CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 20 janvier 2020

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Hongrie [GC] - 201/17 Arrêt 20.1.2020 [GC] Article 10 Article 10-1 Liberté d'expression Liberté de communiquer des informations Base juridique insuffisamment prévisible pour une amende infligée à un parti politique ayant mis à la disposition des électeurs une application mobile de partage anonyme de photographies de leur bulletin de vote   : violation En fait – En 2016, un référendum sur les projets de l’Union européenne pour la réinstallation des migrants eut lieu en Hongrie. Juste avant le référendum, le requérant, un parti politique appelé Magyar Kétfarkú Kutya Párt («   le MKKP   »), mit à la disposition des électeurs une application mobile qui leur permettait de mettre en ligne et de partager publiquement mais anonymement des photographies de leur bulletin de vote. Saisie par un particulier, la Commission électorale nationale (CEN) infligea au parti requérant une amende pour atteinte aux principes de l’équité du scrutin, du secret du scrutin et de l’exercice des droits conformément à leur but. La Kúria confirma la décision de la CEN quant à sa conclusion relative à l’atteinte au principe de l’exercice des droits conformément à leur but, mais en infirma la partie relative à l’atteinte à l’équité du référendum. Le parti requérant saisit la Cour constitutionnelle mais son recours fut déclaré irrecevable. Dans un arrêt du 23 janvier 2018 (voir la Note d’information 214 ), une chambre de la Cour a conclu, à l’unanimité, à la violation de l’article   10 de la Convention. Elle a estimé que la conduite du parti requérant n’avait porté atteinte ni au secret ni à l’équité du scrutin, et que la sanction infligée n’avait poursuivi aucun des buts légitimes visés au paragraphe   2 de l’article   10. Le 28 mai 2018, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement. En droit – Article 10 a)   Sur l’existence d’une ingérence – Les décisions des autorités internes ont constitué une ingérence dans l’exercice par le MKKP de son droit à la liberté d’expression. La Cour considère que la publication de photographies de bulletins de vote est une forme de conduite qui relève de l’exercice de la liberté d’expression. Le MKKP n’était pas l’auteur des photographies en question   : il a seulement participé à leur diffusion en proposant une application mobile qui permettait leur publication. La Cour a reconnu dans sa jurisprudence que l’article   10 concerne non seulement le contenu des informations mais aussi les moyens de leur diffusion, car toute restriction apportée à ceux-ci touche nécessairement le droit de recevoir et de communiquer des informations. L’application mobile en cause était un moyen que le MKKP mettait à la disposition des électeurs afin que ceux-ci puissent communiquer leurs opinions politiques   ; il s’agissait donc d’un outil leur permettant d’exercer leur liberté d’expression. Comme les autorités internes, la Cour considère que, par sa conduite, le MKKP entendait non seulement offrir une plateforme aux électeurs pour qu’ils y expriment leur opinion, mais aussi faire passer lui-même un message politique. Compte tenu du contexte (une période de référendum national) et du nom de l’application («   Votez nul   !   »), l’exploitation de cette application doit être considérée comme l’expression de l’opinion politique du MKKP sur le référendum en question. De plus, le MKKP a affirmé qu’il avait été sanctionné non pas pour avoir mené une activité de campagne, mais pour l’avoir fait au moyen de l’application mobile en question. Outre la substance des idées et informations exprimées, l’article   10 protège leur mode de diffusion. Or la conduite des requérants relevait de cette catégorie. En fournissant aux électeurs une application mobile, en les appelant à mettre en ligne et publier des photographies de bulletins de vote et en les encourageant à voter nul, le MKKP a non seulement mis à la disposition de tiers une plateforme leur permettant de diffuser des contenus, mais a aussi communiqué lui-même des informations et des idées. Dans les circonstances de l’espèce, ces deux aspects de sa conduite sont indissociables, et relèvent l’un comme l’autre de l’exercice par le parti de son droit à la liberté d’expression. La réaction des autorités à l’exercice par le MKKP de ses droits protégés par l’article   10 de la Convention s’analyse donc en une ingérence dans cet exercice. b)   Sur le point de savoir si l’ingérence était prévue par la loi – La portée de la notion de prévisibilité dépend dans une large mesure du texte dont il s’agit, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires. Le fait que le contexte soit celui d’une période électorale est un facteur particulièrement important à cet égard, car l’intégrité du processus électoral joue un rôle crucial dans la préservation de la confiance de l’électorat envers les institutions démocratiques. Le fait que les dispositions en question forment la base de la restriction apportée à l’exercice de la liberté d’expression est un élément supplémentaire à prendre en compte au moment de vérifier que la loi satisfait à l’exigence de prévisibilité. À cet égard, la liberté d’expression est une condition essentielle de «   la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif   ». Pour cette raison, il est particulièrement important en période préélectorale que les opinions et informations de toutes sortes puissent circuler librement. Cela est particulièrement vrai lorsque la liberté d’expression en jeu est celle d’un parti politique. Ainsi que la Cour l’a dit à plusieurs reprises, les partis politiques jouent un rôle essentiel pour le maintien du pluralisme et le bon fonctionnement de la démocratie. L’apport de restrictions à leur liberté d’expression doit donc faire l’objet d’un contrôle rigoureux. Il en va de même, mutatis mutandis , dans le contexte d’un référendum visant à déterminer la volonté des électeurs sur des questions d’intérêt public. De l’avis de la Cour, ce contrôle comprend évidemment l’appréciation de la question de savoir si la base légale invoquée par les autorités pour restreindre la liberté d’expression d’un parti politique était suffisamment prévisible dans ses effets pour exclure tout arbitraire dans son application. Un contrôle rigoureux à cet égard protège non seulement les partis politiques démocratiques contre des ingérences arbitraires des autorités, mais encore la démocratie elle-même, car l’apport de restrictions à la liberté d’expression dans ce domaine en l’absence de règles suffisamment prévisibles est de nature à nuire au déroulement d’un débat politique ouvert, à la légitimité du processus électoral et des résultats qui en découlent et, en définitive, risque de saper la confiance des citoyens dans l’intégrité des institutions démocratiques et leur adhésion à l’état de droit. La question à trancher en l’espèce est celle de savoir si, en l’absence dans la législation interne de disposition contraignante interdisant expressément de prendre des photographies de bulletins de vote et de les mettre en ligne anonymement dans une application mobile afin qu’elles soient diffusées pendant le scrutin, le MKKP savait ou aurait dû savoir – après s’être entouré au besoin de conseils éclairés – que sa conduite serait jugée contraire au droit en vigueur en matière de procédure électorale. La Cour constitutionnelle a relevé dans sa décision de 2008 le caractère vague du principe de l’«   exercice des droits conformément à leur but   » visé à l’article 2 §   1   e) de la loi sur la procédure électorale. Elle a ajouté que la loi sur la procédure électorale ne définissait pas ce qui en constituait une violation, ne posait aucun critère permettant de déterminer ce qui devait être considéré comme un cas d’exercice des droits non conforme à leur but, et ne donnait pas non plus d’exemples de tels cas. Elle a considéré qu’il n’était pas non plus possible de définir des critères qui auraient permis de déterminer dans tous les cas si un droit était exercé conformément à son but   : selon elle, il appartenait à la CEN, et en définitive aux juridictions internes, de trancher, à l’issue d’un examen de l’ensemble des circonstances de chaque cause, la question de savoir si telle ou telle conduite était conforme ou contraire au principe. De l’avis de la Cour, le fait que les principes posés dans une loi doivent faire l’objet d’une interprétation judiciaire n’est pas, en lui-même, nécessairement contraire à l’exigence selon laquelle la loi doit être libellée en termes suffisamment précis. Il reste cependant que le cadre réglementaire interne appliqué en l’espèce prévoyait la possibilité de poser une restriction à l’exercice de la liberté d’expression dans le cadre du processus électoral au cas par cas, et qu’il conférait donc un très large pouvoir d’appréciation aux organes électoraux et aux juridictions internes quant à son interprétation et à son application. Le manque de clarté de l’article 2 §   1   e) de la loi sur la procédure électorale et le risque que l’incertitude quant à l’interprétation qui en serait faite faisait peser sur le respect des droits électoraux, et notamment sur la liberté de débattre des affaires publiques, appelaient donc une prudence particulière de la part des autorités internes. Lorsqu’elle a interprété l’article 2 § 1 e) de la loi sur la procédure électorale, la Cour constitutionnelle a restreint la portée de cette disposition à la conduite électorale emportant des «   conséquences négatives   », par exemple une atteinte aux droits d’autrui. Un raisonnement similaire se dégage de la jurisprudence de la Kúria . La Kúria a cependant conclu qu’il n’avait pas été porté atteinte au secret du scrutin, car l’application mobile ne permettait pas d’accéder aux données personnelles des utilisateurs ni, dès lors, de relier un suffrage exprimé à un électeur. Elle a conclu également que la conduite du MKKP n’avait eu aucune incidence concrète sur l’équité du référendum au niveau national et qu’elle n’avait pas été de nature à ébranler la confiance du public dans le travail des organes électoraux. Elle n’a donc pas expliqué en quoi la restriction litigieuse, fondée sur le principe de l’exercice des droits conformément à leur but, avait trait à une «   conséquence négative   » potentielle ou réelle de cette conduite, et y répondait. La présente affaire est apparemment la première dans laquelle les autorités internes ont appliqué le principe de l’exercice des droits conformément à leur but à l’utilisation d’une application mobile pour la mise en ligne anonyme de photographies de bulletins de vote. Le seul fait que cette affaire soit la première de ce type ne rend pas en lui-même l’interprétation de la loi imprévisible. Cela étant, eu égard à l’importance particulière que revêt la prévisibilité de la loi en matière de restriction de la liberté d’expression d’un parti politique dans le contexte d’une élection ou d’un référendum, la Cour est d’avis que, compte tenu de l’incertitude considérable qui entourait les effets potentiels des dispositions légales litigieuses appliquées par les autorités internes, la restriction en cause n’était pas conforme aux exigences découlant de l’article 10 §   2 de la Convention. Conclusion   : violation (seize voix contre une). Article 41   : 330 EUR pour dommage matériel.   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence