CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 13 février 2020

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Espagne [GC] - 8675/15 et 8697/15 Arrêt 13.2.2020 [GC] Article 4 du Protocole n° 4 Interdiction des expulsions collectives d'étrangers Renvoi immédiat et forcé d’étrangers depuis une frontière terrestre, à la suite d’une tentative de la franchir de façon irrégulière et en masse par un nombre important de migrants   : non-violation En fait – En août 2014, un groupe de plusieurs centaines de migrants subsahariens, dont faisaient partie les requérants, tenta d’entrer en Espagne en escaladant les clôtures entourant la ville de Melilla, enclave espagnole sur la côte de l’Afrique du Nord. Une fois les clôtures franchies, ils furent appréhendés par des membres de la Guardia Civil , qui les aurait menottés et ramenés de l’autre côté de la frontière, sans procédure d’identification ni possibilité d’exposer leur situation personnelle. Parvenus à nouveau à entrer irrégulièrement en Espagne par la suite, les requérants firent l’objet d’arrêtés d’expulsion. Leurs recours administratifs, de même que la demande d’asile que l’un d’eux déposa, furent rejetés. Par un arrêt du 3 octobre 2017 (voir la Note d’information 211 ), une chambre de la Cour a conclu à l’unanimité à la violation de l’article   4 du Protocole n o   4, faute d’examen individualisé de la situation de chacun des requérants, ainsi que de l’article   13 de la Convention combiné avec le même article. Le 29 janvier 2018, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement. En droit – Article 4 du Protocole n o   4 a)     Sur l’applicabilité – La Cour est appelée pour la première fois à examiner la question de l’applicabilité de l’article   4 du Protocole n o   4 à un renvoi immédiat et forcé d’étrangers depuis une frontière terrestre, à la suite d’une tentative, effectuée par un nombre important de migrants, de franchir cette frontière de façon irrégulière et en masse. Le Gouvernement ayant soutenu que les requérants avaient fait l’objet d’un refus d’admission sur le territoire national plutôt que d’une expulsion, la Cour doit rechercher si la notion d’«   expulsion   » recouvre également la non-admission d’étrangers à la frontière d’un État contractant ou – s’agissant d’États faisant partie de l’espace Schengen – à une frontière extérieure de cet espace, selon le cas. La Cour ne s’est pas, à ce jour, prononcée sur la distinction entre la non-admission et l’expulsion d’étrangers, en particulier de migrants ou de demandeurs d’asile, relevant de la juridiction d’un État qui les éloignait de force de son territoire. En effet, pour les personnes menacées de subir des mauvais traitements dans le pays de destination, le risque est le même dans les deux cas, à savoir celui d’en être victimes. L’examen des éléments du droit international et du droit de l’Union européenne conforte la position de la Cour selon laquelle la protection de la Convention, qui est à interpréter de façon autonome, ne saurait dépendre de considérations formelles. La thèse contraire comporterait de sérieux risques d’arbitraire, dans la mesure où des personnes ayant droit à la protection de la Convention pourraient s’en voir privées, par exemple, au motif que, n’ayant pas franchi légalement la frontière de l’État, elles n’ont pas pu valablement réclamer le bénéfice de la protection de la Convention. En effet, le souci légitime des États de déjouer les tentatives de plus en plus fréquentes de contourner les restrictions à l’immigration ne saurait aller jusqu’à rendre ineffective la protection accordée par la Convention, notamment celle de l’article   3 qui englobe l’interdiction du refoulement au sens de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. Ces raisons ont amené la Cour à interpréter le terme «   expulsion   » dans le sens générique que lui reconnaît le langage courant («   chasser hors d’un endroit   »), comme désignant tout éloignement forcé d’un étranger du territoire d’un État, indépendamment de la légalité du séjour de la personne concernée, du temps qu’elle a passé sur ce territoire, du lieu où elle a été appréhendée, de sa qualité de migrant ou de demandeur d’asile ou de son comportement lors du franchissement de la frontière. Il en est résulté l’application des articles   3 de la Convention et 4 du Protocole n o   4 à toute situation ressortissant à la juridiction d’un État contractant, même à l’égard de situations ou de moments où l’existence de motifs habilitant les personnes concernées à demander la protection de ces dispositions n’avait pas encore pu être examinée par les autorités de l’État en cause. De l’avis de la Cour, les considérations, sur lesquelles étaient fondés ses récents arrêts Hirsi Jamaa et autres , Sharifi et autres et Khlaifia et autres concernant des requérants qui avaient tenté d’accéder au territoire d’un État par la voie maritime, n’ont rien perdu de leur pertinence. Il n’y a donc pas lieu d’adopter une interprétation différente du terme «   expulsion   » s’agissant d’éloignements forcés du territoire, effectués dans le cadre d’une tentative de franchissement d’une frontière nationale par la voie terrestre. En l’espèce, les requérants ont été éloignés du territoire espagnol et renvoyés vers le Maroc de force, contre leur gré et menottés, par des agents de la Guardia Civil . Il y a donc bien eu «   expulsion   » au sens de l’article   4 du Protocole n o   4. b)     Sur le fond – Si l’article   4 du Protocole n o   4 exige des autorités de l’État qu’elles permettent à chacun des étrangers en cause, de façon réelle et effective, d’exposer ses arguments s’opposant à son expulsion, la propre conduite du requérant constitue un élément pertinent dans l’appréciation de la protection due à ce titre. Selon une jurisprudence constante de la Cour, il n’y a pas violation de l’article   4 du Protocole n o   4 si l’absence de décision individuelle d’éloignement est la conséquence du propre comportement du requérant. Notamment, le défaut de coopération active à la procédure d’examen individuel de la situation des requérants a amené la Cour à juger que le Gouvernement ne pouvait être tenu pour responsable de cette absence d’examen. De l’avis de la Cour, le même principe doit également s’appliquer lorsque le comportement de personnes qui franchissent une frontière terrestre de façon irrégulière, tirent délibérément parti de l’effet de masse et recourent à la force, est de nature à engendrer des désordres manifestement difficiles à maîtriser et à menacer la sécurité publique. À cet égard, toutefois, la Cour attachera une grande importance à la question de savoir si, dans les circonstances de l’espèce, l’État défendeur a offert un accès réel et effectif à des possibilités d’entrée régulières, et en particulier à des procédures à la frontière. Lorsque l’État défendeur a offrait pareil accès mais qu’un requérant n’en a pas fait usage, la Cour devra alors rechercher, dans le contexte de la cause et sans préjudice de l’application des articles   2 et 3 de la Convention, si des raisons impérieuses reposant sur des faits objectifs dont l’État défendeur était responsable ont empêché l’intéressé d’y recourir. Les possibilités d’entrée régulières doivent permettre à toute personne persécutée d’introduire une demande de protection, fondée notamment sur l’article   3, dans des conditions qui en assurent un traitement conforme aux normes internationales. Dans le contexte du cas d’espèce, l’application du code frontières Schengen suppose précisément l’existence d’un nombre suffisant de points de passage frontaliers. En l’absence d’un dispositif adéquat, les États pourraient refuser l’entrée sur leur territoire, ce qui risquerait de priver d’effectivité toutes les dispositions de la Convention destinées à assurer la protection des personnes réellement exposées à un danger de persécution. En revanche, là où un dispositif assurant l’effectivité réelle du droit de demander la protection de la Convention, notamment de son article   3, existe, la Convention ne s’oppose pas à ce que les États, dans le cadre de la gestion des frontières qui leur incombe, exigent que les demandes d’une telle protection soient présentées auprès de ces points de passage frontaliers. En conséquence, ils peuvent refuser l’accès à leur territoire aux étrangers, y compris les demandeurs d’asile potentiels qui se sont abstenus, sans raisons impérieuses reposant sur des faits objectifs dont l’État défendeur était responsable, de respecter ces exigences en cherchant à franchir la frontière à un autre endroit et en particulier, comme cela s’est produit en l’espèce, en utilisant l’effet de masse et la force dans le cadre d’une opération préalablement organisée. Le droit espagnol offrait aux requérants plusieurs possibilités pour solliciter leur admission en territoire national. Il est établi que le 1 er   septembre 2014, peu après les événements survenus en l’espèce, les autorités espagnoles ont mis en place un bureau d’enregistrement des demandes d’asile, au poste-frontière international de Beni-Enzar. De plus, avant même la mise en place de ce bureau, il existait non seulement une obligation légale d’accepter les demandes d’asile déposées à ce poste-frontière mais aussi une possibilité réelle de présenter pareilles demandes. Les requérants ont manqué à recourir à cette possibilité aux fins d’exposer de façon régulière et légale les motifs qui, selon eux, s’opposaient à leur expulsion. Par conséquent, seule l’absence de raisons impérieuses reposant sur des faits objectifs dont l’État défendeur était responsable et empêchant de recourir à cette voie légale pourrait conduire à considérer ce manquement comme la conséquence du propre comportement des requérants, justifiant que les gardes-frontières espagnols n’eussent pas procédé à leur identification individuelle. Or la Cour n’est pas convaincue que les requérants aient eu les raisons impérieuses pour s’abstenir de s’adresser au poste-frontière de Beni-Enzar. En l’espèce, même à supposer qu’il fût difficile de s’en approcher physiquement du côté marocain, il n’est pas établi que le gouvernement défendeur eût une quelconque responsabilité dans cette situation. Ce constat suffit pour conclure à une non-violation de l’article   4 du Protocole n o   4 en l’espèce. La Cour prend note de l’argument du Gouvernement selon lequel, en plus de disposer d’un accès réel et effectif au territoire espagnol au poste-frontière de Beni-Enzar, les requérants pouvaient demander soit un visa soit une protection internationale auprès des représentations consulaires et diplomatiques espagnoles dans leurs pays d’origine respectifs ou dans les pays par lesquels ils avaient transité ou encore au Maroc. Notamment, si les requérants avaient voulu demander une telle protection, ils auraient facilement pu se rendre au consulat d’Espagne à Nador qui se trouve à proximité de l’endroit où l’assaut a été donné contre les clôtures frontalières. Ils n’ont pas expliqué à la Cour pour quelles raisons ils ne l’avaient pas fait. En particulier, ils n’allèguent même pas avoir été empêchés de faire usage de ces possibilités. En tout état de cause, les représentants des requérants n’ont pas été en mesure de mentionner le moindre motif factuel ou juridique concret qui, selon le droit international ou le droit national, aurait pu, si enregistrement individuel il y avait eu, faire obstacle au renvoi des requérants. Par ailleurs, les griefs des requérants sur le terrain de l’article   3 ont été déclarés irrecevables par la chambre. Dès lors, au regard de sa jurisprudence constante, la Cour estime que l’absence de décision individuelle d’éloignement peut être imputée au fait que, à supposer effectivement qu’ils aient voulu faire valoir des droits tirés de la Convention, les requérants n’ont pas utilisé les procédures d’entrée officielles existant à cet effet, et qu’elle est donc la conséquence de leur propre comportement. Cela étant, il y a lieu de préciser que cette conclusion ne met pas en cause le large consensus qui existe dans la communauté internationale sur l’obligation et la nécessité pour les États contractants de protéger leurs frontières, qu’il s’agisse de leurs propres frontières ou des frontières extérieures de l’espace Schengen, selon les cas, d’une manière qui respecte les garanties de la Convention, et en particulier l’obligation de non-refoulement. Conclusion   : non-violation (unanimité). La Cour conclut également, à l’unanimité, à la non-violation de l’article   13 combiné avec l’article   4 du Protocole n°   4, aux motifs que l’absence de procédure individualisée d’éloignement était la conséquence du propre comportement des requérants et que le grief tiré des risques qu’ils pouvaient courir dans le pays de destination a été écarté dès le début de la procédure. (Voir Hirsi Jamaa et autres c. Italie [GC], 27765/09, 23   février 2012, Note d’information 149   ; Sharifi et autres c. Italie et Grèce , 16643/09, 21   octobre 2014, Note d’information 178   ; Khlaifia et autres c.   Italie [GC], 16483/12, 15   décembre 2016, Note d’information 202   ; voir aussi M.A. c. Chypre , 41872/10, 23   juillet 2013, Note d’information 165   ; Berisha et Haljiti c.   l’ex-République yougoslave de Macédoine (déc.), 18670/03, 16   juin 2005, Note d’information   76   ; et Dritsas et autres c.   Italie (déc.), 2344/02 , 1 er   février 2011)   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence