CEDH · CASELAW;COMMUNICATEDCASES;FRA;FRE — 8 juillet 2020

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Elle est représentée devant la Cour par M e E. Piwnica, avocat au Conseil d’État et à   la Cour de cassation. Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la société requérante, peuvent se résumer comme suit. En 2009, la société requérante demanda au préfet de l’Orne l’autorisation d’exploiter à Nonant-le-Pin un centre de tri de déchets industriels, de métaux et de déchets d’équipements électriques et électroniques, et un centre de stockage semi-enterré de déchets non dangereux. À l’issue de l’enquête publique prévue par le droit des installations classées pour la protection de l’environnement, le commissaire enquêteur rendit un avis défavorable. L’autorisation d’exploitation fut refusée à la société requérante par un arrêté préfectoral du 13 janvier 2010 au motif que les risques de pollution liés à l’installation n’étaient pas suffisamment maîtrisés. Saisi par la société requérante, le tribunal administratif de Caen, par un jugement du 18 février 2011, annula l’arrêté du 13 janvier 2010, délivra l’autorisation d’exploiter sollicitée et renvoya la société requérante devant le Préfet de l’Orne afin qu’il fixe les conditions d’exploitation. Le préfet n’interjeta pas appel. Le 12 juillet 2011, le préfet prit un arrêté fixant les conditions d’exploitation ainsi qu’un arrêté instituant les servitudes d’utilité publiques applicables à proximité du site. L’exploitation d’une partie de l’installation commença le 2   octobre   2013. La tierce opposition de l’association Nonant Environnement et l’avis du Conseil d’État du 29 mai 2015 a)       L’ordonnance du président de la troisième chambre du tribunal administratif de Caen du 5 juin 2012 Le 24 octobre 2011, l’association Nonant Environnement, une association locale de protection de l’environnement, demanda au tribunal administratif de Caen, par la voie de la tierce opposition, de déclarer le jugement du 18 février 2011 non avenu. Par une ordonnance du 5 juin 2012 le président de la troisième chambre de cette juridiction rejeta cette demande comme étant manifestement irrecevable. Il considéra que le fait que cette association avait pour objet statutaire la sauvegarde de la qualité de vie, de l’environnement et du cadre de vie de la commune de Nonant-le-Pin ainsi que la participation à toute action contre les risques de pollution ne permettait pas de regarder le jugement du 18 février 2011 comme préjudiciant à ses droits. L’association Nonant environnement interjeta appel de cette ordonnance devant la cour administrative d’appel de Nantes. b)      L’avis du Conseil d’État du 29 mai 2015 Par un arrêt avant dire droit du 26 juin 2014, la cour administrative d’appel de Nantes saisit le Conseil d’État d’une demande d’avis sur les conditions de recevabilité d’une tierce opposition formée par une association de défense de l’environnement, contre un jugement par lequel le tribunal administratif a accordé une autorisation d’exploiter une installation classée, après avoir annulé le refus initialement opposé par l’administration. La société requérante présenta des observations, tout comme l’association Nonant Environnement et le ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Dans ses conclusions, la rapporteure publique observa que l’association Nonant Environnement, qui n’avait pas été partie à l’instance devant le tribunal administratif, s’était ainsi trouvée prise de court et mise devant le fait accompli. Elle rappela que la tierce intervention contre une décision juridictionnelle n’était ouverte qu’aux tiers dont un droit avait été lésé, et observa qu’en matière d’autorisation d’exploitation d’une installation classée, les associations de protection de l’environnement ne pouvaient en général se prévaloir que d’un intérêt général. Elle poursuivit ainsi   : «   (...) comme le ministre [de l’écologie, du développement durable et de l’énergie], nous sommes d’avis qu’il y a place pour une interprétation de la condition de droit lésé lorsque le jugement porte autorisation d’exploitation d’une installation classée pour l’environnement, qu’elle soit ou non assortie de prescriptions. Il faut en effet tenir compte des effets propres de l’autorisation délivrée par le juge, qui par hypothèse concerne des installations susceptibles de présenter de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L. 511-1 (soit, entre autres, la santé, la sécurité et la salubrité publique, ainsi que la protection de l’environnement). L’autorisation est susceptible de porter atteinte de façon grave aux intérêts des tiers, et notamment aux intérêts collectifs portés par les associations. C’est ce qui justifie l’attention particulière portée au droit de recours des tiers en matière d’environnement, dans la lignée de la convention d’Aarhus. En témoignent notamment les mesures de publicité propres à la décision octroyant une autorisation d’exploiter, prévues pour faciliter l’exercice du droit de recours des tiers à   l’encontre de ces autorisations. Ce droit est plus particulièrement protégé au bénéfice des associations agréées pour la protection de l’environnement. Vous savez que celles-ci justifient de par la loi d’un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leur activité (c’est l’article L. 142-1 du code de l’environnement), et qu’elles peuvent se porter partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles défendent (c’est l’article L. 142-2). Vous avez d’ailleurs récemment confirmé l’invocabilité par ces associations d’un préjudice moral (20 mars 2015, Association pour la protection des animaux sauvages , n o   374394-375144, aux conclusions de X. de Lesquen). Mais ce n’est pas tout. La directive n o 2010/92/UE du 13 décembre 2011 prévoit expressément, à l’article 11, que s’agissant de l’accès au prétoire, pour l’appréciation de l’intérêt pour agir «   ou de l’attente à un droit lorsque le droit administratif procédural d’un État impose un telle condition   » (c’est le cas pour la tierce opposition), les organisations non gouvernementales répondant aux exigences visées à   l’article 1 er paragraphe 2, c’est-à-dire œuvrant en faveur de la protection de l’environnement et agrées en droit internes, sont «   réputées bénéficier de droits susceptibles de faire l’objet d’une atteinte   ». Ces dispositions reprennent presque mot pour mot les stipulations de l’article 9 de la convention d’Aarhus   : «   ces organisations sont réputées avoir des droits auxquels il pourrait être porté atteinte   ». Elles nous paraissent déterminantes pour la réponse à la demande de l’avis. Elles n’impliquent pas d’écarter le régime prévu par le code de justice administrative. Elles imposent en revanche, nous semble-t-il, d’interpréter la condition des droits lésés posée par le code comme nécessairement remplie par les associations agrées pour la protection de l’environnement justifiant d’un intérêt suffisant, parce que pour l’accès au prétoire elles sont réputées avoir des droits susceptibles d’être lésés. (...) Le ministre vous invite à préserver les exploitants déjà titulaires d’une autorisation des effets de votre avis sur l’interprétation des conditions de recevabilité de tierces oppositions émanant d’associations, dans la ligne de votre jurisprudence Société Tropic Travaux du 2 juillet 2007. Nous ne croyons pas qu’il y ait lieu de prévoir ce type de dispositions dans un avis contentieux, mais vous pourriez rappeler l’impératif de sécurité juridique conduisant à ne pas porter une atteinte excessive aux situations acquises par les exploitants titulaires d’une autorisation (...).   » Le Conseil d’État rendit son avis le 29 mai 2015. Il est ainsi formulé   : «   (...) 4. (...) Lorsqu’il statue en vertu de l’article L. 514-6 du code de l’environnement, le juge administratif a le pouvoir d’autoriser la création et le fonctionnement d’une installation classée pour la protection de l’environnement en l’assortissant des conditions qu’il juge indispensables à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1. Il a, en particulier, le pouvoir d’annuler la décision par laquelle l’autorité administrative a refusé l’autorisation sollicitée et, après avoir, si nécessaire, régularisé ou complété la procédure, d’accorder lui-même cette autorisation aux conditions qu’il fixe ou, le cas échéant, en renvoyant le bénéficiaire devant le préfet pour la fixation de ces conditions. Dans le cas où le juge administratif fait usage de ses pouvoirs de pleine juridiction pour autoriser le fonctionnement d’une installation classée, la décision d’autorisation ainsi rendue présente le caractère d’une décision juridictionnelle et se trouve en conséquence revêtue de l’autorité de chose jugée. 3. Aux termes de l’article R. 832-1 du code de justice administrative : «   Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à   ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette décision   ». Aucune des dispositions du code de l’environnement définissant le régime des installations classées n’apporte de dérogation à la règle générale ainsi édictée. Dès lors, les jugements rendus en matière d’installations classées peuvent faire l’objet de la voie de recours définie par l’article R. 832-1. Les dispositions de l’article R. 514-3-1 du code de l’environnement, qui ouvrent aux communes intéressées et à leurs groupements ainsi qu’aux tiers la possibilité de contester la légalité des autorisations délivrées par l’administration au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, impliquent le droit pour ceux-ci d’exercer également un recours lorsque l’autorisation, d’abord refusée par le préfet, est délivrée par le juge administratif du plein contentieux des installations classées. Il résulte des dispositions de l’article R. 832-1 du code de justice administrative que, pour former tierce opposition, une personne qui n’a été ni présente ni représentée à l’instance doit en principe justifier d’un droit lésé. Toutefois, afin de garantir le caractère effectif du droit au recours des tiers en matière d’environnement et eu égard aux effets sur les intérêts mentionnés à l’article L.   511 ‑ 1 du code de l’environnement de la décision juridictionnelle délivrant une autorisation d’exploiter, cette voie est, dans la configuration particulière où le juge administratif des installations classées, après avoir annulé la décision préfectorale de refus, fait usage de ses pouvoirs de pleine juridiction pour délivrer lui-même l’autorisation, ouverte aux tiers qui justifieraient d’un intérêt suffisant pour demander l’annulation de la décision administrative d’autorisation, dès lors qu’ils n’ont pas été présents ou régulièrement appelés dans l’instance. 4. En vue de garantir la sécurité juridique du bénéficiaire de l’autorisation, il est loisible au juge, lorsqu’il délivre une autorisation d’exploiter une installation classée, d’ordonner dans son jugement la mise en œuvre des mesures de publicité prévues par le I de l’article R. 512-39 du code de l’environnement. Le préfet peut également décider la mise en œuvre de ces mesures portant sur une autorisation délivrée par le juge administratif. Lorsque la publicité prescrite par le juge ou ordonnée par le préfet a été assurée, les tiers ne sont plus recevables à former tierce opposition au jugement après écoulement des délais prévus par les dispositions de l’article R. 514-3-1 du code de l’environnement. 5. Le tiers peut invoquer à l’appui de sa tierce opposition tout moyen. 6. La circonstance que le juge des installations classées pour la protection de l’environnement ait renvoyé le pétitionnaire devant l’autorité administrative pour la fixation des prescriptions applicables à l’installation ne fait pas, par elle-même, obstacle à l’introduction, dans les conditions qui viennent d’être rappelées, d’une tierce opposition (...)   ». La tierce opposition de l’association France Nature Environnement et de l’association Zero Waste France Entretemps, le 9 février 2014, les associations France Nature Environnement et Zero Waste France avaient formé tierce opposition contre le jugement du 18 février 2011 devant le tribunal administratif de Caen. Le 15 juillet 2014, le tribunal avait déclaré la requête irrecevable par le motif suivant   : «   (...) Considérant qu’à l’appui de leur requête, les associations requérantes se prévalent du fait qu’elles sont privées d’une voie de recours lorsque le juge de plein contentieux délivre une autorisation en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, qu’étant agrées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, elles œuvrent activement en faveur de la protection de l’environnement et contre les nuisances générées par les installations de stockage de déchets et, enfin, que le jugement porte atteinte au droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1 er de la charte de l’environnement   ; que, toutefois, elles ne justifient, en invoquant ces circonstances, d’aucun préjudice porté à leurs droits leur donnant qualité, au regard (...) de l’article R. 832-1 du code de justice administrative, pour former tierce opposition contre le jugement du tribunal (...)   ». Les associations France Nature Environnement et Zero Waste France interjetèrent appel de ce jugement devant la cour administrative d’appel de Nantes. L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 20 mai 2016 Le 20 mai 2016, la cour administrative d’appel de Nantes statua sur les appels des associations Nonant Environnement, France Nature Environnement et Zero Waste France contre l’ordonnance du 5 juin 2012 et le jugement du 15 juillet 2014. Elle statua également sur les appels que l’association Nonant Evironnement avait interjetés contre des jugements du tribunal administratif de Caen des 29 avril et 15 juillets 2014 (non-produits) rejetant les demandes d’annulation qu’elle avait déposées contre les deux arrêtés préfectoraux du 12 juillet 2011. La cour administrative d’appel déclara les tierces oppositions admises par les motifs suivants   : «   (...) 5. Considérant qu’aux termes de l’article R. 832-1 du code de justice administrative : «   Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette décision   » ; qu’aucune des dispositions du code de l’environnement définissant le régime des installations classées n’apporte de dérogation à la règle générale ainsi édictée ; que, dès lors, les jugements rendus en matière d’installations classées peuvent faire l’objet de la voie de recours définie par l’article R. 832-1 ; que les dispositions de l’article R. 514-3-1 du code de l’environnement, qui ouvrent aux (...) tiers la possibilité de contester la légalité des autorisations délivrées par l’administration au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, impliquent le droit pour ceux-ci d’exercer également un recours lorsque l’autorisation, d’abord refusée par le préfet, est délivrée par le juge administratif du plein contentieux des installations classées ; 6. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article R. 832-1 du code de justice administrative que, pour former tierce opposition, une personne qui n’a été ni présente ni représentée à l’instance doit en principe justifier d’un droit lésé ; que, toutefois, afin de garantir le caractère effectif du droit au recours des tiers en matière d’environnement et eu égard aux effets sur les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement de la décision juridictionnelle délivrant une autorisation d’exploiter, cette voie est, dans la configuration particulière où le juge administratif des installations classées, après avoir annulé la décision préfectorale de refus, fait usage de ses pouvoirs de pleine juridiction pour délivrer lui-même l’autorisation, ouverte aux tiers qui justifieraient d’un intérêt suffisant pour demander l’annulation de la décision administrative d’autorisation, dès lors qu’ils n’ont pas été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ; 7. Considérant, d’une part, qu’il est constant que l’association Nonant Environnement, l’association France Nature Environnement et l’association (...) Zero Waste France , n’ont été ni présentes ni appelées dans l’instance ayant abouti au jugement du 18 février 2011 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande de la société Guy Dauphin Environnement, l’arrêté du 13 janvier 2010 du préfet de l’Orne, a accordé à cette société l’autorisation d’exploiter qu’elle sollicitait et l’a renvoyée devant le préfet de l’Orne pour que soient fixées les conditions de l’exploitation autorisée ; 8. Considérant, d’autre part, que l’association Nonant Environnement a pour objet, aux termes de l’article 2 de ses statuts, «   de sauvegarder la qualité de vie, de l’environnement, de la protection du cadre de vie de la commune de Nonant-le-Pin   » et de «   participer à toute action contre les (...) risques de pollutions   » ; que les associations France Nature Environnement et Zero Waste France sont des associations agréées pour la protection de l’environnement, dans le cadre national, en vertu de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, dont l’objet statutaire est, pour la première, «   la protection de la nature et de l’environnement, notamment (...) conserver les espaces milieux et habitats naturels, (...) l’eau l’air le sol le sous-sol les sites et les paysages, (...) le cadre de vie, (...) lutter contre les pollutions et les nuisances   » et, pour la seconde, notamment, «   d’agir dans le but de prévenir et de réduire la quantité et la toxicité des déchets de toute sorte   » ; que, dans ces conditions, et alors même que l’association Nonant Environnement n’est pas une association agréée, ces associations auraient justifié d’un intérêt suffisant pour demander l’annulation de la décision administrative d’autorisation d’exploiter les installations en cause ; 9. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’association Nonant Environnement, l’association France Nature Environnement et l’association Zero Waste France étaient recevables à former tierce opposition contre le jugement du 18   février 2011 du tribunal administratif de Caen ; que, dès lors, c’est à tort que l’ordonnance du 5 juin 2012 du président de la troisième chambre du tribunal administratif de Caen et le jugement du 15 juillet 2014 de ce tribunal se sont fondés, pour rejeter, comme irrecevables, les tierces oppositions qu’elles avaient formées contre ce jugement, sur le motif tiré de ce que celui-ci ne préjudiciait pas à leurs droits; (...) 11. Considérant qu’il y a lieu, par suite, d’annuler l’ordonnance du 5   juin   2012 du président de la troisième chambre du tribunal administratif de Caen et le jugement du 15 juillet 2014 de ce tribunal, d’évoquer et de statuer immédiatement sur les tierces oppositions formées devant le tribunal administratif par l’association Nonant Environnement et les associations France Nature Environnement et Zero Waste France   (...) ». La cour administrative d’appel fit droit aux tierces oppositions. Elle annula l’autorisation d’exploitation pour deux raisons. D’abord parce que l’exploitation présentait des risques graves pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, et pour la protection de la nature et de l’environnement ne pouvant être prévenus. Ensuite parce que la règle selon lesquelles la zone à exploiter doit en principe être à plus de 200 mètres de la limite de propriété du site, n’était pas respectées. La décision du Conseil d’État du 9 décembre 2016 La société requérante se pourvut en cassation. Elle soutenait qu’en déclarant recevable les tierces interventions et non avenu le jugement du 18   février 2011, la cour administrative d’appel avait méconnu les articles 6   § 1 de la Convention et 1 du Protocole n o 1 ainsi que le principe de sécurité juridique. Elle reprochait également à l’arrêt attaqué, notamment, de ne pas avoir procédé, dans le cadre d’un contrôle de proportionnalité, à   un examen de l’atteinte portée à ses intérêts. Dans ses conclusions, la rapporteure publique souligna en particulier ce qui suit   : «   (...) la société tente d’invoquer le principe de sécurité juridique, mais il ne nous paraît pas possible d’envisager une censure sur ce fondement   : l’annulation est certes intervenue plus de cinq ans après sa délivrance par les premiers juges, et comme suite à une inflexion de la jurisprudence sur les critères de recevabilité de la tierce opposition, mais vous retenez que le juge du fond statuant sur l’affaire ayant donné lieu à un changement de jurisprudence est tenu de l’appliquer sans que le principe de sécurité juridique puisse y faire obstacle (...). En matière d’autorisation d’exploitation classée il apparaît d’ailleurs difficile de caractériser une situation acquise, compte tenu de la précarité intrinsèque des droits en la matière. En l’espèce, au demeurant, la société avait pleinement connaissance du recours des associations et de l’avis du Conseil d’État. Il nous semble donc qu’il n’y avait pas lieu pour les juges du fond de s’interroger sur le caractère prétendument excessif de l’atteinte aux droits de la société (...)   ». Par une décision du 9 décembre 2016, «   considérant qu’aucun [des] moyens [de la société requérante n’était] de nature à permettre l’admission du pourvoi   », le Conseil d’État déclara celui-ci non-admis. Le droit et la Pratique internes pertinents L’article R. 832-1 du code de justice administrative est ainsi rédigé   : «   Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette décision.   » La convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement Ratifiée par la France le 8 juillet 2002, la convention sur l’accès à   l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, dite convention d’Aarhus, est entrée en vigueur dans ce pays le 12 septembre 2002. Son article 9 est ainsi rédigé   : «   Accès à la justice (...) 2. Chaque partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné a) ayant un intérêt suffisant pour agir ou, sinon, b) faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le code de procédure administrative d’une partie pose une telle condition, puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci-après, des autres dispositions pertinentes de la présente convention. Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminé selon les dispositions du droit interne et conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe 5 de l’article 2 est réputé suffisant au sens du point a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits auxquels il pourrait être porté atteinte au sens du point b) ci-dessus. (...)   ». GRIEF Invoquant les articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole n o 1, la société requérante se plaint de ce qu’à la suite d’un revirement de jurisprudence ouvrant plus largement la tierce opposition, l’autorisation d’exploiter une installation classée pour la protection de l’environnement qui lui avait été délivrée par un jugement définitif a été annulée. Elle estime que ses espérances légitimes et le principe de sécurité juridique ont été bafoués et souligne qu’elle se trouve privée de toute autorisation d’exploiter une installation sur laquelle elle a réalisé d’importants investissements.       QUESTION AUX PARTIES   La société requérante est-elle fondée à soutenir qu’il y a eu en sa cause violation des articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole n o 1 en raison de l’annulation de l’autorisation d’exploitation qui lui avait été délivrée par le jugement du tribunal administratif de Caen du 18 février 2011   ?