CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 6 octobre 2020

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Russie - 16435/10 Arrêt 6.10.2020 [Section III] Article 10 Article 10-1 Liberté d'expression Pouvoir illimité d’émettre des avertissements, des mises en garde et des ordonnances conféré au parquet par une loi « anti-extrémisme » ne répondant pas aux exigences de prévisibilité et n’offrant pas les garanties requises   : violation En fait – À l’époque des faits, le premier requérant et la deuxième requérante occupaient respectivement les fonctions de directeur adjoint et de directrice d’une ONG (la troisième requérante). Ils organisèrent des manifestations publiques contre une loi («   la loi sur la protection des mineurs   »”) qu’ils estimaient trop restrictive et inconstitutionnelle. Lors d’une manifestation, une pancarte sur laquelle on pouvait lire «   la liberté n’est pas acquise, elle doit être conquise   » fut brandie. À une autre occasion, deux mineurs les abordèrent et discutèrent brièvement avec eux. S’appuyant sur la loi relative à l’élimination de l’extrémisme, le parquet adressa aux deux premiers requérants, en leur qualité de responsables de l’ONG, deux avertissements écrits séparés. L’ONG reçut elle aussi par l’intermédiaire de la deuxième requérante une mise en garde dans laquelle il était indiqué qu’elle pourrait être dissoute si elle se livrait à des activités extrémistes. L’ONG et la deuxième requérante furent également visées par une injonction de «   prendre des mesures pour remédier aux violations constatées et éliminer les raisons et motifs à l’origine de ces violations   ». La base légale sur laquelle les mesures prises contre les requérants reposaient était la qualification de leurs actes   : ceux-ci étaient considérés comme des actes pouvant donner lieu à des «   actes extrémistes   », consistant à faire obstruction aux activités licites des pouvoirs publics. Les requérants introduisirent des recours mais furent déboutés. En droit – Article   10 a)     Sur la nature et la portée de «   l’ingérence   » et sur la qualité pour agir des deux premiers requérants – En ce qui concerne les avertissements écrits, les requérants n’ont certes pas été reconnus coupables d’une quelconque infraction administrative ou pénale en vertu du droit russe, mais leur comportement a été jugé contraire à la loi de manière générale en ce qu’il était susceptible de donner lieu à des actes pouvant être qualifiés d’«   actes extrémistes   ». Les autorités ont informé les requérants de ce constat d’illégalité et leur ont intimé d’y remédier faute de quoi ils pourraient se voir accusés d’une infraction administrative. Outre «   l’ingérence   » relative à leur conduite au cours de la manifestation, les requérants devaient faire face à un dilemme   : soit ils acceptaient de se conformer aux termes de l’avertissement et, en substance, s’interdisaient de participer à d’autres manifestations, soit ils refusaient et s’exposaient au risque d’être poursuivis. La mise en garde et l’injonction avaient été adressées à l’ONG par l’intermédiaire de sa directrice, c’est-à-dire la deuxième requérante, et avaient pour origine la conduite de cette dernière au cours de la manifestation. La deuxième requérante a donc démissionné de ses fonctions pour se conformer à l’injonction en question et éviter la dissolution de l’ONG. En droit russe, elle avait en outre qualité pour contester les documents en question devant les juridictions internes. Par conséquent, les procédures de mise en garde et d’injonction s’analysent en une «   ingérence   » dans l’exercice par la deuxième requérante de sa liberté d’expression bien que celle-ci n’ait pas été jugée personnellement responsable ni menacée elle-même de sanctions. La deuxième requérante a donc qualité pour soulever un grief fondé sur l’article   10. b)     Sur la question de savoir si l’ingérence était «   prévue par la loi   » i)     Procédure devant le parquet – La question essentielle qui se pose en l’espèce est celle de savoir si les requérants savaient ou auraient dû savoir, en s’entourant de conseils juridiques appropriés le cas échéant, que leur conduite pouvait les exposer à un risque de se voir visés par une procédure relevant de la loi sur l’extrémisme au motif que cette conduite risquait de donner lieu à des «   actes extrémistes   », à savoir des «   actes d’obstruction aux activités licites des pouvoirs publics   ». En particulier, le terme «   obstruction   » était utilisé uniquement pour qualifier certains «   actes extrémistes   » commis dans des situations de «   violences ou de menaces de violences   ». Cependant, l’interprétation et l’application de ces notions posait problème au regard de l’article   10. Le risque «   d’infraction   » que la procédure d’avertissement vise à prévenir doit être réel et concerner une infraction concrète et spécifique d’un certain degré de gravité. Il doit être étroitement lié à une ou plusieurs personnes identifiées, à savoir la ou les personnes «   planifiant   » l’acte extrémiste que la procédure d’avertissement entend prévenir, et il doit être établi que le risque résulte de déclarations ou d’actes imputables à la personne visée par la procédure d’avertissement. Or rien ne permet de conclure que le cadre réglementaire interne ait été ainsi circonscrit. La procédure d’avertissement ne pouvait certes pas être assimilée à une procédure pénale à part entière, mais il est impossible de déterminer avec certitude si les autorités ont utilisé des critères vérifiables et prévisibles pour déduire d’une conduite telle que celle des requérants l’existence d’un risque d’obstruction. Plus généralement, lorsqu’il est question dans ce type d’affaires d’examiner un cas d’ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression, il convient de tenir compte de plusieurs critères, dont le contexte dans lequel les déclarations litigieuses ont été formulées, leur nature et leur formulation, leur capacité à nuire (par exemple, par une obstruction violente à des activités licites des pouvoirs publics), la question de savoir si les déclarations s’inscrivent dans un contexte politique ou social tendu, la question de savoir si, correctement interprétées et appréciées dans leur contexte immédiat ou plus général, les déclarations peuvent passer pour un appel direct ou indirect à la violence ou pour une justification de la violence (ou de la haine ou de l’intolérance), la manière dont les déclarations ont été formulées, et leur capacité, directe ou indirecte, à nuire. La Cour rappelle également que les manifestations, y compris celles qui empêchent physiquement certaines activités, peuvent s’analyser en l’expression d’une opinion au sens de l’article   10. Or il n’a pas été démontré que le parquet devait tenir compte des critères énoncés ci-dessus lorsqu’il appréciait la nécessité de réagir, par voie d’avertissement, à l’exercice par un individu de son droit à la liberté d’expression. Les autorités internes n’ont communiqué à la Cour aucune directive des autorités imposant pareils avertissements ou mises en garde, ni aucun arrêt de principe pertinent des juridictions russes. En outre, il n’existait aucun critère clair propre à établir une distinction entre les «   actes extrémistes   », y compris les appels à commettre pareils actes, qui pouvaient s’analyser en une infraction pénale, et les actes qui n’étaient pas constitutifs d’une telle infraction mais qui pouvaient malgré tout donner lieu à un avertissement, comme dans le cas des requérants. Il apparaît difficile d’établir une distinction entre un appel à faire obstruction aux actes des autorités publiques combiné avec des violences (ou des menaces de violences), constitutif d’une infraction pénale, un slogan s’inscrivant dans la même veine pouvant donner lieu à un avertissement, et un slogan ne faisant naître aucune responsabilité au regard de la loi sur l’extrémisme. L’incertitude née de cette situation a nui à la prévisibilité du cadre réglementaire et a contribué à produire un effet dissuasif sur la liberté d’expression, tout en laissant une latitude trop importante à l’exécutif. La loi interne était formulée en des termes généraux, laissant au parquet une latitude trop grande et rendant son application non prévisible. La Cour note enfin que les constats énoncés ci-dessus s’appliquent également aux procédures de mise en garde et d’injonction. Les autorités internes n’ont pas expliqué en quoi pareilles procédures étaient justifiées dans un cas comme l’espèce où les actes litigieux relevaient directement de l’exercice par un individu de son droit à la liberté d’expression plutôt que des actes de l’ONG concernée. (ii)     Contrôle juridictionnel – Les recours ex post facto prévus par le cadre réglementaire interne applicable n’offraient pas de protection contre l’arbitraire ni contre l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par une autorité non judiciaire. En vertu de la procédure de contrôle judiciaire applicable, les juridictions internes n’étaient compétentes ni pour juger du caractère raisonnable des actes ou décisions relevant du pouvoir discrétionnaire des autorités, ni pour appliquer le critère de proportionnalité conformément aux exigences de la Convention. Les juridictions internes n’ont pas pu établir si le cadre applicable offrait des garanties adéquates contre l’arbitraire. (iii)     La conduite des requérants – Il n’était pas raisonnable de déduire de la conduite des requérants qu’elle risquait de donner lieu à des actes d’obstruction violente à l’égard des autorités (ou à une menace réelle de violence). Il n’a pas été démontré que leur conduite pouvait directement ou indirectement conduire à des troubles, sous la forme, par exemple, de troubles à l’ordre public de nature à empêcher l’activité des pouvoirs publics. De même, l’existence d’un risque d’infraction n’a été ni étayé ni établi en lien avec une ou plusieurs personnes en particulier. En résumé, la législation et la pratique internes n’étaient pas prévisibles quant à leurs effets et n’offraient pas une protection adéquate contre les recours arbitraires aux procédures d’avertissement, de mise en garde et d’injonction. L’ingérence litigieuse n’était donc pas «   prévue par la loi   ». Conclusion   : violation (unanimité). La Cour dit également, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article   6 §   1, le premier requérant s’étant vu refuser l’accès à un tribunal concernant l’avertissement qui lui avait été adressé. Article 41   : 3   000   EUR pour préjudice moral pour le premier requérant. (Voir aussi Lashmankin et autres c. Russie , n os 57818/09 et 14 autres, 7 février 2017, Note d'information 204 )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence