CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 14 septembre 2021

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Slovénie - 49969/14, 20530/16, 4713/17 et al. Arrêt 14.9.2021 [Section II] Article 1 du Protocole n° 1 Article 1 al. 2 du Protocole n° 1 Réglementer l'usage des biens Absence de possibilités raisonnables de contester des mesures extraordinaires d’annulation d’actions et d’obligations décidées par la banque nationale ou de s’en faire indemniser : violation En fait – Les requérants étaient propriétaires d’actions ou d’obligations subordonnées de trois banques slovènes. Ces banques demandèrent l’aide de l’État. En   2013 et   2014, la Banque de Slovénie adopta des décisions instaurant des mesures extraordinaires, qui concernaient notamment les trois banques susmentionnées, dont elles supprimèrent le capital social. Ces décisions s’inscrivaient dans le cadre de lois internes adoptées à la suite d’une communication de la Commission européenne. Elles faisaient référence à une recommandation du Conseil de l’Union européenne, ainsi qu’aux résultats d’un examen de la qualité des actifs («   EQA   ») et de tests de résistance menés sous l’égide d’un comité directeur dont la Commission, l’Autorité bancaire européenne et la Banque centrale européenne étaient membres. Les anciens propriétaires de titres se virent refuser l’accès à plusieurs documents sur lesquels s’appuyaient les décisions prises. Les requérants intentèrent différentes actions en justice au niveau interne   ; certaines d’entre elles se soldèrent par un échec, d’autres sont toujours pendantes. En   2016, la Cour constitutionnelle jugea que certaines dispositions applicables de la législation interne n’étaient pas conformes à la Constitution, eu égard notamment à l’absence de voies de recours pour les anciens propriétaires de titres. Par la suite fut adoptée une loi sur la procédure de protection judiciaire pour les anciens propriétaires de créances bancaires éligibles («   la loi de 2020 sur les recours   »), dont la Cour constitutionnelle avait suspendu l’entrée en vigueur le temps d’un contrôle de constitutionnalité. En droit – Article   1 du Protocole n o   1   : a)   Sur l’existence de «   biens   » et d’une ingérence dans l’exercice par les requérants de leur droit de propriété – La Cour considère que, même à supposer correcte l’opinion du Gouvernement selon laquelle les actions n’avaient aucune valeur économique, ces dernières constituaient des «   biens   » au sens de l’article   1 du Protocole n o   1. En ce qui concerne les obligations, elle estime que leurs propriétaires avaient en principe une «   espérance légitime   » de voir leurs créances satisfaites conformément aux clauses contractuelles (voir, mutatis mutandis , Mamatas et autres c.   Grèce ). Le Gouvernement expliquait qu’en raison de leur situation financière, les banques concernées ne seraient absolument pas en mesure d’honorer leurs obligations envers les propriétaires d’obligations. Néanmoins, eu égard à l’absence de la moindre décision d’une juridiction interne sur ce point et au caractère limité des informations dont elle dispose, la Cour n’est pas en mesure de conclure que les obligations en cause n’avaient aucune valeur économique. Elle juge donc que l’article   1 du Protocole n o   1 trouve à s’appliquer et que l’annulation des actions ou obligations dont les requérants étaient propriétaires s'analyse en une ingérence dans l’exercice par eux du droit garanti par cette disposition. b)   Sur le respect de l’article   1 du Protocole n o   1 – La Cour considère que les décisions litigieuses de la Banque de Slovénie avaient clairement pour but le contrôle du secteur bancaire du pays, qu’elles peuvent certes avoir entraîné une privation de propriété en l’espèce, mais que cette privation faisait partie intégrante d’un dispositif de contrôle du secteur bancaire, et que les mesures en cause relevaient par conséquent de la réglementation de l’usage des biens au sens du deuxième alinéa de l’article   1 du Protocole n o   1. La Cour a examiné ces mesures à la lumière du principe général du respect des biens, avec lequel elles présentent un lien. La Cour observe que les décisions de la Banque de Slovénie étaient prévues par la législation interne, qui avait été jugée conforme à la Constitution par la Cour constitutionnelle et qui répondait aux exigences qualitatives d’accessibilité et de prévisibilité. Elle rappelle toutefois que la condition de légalité suppose aussi que la législation interne prévoie une mesure de protection juridique contre la possibilité d’une ingérence arbitraire des pouvoirs publics dans l’exercice des droits consacrés par la Convention. La Cour doit donc déterminer, en tenant compte de l’ensemble des procédures applicables, si l’ingérence en cause était assortie de garanties procédurales donnant aux requérants une possibilité raisonnable d’exposer leur cause aux autorités responsables aux fins d’une contestation effective des mesures litigieuses. La Cour note que si la Cour constitutionnelle a examiné les dispositions légales sur lesquelles se fondaient les mesures extraordinaires, elle n’a pas déterminé si ces dernières étaient réellement justifiées au vu des circonstances pertinentes au moment des faits pour chacune des banques en question. Le Gouvernement soutenait que les requérants ne pouvaient contester les décisions portant atteinte à leurs biens que d’une seule manière, à savoir en introduisant une demande de réparation contre la Banque de Slovénie conformément à l’article   350   a de la loi sur le système bancaire. Comme la Cour constitutionnelle, la Cour estime toutefois que les anciens propriétaires de titres ont été privés de l’accès à des informations cruciales, telles que les rapports sur l’examen de la qualité des actifs et les tests de résistance effectués, et qu’ils n’étaient donc pas en mesure de contester de manière effective les fondements des décisions prises par la Banque de Slovénie. Elle observe par ailleurs que la Cour constitutionnelle a relevé plusieurs autres défaillances dans les procédures prévues par la législation alors en vigueur, qu’elle en a conclu que cette législation n’accordait pas aux anciens propriétaires une protection judiciaire effective et qu’elle a jugé qu’il faudrait adopter des lois spécifiques pour assurer l’existence d’une voie de recours effective. La Cour ne voit aucune raison de s’écarter de la conclusion de la Cour constitutionnelle selon laquelle, en l’absence d’autres règles procédurales appropriées, la législation applicable n’offrait pas aux requérants une voie de recours juridique effective pour contester les mesures en question. Elle note en outre que, bien que la Cour constitutionnelle eût donné au pouvoir législatif un délai de six mois pour l’adoption d’une loi appropriée, il a fallu attendre trois ans pour que soit votée la loi de 2020 sur les recours, qui a mis en œuvre la décision de la Cour constitutionnelle. La Cour constate que cette loi représente une évolution importante, mais qu’en mars   2020 la Cour constitutionnelle a suspendu son entrée en vigueur après avoir été saisie par la Banque de Slovénie et que la loi n’a donc jusqu’à présent pas eu de conséquences réelles pour les anciens propriétaires, notamment pour les requérants. La Cour a conscience qu’en l’occurrence la mise en place d’un recours effectif était étroitement liée à des questions complexes concernant le respect de différents principes du droit européen, que la Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision préjudicielle dans le cadre de la procédure qui a débouché sur l’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle en 2016 et qu’il lui a été demandé de rendre une nouvelle décision préjudicielle dans le cadre de la procédure d’examen de la constitutionnalité de la loi de 2020 sur les recours. Elle considère cependant que l’État défendeur restait responsable de la protection des droits garantis par l’article   1 du Protocole n o   1 aux anciens propriétaires de titres,   et que cette obligation entrait en jeu, y compris sous son aspect procédural, dès lors que des mesures extraordinaires relatives aux banques étaient envisagées. Elle constate que les mesures adoptées n’ont pourtant pas été assorties de garanties procédurales suffisantes contre l’arbitraire et que les anciens propriétaires, qui ont perdu leurs actions ou obligations en 2013 ou en 2014, n’ont à l’heure actuelle toujours pas eu effectivement accès à une voie de recours utile pour contester les fondements des mesures en cause et demander réparation, ni, a fortiori , pour obtenir une décision finale concernant leurs revendications. Eu égard à ce qui précède, la Cour estime impossible de reprocher leur choix aux quatre requérants qui n’ont pas soumis de demande de réparation alors que la décision de 2016 et les dispositions de la loi de 2020 sur les recours leur en laissaient la possibilité. Elle considère en effet que l’accès à un tel recours était alors au mieux théorique. La Cour conclut que ni la voie de droit consistant à demander réparation ni les autres voies de droit dont certains des requérants ont fait usage ne leur offraient une possibilité raisonnable de contester les décisions litigieuses de la Banque de Slovénie et/ou de demander une indemnité. Elle juge donc inutile d’analyser en détail le recours mis en place par la loi de 2020 sur les recours, d’autant plus que la Cour constitutionnelle n’a pas encore achevé son examen de ladite loi. La Cour estime que l’atteinte portée aux biens des requérants n’était pas assortie de garanties procédurales suffisantes contre l’arbitraire et qu’à ce titre elle ne répondait pas à l’exigence de légalité de l’article   1 du Protocole n o   1. Elle considère donc qu’il ne lui est pas nécessaire de déterminer si les mesures litigieuses étaient conformes aux autres impératifs de cette disposition, ce que, faute de disposer des informations pertinentes, elle ne serait de toute façon pas en mesure de faire. Par conséquent, elle décide de ne pas se prononcer sur la question de savoir si les mesures extraordinaires ayant entraîné l’annulation des actions et obligations des requérants ont été prises dans l’intérêt général, et si, le cas échéant, un juste équilibre a été ménagé entre les exigences de l’intérêt général et la protection du droit des requérants au respect de leurs biens (voir, mutatis mutandis , Project-Trade d.o.o c.   Croatie ). Conclusion   : violation (unanimité). Article   46   : La violation a affecté des milliers de personnes, à savoir les propriétaires des actions et obligations qui ont été annulées. La Cour estime qu’il est essentiel de leur donner accès à une voie de recours effective leur permettant de contester l’atteinte portée à leur droit de propriété, que cet accès doit leur être accordé dès que cela sera possible en pratique et qu’il est particulièrement important, eu égard à l’ancienneté des mesures contestées, que l’État prenne les mesures propres à garantir que les procédures, une fois ouvertes ou rouvertes, soient menées sans aucun délai supplémentaire. Article   41   : de 1   000   EUR à 3   000   EUR à chacun des requérants pour dommage matériel. (Voir aussi Mamatas et autres c.   Grèce , 63066/14 et al., 21   juillet   2016, Résumé juridique   ; Project-Trade d.o.o. c.   Croatie, 1920/14, 19   novembre   2020, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence