Testing Support Assessment   » (avril 2009), «   PIONEER Technologies Corporation for Navy and Marine Corps Public Health Center and Naval Facilities Engineering Command Atlantic, Naples Public Health Evaluation , Volume II: Phase I Screening Risk Evaluation   »   (mars 2009), «   Tetra Tech NUS, Inc., for Naval Facilities Engineering Command Atlantic, Naples Public Health Evaluation, Volume   I: Phase II Environmental Testing Support Assessment   » (juin   2010), «   PIONEER Technologies Corporation for Navy and Marine Corps Public Health Center and Naval Facilities Engineering Command Atlantic, Naples Public Health Evaluation, Volume II: Phase I &   II Screening Risk Evaluation   » (mai 2011), et «   Naples Public Health Evaluation (PHE)   - Public Health Summary - Volume III   » (mai 2011). 31.     Dans son rapport « Naples Public Health Evaluation (PHE) - Public Health Summary - Volume III », le NMCPHC soulignait l’existence de défis et incertitudes importants, parmi lesquels figuraient notamment   : «     Limited availability of information from Italian environmental regulators to determine the nature and extent of contamination where USN personnel reside [...]   »   et «   Limited access to host nation public health reports, studies, and public health officials [...] » (p. P-5).   Il y formulait, entre autres, les conclusions suivantes   : « From a region-wide perspective, both clustered and random distributions of Unacceptable homes were found; therefore, it is not possible to predict locations of Acceptable residences [...]   » (p. ES-8).   « [...] there is a widespread frequency and distribution of Unacceptable homes throughout the nine study areas [...] There is documented lack of progress by the Government of Italy in characterization and cleanup of these sites, as well as a lack of an integrated and adequate network of disposal installations required to accomplish these actions. This is documented in the March 4, 2010, European Commission Judgment of the Court [...] » (p. ES-9). 32.     Il ressort du même rapport que le NMCPHC a recommandé au Commander Navy Region Europe, Africa, Southwest Asia (CNREURAFSWA) de notamment   : « Encourage/educate future residents to lease multi-story buildings and live on the first floor up from the ground floor or higher, which will significantly mitigate concerns associated with vapor intrusion from soil gas [...]; Maintain indefinitely, the July 2008 Bottled Water Advisory for off-base personnel for drinking, food preparation, cooking, brushing teeth, making ice, and for pet. » (p.   ES-9). En outre, le NMCPHC indiquait que, compte tenu du fait que «   Residences located in the New Lease Suspension Zones (NLSZ) [...] exhibited significant and widespread exceedances and had the highest and most frequently Unacceptable concentrations of chemicals detected during the PHE [...] as a conservative health protective measure, new leases in these NLSZs should be prohibited until the proper Italian authorities have fully investigated, delineated, and remediated (cleaned up) contamination in these areas to the extent that the health risks are acceptable to the USN (p. ES-11) ». 33.     Le Environmental Health Information Center (EHIC), situé au sein du U.S. Naval Hospital de Naples, « also makes immediate notification calls to residents whose homes were sampled and that may have results that exceed the USN’s risk management criteria for notification and/or relocation   ».   34.     Enfin, il ressort du document « Naples Public Health Evaluation. A risk communication Case Study   » de mai 2013 que le U.S. Navy a « Obtained legal opinion from Italian legal authorities on obligations and liabilities of the U.S. Government in connection with the conduct of the PHE in the provinces of Naples and Caserta » et a « Directed NSA Naples to remove unacceptable off-base homes from the Housing List until the appropriate Italian governmental agencies have concluded that (and the U.S. Navy has concurred) the nature and extent of contamination has been fully characterized, remedial actions are in place, and soil, soil gas, and tap water concentrations are protective of human health » (p. 38) . 35.     En application de l’article 1   §   1   bis de la loi n o 6 de 2014 (paragraphe   50 ci ‑ dessous), l’ISS publia en 2015 une étude intitulée «   Mortalità, ospedalizzazione e incidenza tumorale nei Comuni della Terra dei Fuochi in Campania (relazione ai sensi della Legge 6/2014) ,   consistant en une mise à jour de l’étude «   SENTIERI   » ( Studio Epidemiologico Nazionale del Territorio e degli Insediamenti Esposti a Rischio Inquinamento ). Dans le cadre de cette étude, l’ISS avait vérifié le taux de mortalité, le taux de cancers et le niveau de morbidité en se basant sur les données des hospitalisations par rapport à l’exposition de la population des 55   communes indiquées par la directive interministérielle du 23   décembre   2013 (à l’exception des villes de Naples et Caserte   ; voir annexe II) aux contaminants polluants. L’étude mettait en lumière un taux excessif de mortalité et d’hospitalisation pour les deux sexes en raison de maladies pouvant notamment être causées par l’exposition à des décharges illégales et à la combustion illégale de déchets. 36.     Enfin, dans son rapport du 10 janvier 2018, la XIIe commission du Sénat (hygiène et santé) notait que l’organisme Istituto zooprofilattico sperimentale del Mezzogiorno décrivait le désastre touchant la «   Terra dei Fuochi   » comme un phénomène irresponsable et non contrôlé concernant le déversement et la combustion de substances toxiques et de déchets en tout genre. Selon cette commission, une activité de pollution criminelle et systématique générée, d’une part, par une chaîne de négligences (comportements fautifs), omissions et silences et, d’autre part, par l’absence totale de préparation à la prévention du phénomène de la part des autorités avait conduit à une véritable catastrophe écologique (p. 7 du rapport). B.     Le droit et la pratique internes et internationaux pertinents 1.     Le droit de l’Union européenne pertinent 37.     Les considérants 2, 6 ainsi que 8 à 10 du préambule de la directive du Parlement européen et du Conseil 2006/12/CE du 5 avril 2006 relative aux déchets se lisent comme suit: «   (2) Toute réglementation en matière de gestion des déchets doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets. [...] (6) Pour atteindre un haut niveau de protection de l’environnement, il est nécessaire que les États membres non seulement veillent de manière responsable à l’élimination et à la valorisation des déchets, mais aussi qu’ils prennent des mesures visant à limiter la production de déchets, notamment en promouvant des technologies propres et des produits recyclables et réutilisables, en prenant en considération les débouchés existants ou potentiels des déchets valorisés. [...] (8) Il importe que [l’Union européenne], dans son ensemble, soit capable d’assurer elle-même l’élimination de ses déchets et il est souhaitable que chaque État membre tende individuellement vers ce but. (9) Pour atteindre ces objectifs, des plans de gestion des déchets devraient être établis dans les États membres. (10) Il convient de réduire les mouvements de déchets, et, à cette fin, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires dans le cadre de leurs plans de gestion.   » L’article 4 de ladite directive dispose ce qui suit   : «   1.   Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et notamment   : a) sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore   ; b) sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs   ; c) sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier. 2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.   » 38.     L’article 5 de cette directive est ainsi libellé   : «   1.     Les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d’autres États membres lorsque cela s’avère nécessaire ou opportun, en vue de l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n’entraînent pas de coûts excessifs. Ce réseau doit permettre à [l’Union] dans son ensemble d’assurer elle ‑ même l’élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d’installations spécialisées pour certains types de déchets. 2.     Le réseau visé au paragraphe 1 doit permettre l’élimination des déchets dans l’une des installations appropriées les plus proches, grâce à l’utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées pour garantir un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé publique.   » 39.     L’article 7 de la directive susmentionnée dispose que   : «   1. Pour réaliser les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5, les autorités compétentes visées à l’article 6 sont tenues d’établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets. Ces plans portent notamment sur   : a) les types, les quantités et les origines des déchets à valoriser ou à éliminer   ; b) les prescriptions techniques générales   ; c) toutes les dispositions spéciales concernant des déchets particuliers   ; d) les sites et installations appropriés pour l’élimination. 2. Les plans visés au paragraphe 1 peuvent, par exemple, inclure   : [...] c) les mesures appropriées pour encourager la rationalisation de la collecte, du tri et du traitement des déchets. 3. Les États membres collaborent, le cas échéant, avec les autres États membres et la Commission, à l’établissement de ces plans. Ils les communiquent à la Commission. [...]   ». 2.     Les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne (ancienne Cour de justice des Communautés européennes   ; «   la Cour de justice   ») 40.     Le 22 mars 2005, la Commission des Communautés européennes (devenue le 1er décembre 2009 la Commission européenne   ;   «   la Commission ») a introduit devant la Cour de justice un recours en manquement contre l’Italie sur le fondement de l’article   226 du traité instituant la Communauté européenne (TCE) (affaire C-135/05). Dénonçant l’existence d’un grand nombre de décharges illégales et non contrôlées en Italie, la Commission alléguait que les autorités italiennes avaient manqué à leurs obligations au titre des articles 4, 8 et 9 de la directive 75/442/CEE relative aux déchets, de l’article 2 § 1 de la directive 91/689/CEE relative aux déchets dangereux et de l’article 14, lettres a) à c), de la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets. 41.     Dans son arrêt rendu le 26 avril 2007, la Cour de justice a constaté «   la   non-conformité générale des décharges au regard desdites dispositions   », observant notamment que le gouvernement italien « ne contest[ait] pas l’existence (...) sur son territoire, d’au moins 700 décharges illégales contenant des déchets dangereux, qui n’[étaient] (...) soumis à aucun contrôle ». 42.     Elle a conclu, entre autres, que la République italienne avait manqué aux obligations découlant des dispositions invoquées par la Commission, au motif qu’elle n’avait pas pris toutes les mesures nécessaires pour assurer la valorisation ou l’élimination des déchets sans mise en danger de la santé de l’homme et sans utilisation de procédés ou de méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets. 43.     Le 3 juillet 2008, la Commission a introduit un nouveau recours en manquement devant la Cour de justice sur le fondement de l’article 226 du TCE (affaire C-297/08). 44.     Par un arrêt du 4 mars 2010, la Cour de justice, tout en prenant acte des mesures adoptées par l’État italien en 2008 pour surmonter la « crise des déchets   », a constaté l’existence d’un «   déficit structurel en termes d’installations nécessaires à l’élimination des déchets urbains produits dans la région de Campanie », comme le démontraient « les quantités importantes de déchets s’étant amoncelées sur les voies publiques de cette région ». Elle a estimé que l’Italie avait « failli à son obligation d’établir un réseau adéquat et intégré d’installations d’élimination (...) de ses déchets, et [avait], par conséquent, manqué à ses obligations lui incombant en vertu de l’article   5 de la directive 2006/12 ». Selon la Cour de justice, ledit manquement ne pouvait être justifié par des circonstances telles que l’opposition de la population à l’installation de décharges, l’existence d’activités criminelles dans la région et les inexécutions contractuelles de la part des entreprises en charge de la réalisation de certaines structures d’élimination des déchets. La Cour de justice a précisé que cette dernière circonstance ne relevait pas de la force majeure car cette notion désignait «   des circonstances étrangères à celui qui l’invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées », et qu’une administration diligente devait prendre les mesures nécessaires soit pour se prémunir contre les inexécutions contractuelles, soit pour s’assurer de la réalisation effective et en temps voulu des structures nécessaires malgré les inexécutions en question. De surcroît, la Cour de justice a relevé que « la République italienne ne contest[ait] pas que (...) les déchets jonchant la voie publique s’élevaient à 55 000 tonnes, s’ajoutant aux 110 000 à 120 000 tonnes de déchets en attente de traitement dans les sites municipaux de stockage   ». S’agissant du risque environnemental, la Cour de justice a notamment rappelé que l’accumulation des déchets constituait, compte tenu de la capacité limitée de chaque région ou localité à les recevoir, un danger pour l’environnement. Elle a conclu que l’accumulation sur la voie publique et dans les aires de stockage temporaires de quantités si importantes de déchets avait créé un « risque pour l’eau, l’air, le sol » ainsi que « pour la faune et la flore » au sens de l’article 4, paragraphe 1, a), de la directive 2006/12, avait provoqué des « incommodités par les odeurs » au sens du paragraphe   1, b) de cet article et était susceptible de porter « atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier » au sens du paragraphe 1, c) du même article. Quant au risque pour la santé humaine, la Cour de justice a relevé que « la situation préoccupante d’accumulation de déchets sur les voies publiques a[vait] exposé la santé des populations à un danger certain, et ce en méconnaissance de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/12 ». 45.     Le 10 décembre 2010, la Commission a introduit un nouveau recours en manquement devant la Cour de justice sur le fondement de l’article   260   §   2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (affaire C‑653/13) en raison de la non-adoption par l’Italie de toutes les mesures nécessaires que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (affaire C‑297/08). 46.     Par un arrêt du 16 juillet 2015, la Cour de justice a noté que «   l’obligation d’éliminer les déchets sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement fai[sai]t partie des objectifs mêmes de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, tel que cela résult[ait] de l’article 191 TFUE. En particulier, l’absence de respect des obligations résultant de l’article 4 de la directive 2006/12 risqu[ait], par la nature même de ces obligations, de mettre directement en danger la santé de l’homme et de porter préjudice à l’environnement et d[evait], dès lors, être considérée comme particulièrement grave   ». Elle a estimé qu’«   une déficience importante dans la capacité de la région de Campanie à éliminer ses déchets, dont la production en déchets urbains représent[ait] plus de 8 % de la production nationale, [était] de nature à compromettre sérieusement la capacité de la République italienne à tendre vers l’objectif d’une autosuffisance nationale (voir arrêt Commission/Italie, C‑297/08, EU:C:2010:115, point 70)   ». En outre, elle a constaté «   que de nombreux sites de décharge se trouvant dans la quasi ‑ totalité des régions italiennes n’[avaient] pas encore été mis en conformité avec les dispositions portant sur la gestion des déchets en cause   ». Selon la Cour de justice, «   une telle constatation [allait] à l’encontre de l’argument de la République italienne selon lequel le manque d’autosuffisance régionale en Campanie [pouvait] être compensé par des transferts interrégionaux des déchets   ». 47.     En conclusion, la Cour de justice a constaté que «   en n’ayant pas pris toutes les mesures nécessaires que comport[ait] l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (affaire C‑297/08, EU:C:2010:115), dans lequel la Cour a[vait] déclaré que la République italienne a[vait] manqué aux obligations qui lui incomb[ai]ent en vertu des articles 4 et 5 de la directive 2006/12, cet État membre a[vait] manqué aux obligations qui lui incomb[ai]ent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE   ». En conséquence, la République italienne   a été condamnée à payer à la Commission, sur le compte «   Ressources propres de l’Union européenne   », une astreinte de 120   000   euros (EUR) par jour de retard dans la mise en œuvre des mesures nécessaires pour se conformer à l’arrêt Commission/Italie (affaire C‑297/08, EU:C:2010:115), à compter de la date du prononcé de l’arrêt de la Cour de justice du 16 juillet 2015 et jusqu’à l’exécution complète de l’arrêt Commission/Italie (affaire C‑297/08), ainsi qu’une somme forfaitaire de 20   millions EUR. 3.     Le cadre législatif italien relatif au traitement des déchets 48.     Le décret législatif n o 22 du 5 février 1997 (« le décret Ronchi ») (transposant les directives 91/156/CEE, 91/689/CEE et 94/162/CE relatives respectivement aux déchets, aux déchets dangereux, aux emballages et aux déchets d’emballages) a qualifié la gestion de déchets d’activités d’utilité publique ayant pour but d’assurer une protection élevée de l’environnement et des contrôles effectifs. D’après ce texte, en vigueur de 1997 à 2006, les déchets devaient être valorisés ou éliminés sans mise en danger de la santé de l’homme et sans utilisation de procédés ou de méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement. La gestion des déchets devait être conforme aux principes de responsabilisation et de coopération de tous les acteurs impliqués dans la production, la distribution, l’utilisation et la consommation des biens dont les déchets étaient issus, dans le respect des principes des ordres juridiques national et communautaire. 49.     Le décret Ronchi a été abrogé par le décret législatif n o 152 du 3   avril   2006 intitulé « Normes en matière d’environnement » (« le décret législatif n o 152 de 2006 »). Ce décret législatif a notamment interdit l’abandon sauvage de déchets et leur déversement dans les eaux (article   192) et les décharges illégales (article 256 § 3). La loi ne définissant pas les notions d’«   abandon   » et de «   décharge illégale   », la Cour de cassation a précisé que l’abandon sauvage se caractérisait par la nature occasionnelle du déversement (acte unique et impromptu, en l’absence de toute activité préparatoire et ultérieure) et par la quantité des déchets abandonnés, alors que la décharge illégale exigeait soit l’existence d’une pluralité de déversements soit celle d’un seul agissement à la condition pour ce dernier d’être structuré et organisé par la transformation de fait du terrain en une décharge compte tenu notamment de la quantité de déchets et de l’espace occupé (Cour de cassation, arrêts n os   42719 et 45145 de 2015 et n os   18399 et 20862 de 2017). 4.     La législation concernant le phénomène «   Terra dei Fuochi   » 50.     Le décret-loi n o 136 du 10 décembre 2013, converti en la loi n o 6 de 2014 («   le décret-loi n o 136 de 2013   ») impartit aux autorités compétentes   – le Conseil pour la recherche et l’expérimentation dans l’agriculture («   le CRA   »), l’Institut supérieur pour la protection et la recherche sur l’environnement («   l’ISPRA   »), l’ISS et l’ARPA   de la Campanie – de réaliser une cartographie des terres agricoles de la région Campanie afin de détecter la présence éventuelle d’effets contaminants liés aux déversements et aux enfouissements des déchets et à leur combustion (article 1 § 1). 51.     En son article 2 § 4, le même décret-loi charge une commission interministérielle d’élaborer un programme pour la mise en sécurité et l’assainissement des terrains pollués. De plus, il prévoit la tenue de registres pour le monitoring des taux des différentes pathologies affectant les personnes qui résident dans la zone « Terra dei Fuochi ». 52.     Par une directive interministérielle du 23 décembre 2013, un groupe de travail (« le GdT »), composé du CRA, de l’ISPRA, de l’ISS, de l’ARPA de la Campanie, des instances régionales de la Campanie, de l’«   istituto zooprofilattico sperimentale del Mezzogiorno   » («   l’IZSM   »), de l’« istituto zooprofilattico sperimentale dell’Abruzzo e del Molise » («   l’IZSAM   ») et l’université Federico II de Naples, coordonné d’abord par l’«   agenzia delle erogazioni in agricoltura   » («   l’AGEA   ») et ensuite par le chef de la police des forêts ( corpo forestale dello Stato ), a été créé afin d’identifier les terrains contaminés par les déversements et l’élimination illicite des déchets dans la région Campanie, d’élaborer un modèle scientifique pour le classement des terrains examinés sur la base de leur degré de pollution et, enfin, de préparer des rapports avec les résultats des enquêtes menées et des propositions sur les mesures à adopter. La directive susmentionnée a précisé que les enquêtes devaient être mises en œuvre relativement à 57   communes. La directive interministérielle du 16 avril 2014 et celle du 10   décembre 2015 ont inclus dans la liste des communes mises « sous observation » respectivement 31 et 2 autres communes (voir liste en annexe   II). 53.     Selon le rapport de la commission du Sénat du 10 janvier 2018, l’élaboration d’un modèle scientifique pour le classement des terrains était indispensable étant donné que la législation en vigueur n’établissait aucun standard en matière de pollution des terrains agricoles et des eaux utilisées à des fins d’irrigation (p.   41 du rapport de la commission du Sénat   ; voir également p. 23 du rapport du GdT). Dans son rapport (p. 7), le GdT a en partic