CEDH · CASELAW;COMMUNICATEDCASES;FRA;FRE — 8 juillet 2019

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Yordan Georgiev Ivanov, est un ressortissant bulgare né en 1952 et résidant à Burgas. Il est représenté devant la Cour par M e   M.   Ekimdzhiev et M e   K. Boncheva, avocats exerçant à Plovdiv. Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit. Le requérant était procureur au parquet près la cour d’appel de Burgas. Il avait été le dirigeant administratif de ce parquet de 1998 à 2008. Le contexte de l’affaire Le 18 juin 2009, lors d’une réunion du Conseil supérieur de la magistrature (ci-après «   le CSM   »), un membre du CSM informa ses collègues de l’existence de rumeurs de trafic d’influence impliquant des magistrats. Selon les informations dont il disposait, un certain K.G., surnommé Krasyo le Noir ( Красьо Черния ) promettait à des magistrats qu’il pouvait, contre rémunération, leur assurer un certain nombre de voix au sein du CSM et garantir leur promotion. À cette époque, plusieurs procédures de nominations de dirigeants administratifs au sein des juridictions, du parquet et de l’instruction étaient en cours ou sur le point d’être ouvertes. Le parquet ouvrit une enquête sur ces faits et, par la suite, transmit au CSM la liste des magistrats dont les numéros figuraient dans le répertoire du téléphone portable de K.G. et les relevés de ses appels sortants et entrants. À la demande du CSM, la commission permanente d’éthique professionnelle et de prévention de la corruption (ci-après «   la commission d’éthique   ») procéda à une enquête sur d’éventuels manquements aux règles déontologiques de la part de magistrats, en se basant notamment sur les éléments de l’enquête pénale fournis par le parquet. Les noms figurant dans le répertoire téléphonique de K.G. furent publiés dans plusieurs titres de la presse écrite. Deux membres du CSM, dont les noms figuraient dans cette liste, démissionnèrent de leur poste. Le rapport de la commission d’éthique, établi en novembre 2009, distingua trois groupes parmi les vingt-huit magistrats dont le nom figurait dans le répertoire de K.G. La commission estima qu’il convenait de prendre des sanctions disciplinaires contre dix-huit magistrats qui avaient échangé des appels entrants et sortants avec K.G. et avaient, au cours de l’année 2009, participé à des concours de promotion. La commission estima que ces circonstances révélaient une méconnaissance de l’article 5.9 du code de déontologie des magistrats, selon lequel «   un magistrat ne doit pas utiliser des contacts personnels (des relations, des protections) ou entreprendre des actes contraires à l’honneur pour le développement de sa carrière   ». Concernant six magistrats, qui avaient eu des échanges avec K.G. mais n’avaient pas postulé pour des promotions, et six autres, pour lesquels seuls des appels entrants de la part de K.G. avaient été relevés, la commission estima qu’un comportement contraire aux règles déontologiques n’avait pas été établi et qu’il n’y avait dès lors pas lieu d’ouvrir une procédure disciplinaire. Les poursuites disciplinaires engagées aboutirent pour la plupart à des sanctions de rétrogradation pour une durée de deux à trois ans. La sanction la plus grave, la révocation du poste de magistrat, fut néanmoins imposée dans quelques cas que le CSM considéra comme particulièrement graves, notamment ceux des deux membres du CSM qui étaient en lien avec K.G. K.G. fut mis en examen pour trafic d’influence en relation avec ces faits mais bénéficia d’un non-lieu en mars 2011. Les poursuites disciplinaires contre le requérant Le 2 novembre 2009, les cinq membres du CSM composant la commission d’éthique demandèrent l’ouverture d’une procédure disciplinaire contre le requérant au motif qu’il avait contrevenu à l’article   5.9 du code de déontologie des magistrats. Ils exposèrent que le requérant avait postulé pour le poste de dirigeant administratif du parquet près la Cour administrative suprême, au rang de procureur général adjoint, dont la nomination avait eu lieu le 24 juin 2009, et que dans la période précédant cette nomination, entre le 21 mai et le 18 juin 2009, il avait eu vingt-deux conversations téléphoniques et trois rencontres avec K.G. Le 3 novembre 2009, la commission permanente des procédures disciplinaires du CSM jugea cette demande recevable et la transmit au CSM. Le 5 novembre 2009, le CSM ordonna l’ouverture d’une procédure disciplinaire. Trois de ses membres furent tirés au sort pour former un collège disciplinaire ( дисциплинарен състав ), chargé d’instruire l’affaire. Le collège disciplinaire tint six audiences au cours desquelles le requérant put prendre connaissance de la proposition introduite par la commission d’éthique et des preuves produites à l’appui de celle-ci, demander la production d’autres preuves et faire des observations. Le collège disciplinaire fit droit à certaines demandes de preuves formulées par le requérant et en rejeta d’autres, principalement aux motifs que les faits dont il voulait faire la preuve n’étaient pas pertinents pour l’affaire ou qu’ils n’étaient pas contestés. Le requérant avait notamment demandé que K.G. soit entendu comme témoin en vue d’établir que ce dernier n’était pas une «   personne compromise   » comme le soutenait la proposition des membres de la commission d’éthique. Par une décision du 12 mai 2010, le collège disciplinaire constata que, entre la publication de l’avis de vacance pour le poste de procureur général adjoint, pour lequel le requérant avait postulé le 20 mai 2009, et la décision de nomination prise par le CSM le 24 juin 2009, l’intéressé avait eu au moins vingt échanges téléphoniques avec K.G. et l’avait rencontré à plusieurs reprises. Il considéra que ces faits, dans le contexte des circonstances devenues publiques autour de «   la personnalité compromise et du comportement suspect   » de K.G., suffisaient à conclure que le requérant avait, par sa conduite, altéré l’image d’indépendance du pouvoir judiciaire. Le collège considéra que le comportement du requérant avait créé l’impression qu’il avait recours à des contacts personnels «   non réglementaires   » pour assurer sa nomination à un poste et avait ainsi terni le prestige de la profession de magistrat, en méconnaissance de l’article 5.6 du code de déontologie des magistrats bulgares. Cette méconnaissance était constitutive de l’infraction disciplinaire visée à l’article 307, alinéa   3, points   3 et 4 de la loi sur le pouvoir judiciaire. Estimant que la faute commise revêtait une extrême gravité compte tenu de la notoriété du requérant, des positions qu’il avait occupées par le passé, notamment celles de dirigeant du parquet d’appel de Burgas et de membre du CSM, et du fait qu’il avait postulé pour l’un des plus hauts postes au sein du parquet, le collège proposa qu’il soit révoqué à titre disciplinaire. La formation plénière du CSM examina l’affaire lors de sa réunion tenue le 13 mai 2010. La présidente du collège disciplinaire fut la seule à prendre la parole et exposa la proposition du collège. Par un vote à bulletin secret, le CSM adopta la proposition par une majorité de dix-huit voix, avec une abstention, et décida la révocation du requérant. La procédure de contrôle judiciaire de la décision du CSM Le requérant saisit la Cour administrative suprême d’un recours contre la décision du CSM, soutenant que celle-ci avait été prise en méconnaissance des règles de procédure, en violation de la loi et en détournement du but de la loi. Par un arrêt du 17 mars 2011, une formation de trois membres de la Cour administrative suprême rejeta le recours. Elle considéra que la décision du CSM n’avait pas été prise en méconnaissance des règles procédurales ou en violation des droits de la défense. Elle releva en particulier que si la proposition d’engager des poursuites disciplinaires visait une méconnaissance de l’article 5.9 du code de déontologie alors que le CSM avait finalement retenu une infraction à l’article 5.6 de ce code, cela n’avait pas empêché le requérant de préparer sa défense dans la mesure où il s’agissait des mêmes faits et que le CSM avait simplement requalifié la faute sous une autre disposition du code. Elle jugea par ailleurs que les faits avaient été établis de manière suffisante et considéra que le CSM avait à juste titre refusé certaines demandes de preuves du requérant. Sur le fond, elle rappela que les magistrats étaient tenus de respecter un certain nombre de règles éthiques tant dans leur vie professionnelle que dans leur vie privée. Elle estima que dans un contexte où, en raison des liens de K.G. avec de nombreux magistrats et des membres du CSM, il existait dans l’opinion publique la suspicion que ces contacts avaient pour but d’influencer les résultats des concours de promotion en cours, les contacts entretenus par le requérant avec K.G. avaient contribués à ternir l’image de la justice et à diminuer la confiance du public. Elle observa que le requérant n’avait pas été en mesure de donner une autre explication plausible de ses relations avec K.G., eu égard en particulier à la différence d’âge, de statut professionnel et social entre les deux hommes. Elle nota par ailleurs que, malgré l’absence de revenus déclarés, K.G. possédait de nombreux biens immobiliers et menait un train de vie élevé. Elle considéra enfin que même si le requérant n’avait pas d’intention de nuire à l’image de la justice, il aurait dû faire preuve de plus de prudence. Concernant le moyen du requérant tiré du non-respect du but de la loi, la Cour administrative suprême considéra que les arguments soulevés par l’intéressé concernaient en réalité la proportionnalité de la sanction imposée. Elle releva à cet égard que le CSM avait pris en compte l’ensemble des circonstances de la cause pour déterminer la sanction et qu’il n’avait pas outrepassé son pouvoir d’appréciation en retenant que la haute position pour laquelle le requérant postulait et les fonctions importantes qu’il avait occupées par le passé justifiaient une sanction plus sévère. Le requérant se pourvut en cassation. Par un arrêt du 16 décembre 2011, une formation de cinq juges de la Cour administrative suprême rejeta son pourvoi. En réponse aux moyens tirés par l’intéressé du défaut de versement au dossier d’une note de l’Agence de sécurité nationale dont la production avait été demandée, la haute juridiction releva que cette note n’avait effectivement pas été produite au motif qu’elle était classée confidentielle mais que cela n’avait pas affecté l’établissement des faits dans la mesure où les communications du requérant avec K.G. avaient été prouvées de manière suffisante par d’autres éléments au dossier. Elle considéra également que, contrairement à ce que soutenait le requérant, la fiabilité des documents transmis par le procureur et provenant de la procédure pénale contre K.G. n’était pas remise en cause et que la formation de trois juge avait à juste titre rejeté sa demande d’entendre K.G. comme témoin. Elle conclut que les décisions du CSM et de la formation de trois juges avaient été prises sur la base de faits dûment établis et que la procédure disciplinaire n’avait pas été viciée par des irrégularités procédurales. Le droit et la pratique internes pertinents Le Conseil supérieur de la magistrature (Висш съдебен съвет) Selon l’article 16 de la loi de 2007 sur le pouvoir judiciaire ( Закон за съдебната власт ), le CSM est un organe permanent qui représente le pouvoir judiciaire et garantit son indépendance. Il détermine la composition et l’organisation du travail des organes du pouvoir judiciaire et assure la gestion de leurs activités, sans affecter leur indépendance. Les compétences du CSM s’étendent à la nomination, la promotion, la mutation, la libération de leurs fonctions et l’exercice du pouvoir disciplinaire sur les juges, procureurs et enquêteurs. Le CSM organise en outre la formation professionnelle des juges, procureurs et enquêteurs, et adopte le budget de la justice. Dans deux décisions du 15 novembre 2011 et du 3 juillet 2014 (реш. на КС № 10 от 15.11.2011 г. по к.д. № 6/2011, et реш. на КС № 9 от 3.07.2014 г. по к.д. № 3/2014), la Cour constitutionnelle définit le CSM comme un organe collectif spécifique du pouvoir judiciaire dont la fonction principale est d’en garantir l’indépendance. Selon ces décisions, le CSM a été créé par la Constitution dans le but d’assurer la gestion des cadres du pouvoir judiciaire autonome   ; il constitue un organe judiciaire spécifique, disposant de compétences administratives et organisationnelles clairement définies dont il ressort qu’il ne s’agit pas d’un organe juridictionnel mais d’un organe administratif supérieur   ; il ne relève toutefois pas du pouvoir législatif ou de l’exécutif. Le CSM est composé de vingt-cinq membres. Le président de la Cour suprême de cassation, le président de la Cour administrative suprême et le procureur général sont membres de droit du CSM. Les autres membres sont élus parmi des juristes possédant de hautes qualités professionnelles et morales ayant au minimum quinze années d’expérience professionnelle. Le mandat est de cinq années, non renouvelable immédiatement (article 130 de la Constitution et article 16 et suivants de la loi sur le pouvoir judiciaire). À l’époque des faits de l’espèce, onze membres étaient élus par l’Assemblée nationale parmi les juges, procureurs, enquêteurs, universitaires ou avocats, et onze membres étaient des juges, procureurs et enquêteurs élu par leurs pairs (six par les juges, quatre par les procureurs et un par les enquêteurs). Les réunions du CSM étaient présidées par le ministre de la Justice qui ne participait pas aux votes. À la suite d’une réforme adoptée en avril 2016, le CSM est désormais composé de deux collèges – l’un pour les juges, l’autre pour les procureurs et enquêteurs. Ces collèges sont compétents pour les décisions relatives à la nomination, la promotion ou la responsabilité disciplinaire des juges et, respectivement, des procureurs et enquêteurs. L’article 18 de la loi sur le pouvoir judiciaire dispose par ailleurs qu’un membre du CSM ne peut, pendant la durée de son mandat, occuper un poste électif, un emploi dans la fonction publique ou un emploi salarié, exercer une activité commerciale ou une profession libérale. En vertu de l’article 130, alinéa 8, de la Constitution et de l’article 27 de la loi sur le pouvoir judiciaire, le mandat d’un membre électif du CSM ne peut être terminé que dans certains cas énumérés   : la démission, la révocation disciplinaire, la privation de sa capacité de juriste, une condamnation pénale ou une incapacité physique durable. La responsabilité disciplinaire des magistrats La discipline des magistrats est régie par les articles 307 à 328 de la loi sur le pouvoir judiciaire. Les parties pertinentes de ces dispositions, telles qu’applicables au moment des faits de la présente espèce, se lisaient comme suit   : Article 307 «   2.     La faute disciplinaire est constituée par l’inexécution fautive des obligations professionnelle du juge, procureur ou enquêteur. 3.     Les fautes disciplinaires sont   : 1)     Le non-respect systématique des délais prévus par les lois processuelles   ; 2)     Toute action ou omission qui a pour effet de retarder la procédure de manière injustifiée   ; 3)     Toute violation du code déontologique des juges, procureurs et enquêteurs   ; 4)     Toute action ou omission qui nuit au prestige de l’institution judiciaire   ; 5)     Tout manquement à d’autres obligations professionnelles.   » Article 308 «   Les sanctions disciplinaires applicables aux juges, procureurs, enquêteurs et aux dirigeants administratifs sont les suivantes   : 1)     L’avertissement   ; 2)     Le blâme   ; 3)     La diminution du traitement de 10 à 25 pourcent pour une durée de six mois à deux ans   ; 4)     La rétrogradation (...) pour une durée d’un à trois ans   ; 5)     La révocation du poste de dirigeant administratif ou dirigeant administratif adjoint   ; 6)     La révocation.   » Article 309 «   La gravité de l’infraction, la nature de la faute, les circonstances de l’infraction et le comportement du responsable sont des facteurs à prendre en compte dans la détermination de la sanction à imposer.   » Article 310 «   1.     La procédure disciplinaire est ouverte par une décision de l’autorité disciplinaire ( наказващ орган ) dans un délai de six mois à compter de la découverte des faits mais pas plus tard que trois ans après la survenance des faits. (...) 3.     Lorsque la faute est constituée par une omission, les délais prévus à l’alinéa 1 courent à compter de la découverte de cette omission.   » Article 311 «   La sanction disciplinaire est imposée par   : 1.     Le dirigeant administratif – pour [l’avertissement et le blâme] imposés à un juge, un procureur ou un enquêteur   ; 2.     Le CSM – pour   : a)     [les autres sanctions imposées] à un juge, un procureur ou un enquêteur   ; b)     [les sanctions imposées] à un dirigeant administratif ou un dirigeant administratif adjoint   ; (...)   » Article 312 «   1.     La proposition d’ouvrir une procédure disciplinaire peut émaner   : 1)     Du dirigeant administratif, 2)     D’un dirigeant administratif supérieur   ; 3)     De l’Inspection du CSM   ; 4)     D’au moins un cinquième des membres du CSM   ; 5)     Du ministre de la Justice. (...)   » Article 313 «   1.     Avant d’imposer une sanction, le dirigeant administratif, dans l’hypothèse visée à l’article 311, point 1 (...), ou le collège disciplinaire, dans l’hypothèse visée à l’article 311, point 2, entend la personne concernée ou reçoit ses observations écrites et recueille les éléments de preuves pertinents pour l’affaire. 2.     Si la personne poursuivie disciplinairement n’a pas eu l’opportunité d’être entendue ou de déposer des observations écrites sans y avoir renoncé, le tribunal devra annuler la sanction imposée sans procéder à un examen au fond. 3.     Les faits relatifs à la procédure disciplinaire ne doivent pas être divulgués jusqu’à ce que la décision imposant une sanction devienne définitive.   » Article 316 «   1.     Les sanctions [de diminution du traitement, de rétrogradation et de révocation] à l’encontre d’un juge, procureur ou enquêteur (...) sont imposées par le CSM. (...) 3.     Lors de l’ouverture d’une procédure disciplinaire, le CSM désigne trois de ses membres par tirage au sort pour former un collège disciplinaire ( дисциплинарен състав ). Les membres du collège élisent leur président. 4.     Le président du collège disciplinaire fixe une audience dans un délai de sept jours après l’ouverture de la procédure.   » Article 318 «   1.     Les audiences du collège disciplinaire ont lieu à huis clos. 2.     La personne poursuivie disciplinairement a le droit à être assistée par un avocat. 3.     Le collège disciplinaire instruit les faits et les circonstances de la faute commise et peut, à cette fin, recueillir des preuves orales, écrites et matérielles (...) et d’auditionner des experts (...). 4.     L’auteur de la proposition ou son représentant, la personne poursuivie disciplinairement et son avocat sont entendus par le collège disciplinaire s’ils sont présents. Article 320 «   4.     La décision du CSM est prise à la majorité de plus de la moitié des membres et doit être motivée. Les motifs de la décision du collège disciplinaire ainsi que les avis exprimés par sont réputés contenir les motifs de la décision du CSM.   » Le code de déontologie des magistrats bulgares Le code de déontologie des magistrats bulgares ( Кодекс за етично поведение на българските магистрати ), approuvé par le CSM le 20   mai 2009, est une compilation de règles éthiques que les magistrats s’engagent à respecter dans l’exercice de leurs fonctions et en dehors. Il dispose notamment   : «   5.     Règles de conduite découlant du principe d’honnêteté et de décence (...) 5.6.     Un magistrat doit s’abstenir de tout acte susceptible de compromettre son honneur dans l’exercice de la profession ou dans la société   ; (...) 5.9.     Un magistrat ne doit pas utiliser des contacts personnels (des relations, des protections) ou entreprendre des actes contraires à l’honneur pour le développement de sa carrière.   » GRIEFS 1.     Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant soutient que les poursuites disciplinaires menées contre lui étaient arbitraires et contraires à la sécurité juridique dans la mesure où, parmi les magistrats qui avaient eu des contacts avec K.G., seuls ceux qui ont participés à un concours ont été poursuivis. Se référant à des exemples où des fautes disciplinaires commises par d’autres magistrats n’ont pas été sanctionnées, il soutient que le CSM et la Cour administrative suprême ont une pratique contradictoire et n’appliquent pas des critères cohérents dans l’imposition de sanctions disciplinaires. 2.     Sous l’angle de la même disposition, il se plaint du caractère inéquitable des poursuites disciplinaires devant le CSM   : il dénonce l’absence de publicité de la procédure et en particulier de sa comparution devant le collège disciplinaire   ; la participation à la formation plénière du CSM, qui a imposé la sanction, des membres de la commission d’éthique qui ont demandé l’engagement de poursuites au CSM et des membres du collège disciplinaire qui ont instruit l’affaire et ont formulé un avis devant le CSM   ; l’impossibilité de présenter sa défense devant la commission d’éthique et la formation plénière du CSM   ; et l’inversion de la charge de la preuve. 3.     Pour ce qui est de la procédure devant la Cour administrative suprême, il soutient que, compte tenu des pouvoirs dont le CSM, qui était partie à la procédure, dispose en matière de discipline des juges, d’organisation et de budget de l’ensemble des juridictions et notamment de cette cour, celle-ci ne présentait pas de garanties suffisantes d’indépendance et d’impartialité. 4.     Il estime la procédure devant la Cour administrative suprême inéquitable sous plusieurs autres aspects   : Il dénonce une rupture de l’égalité des armes et l’inversion de la charge de la preuve au motif que cette juridiction aurait basé sa décision sur la présomption que ses conversations avec K.G., dont le contenu n’était pas connu, étaient contraires à l’éthique professionnelle. Il critique le refus de la Cour administrative suprême d’accéder à ses demandes de preuves, notamment de l’audition de K.G. et de documents relatifs aux revenus de celui-ci. Il dénonce par ailleurs l’utilisation comme preuve de documents concernant les relevés téléphoniques de K.G., produits par le procureur chargés de l’enquête dans la procédure pénale contre celui ‑ ci, qui avaient été recueillis par des moyens spéciaux de renseignement et n’étaient pas fiables. Il se plaint enfin de l’étendue insuffisante du contrôle opéré par la Cour administrative suprême qui n’a pas, selon lui, compétence pour contrôler la décision du CSM en opportunité et d’examiner la proportionnalité de la sanction imposée. Il dénonce à cet égard le caractère stéréotypé des motifs des arrêts rendus. 5.     Invoquant les articles 8 et 13, le requérant soutient que sa révocation, qui a eu un certain écho dans l’espace public et les medias, a porté atteinte à sa réputation professionnelle et à son honneur. Il avance en outre que cette sanction disciplinaire était motivée par des conversations téléphoniques qu’il avait effectué à titre privé. Il considère que cette ingérence dans son droit au respect de sa vie privée n’était pas prévue par une loi suffisamment claire et prévisible et qu’elle était en tout état de cause disproportionnée. Pour les raisons exposées sous l’angle de l’article 6, il estime qu’il n’a pas bénéficié d’un recours effectif concernant ce grief. QUESTIONS AUX PARTIES 1.     L’article 6 § 1 de la Convention, dans sa branche civile, était-il applicable aux procédures suivies en l’espèce (voir Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], n os 55391/13 et 2 autres, § 120, 6   novembre 2018, et Denisov c. Ukraine [GC], n o 76639/11, § 55, 25   septembre 2018)   ?   2.     Dans l’affirmative, la contestation sur les droits et obligations de caractère civil du requérant a-t-elle été entendue équitablement, comme l’exige l’article 6 § 1 de la Convention   ? En particulier, la Cour administrative suprême disposait-elle d’une juridiction d’une étendue suffisante pour contrôler la décision du Conseil supérieur de la magistrature (voir Ramos Nunes de Carvalho e Sá , précité, §§ 176-184, et Tsanova-Gecheva c. Bulgarie , n o 43800/12, §§ 93-105, 15   septembre 2015)   ? Par ailleurs, les juges de la Cour administrative suprême étaient-ils suffisamment indépendants et impartiaux eu égard aux compétences du Conseil supérieur de la magistrature en matière de nomination et de discipline des magistrats (voir Ramos Nunes de Carvalho e Sá , précité, §§   157-165, et Denisov , précité, §§ 79-80)   ?   3.     Y a-t-il eu atteinte au droit du requérant au respect de de sa vie privée, au sens de l’article   8 §   1 de la Convention (voir Denisov , précité, §§   100 ‑ 117)   ? Dans l’affirmative, l’ingérence dans l’exercice de ce droit était-elle prévue par la loi et nécessaire, au sens de l’article   8 §   2   ?